Yleisperustelut

Yleisarvio

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutoksin.

Maakunnan talousarvioon liittyvän maakuntalain voimaantulo

Lakiehdotuksen 20 §:n 3 momentin mukaan maakuntapäivät voi poikkeuksellisesti valtuuttaa maakunnan hallituksen määräämään, että maakunnan talousarvioon liittyvä maakuntalaki tulee kokonaan tai osittain voimaan, ennen kuin tasavallan presidentti on tehnyt päätöksen veto-oikeuden käyttämisestä. Jos presidentti maakuntalain välittömän voimaantulon jälkeen määrää sen raukeamaan, maakunnan hallituksen on heti ilmoitettava, että laki tai sen osa lakkaa olemasta voimassa ilmoituksen julkaisemispäivästä lähtien. Esityksen perustelujen mukaan esimerkiksi yksityishenkilöille myönnettyjä sosiaalisia etuuksia ei kuitenkaan saisi periä takaisin lain raukeamiseen vedoten.

Ehdotus tarkoittaa merkittävää muutosta nykyiseen järjestelyyn, jossa maakuntalaki voi tulla voimaan, kokonaan tai osittain, vasta sen jälkeen, kun tasavallan presidentti on tehnyt ratkaisunsa veto-oikeuden käyttämisestä. Tällaisen poikkeuksellisen voimaantuloratkaisun on ehkä arvioitu tulevan kysymykseen verraten harvoin. Lisäksi sen ajallinen merkitys jäisi lyhyeksi jo senkin takia, että presidentin on itsehallintolain 19 §:n 2 momentin mukaisesti tehtävä kyseinen ratkaisunsa neljän kuukauden kuluessa. Maakuntalakien normimerkityksen vuoksi uudistuksen arvioinnissa on kuitenkin pantava painoa myös epätodennäköisiin seurausvaikutuksiin.

Maakuntalain välittömän voimaantulon vaikutukset saattavat valiokunnan käsityksen mukaan muodostua kaiken kaikkiaan arveluttaviksi. Kuten eduskuntalaeissa on asian laita, maakuntalainkin voimassaolo päättyy siinä itsessään säädetyn voimassaoloajan umpeutumiseen tai siihen, että maakuntalain säätäjä järjestää asian uudella lailla. Ehdotus kuitenkin mahdollistaa, että maakuntalaki ehtisi olla ensin voimassa lyhyen ajan, minkä jälkeen sen voimassaolo lakkaa presidentin päätöksen vuoksi. Tätä merkitsevään presidentin päätöksentekoon ei välttämättä ole mahdollista sisällyttää sellaista päätöksen vaikutusten monipuolista arviointia, mikä on tavanomaista lain säätämisen kautta aikaan saadulle aiemman lain voimassaolon päättymiselle. Ehdotus olisi myös omiaan tuomaan kokonaan uuden elementin päätöksentekoon veto-oikeuden käyttämisestä. On mahdollista, että maakuntalain jo toteutunut voimaantulo tosiasiallisesti nostaa raukeamispäätöksen tekemisen kynnystä, jolloin sääntely kaventaisi tähän päätöksentekoon osallistuvien harkintamahdollisuuksia. Ehdotus voi lisäksi maakuntalain nopean täytäntöönpanon tapauksessa merkitä äärimmillään jopa sitä, että toimivallan ylityksen vaikutuksiin ei voida enää valtakunnan puolelta puuttua kuin vuosittaista tasoitusta tarkistamalla.

Välittömän voimaantulomahdollisuuden ongelmat voivat olla kansainvälisperäisiä. Suhteissa Euroopan unioniin olisi hankalaa, jos jo voimassa ollut maakuntalaki sittemmin osoittautuu olleen ristiriidassa esimerkiksi valtion tukea koskevien yhteisösäädösten kanssa. Seurauksena saattaa olla tilanne, jossa Suomen valtio ei voi täyttää velvoitetta ryhtyä toimiin laittomasti suoritetun valtion tuen takaisin perimiseksi. Hyvin ongelmallista myös olisi, jos maakuntalaki on tullut voimaan, vaikka se on vastoin esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimusta.

Välittömästi voimaan tulevan maakuntalain nojalla suoritettavat toimet olisivat ehdollisia ja siis riippuvaisia siitä, ettei tasavallan presidentti käytä veto-oikeutta. Ehdollisuudesta huolimatta jäisi ongelmaksi, että yksityiset ovat voineet ryhtyä itseään sitoviin toimiin tällaisen, sittemmin raukeamaan määrätyn maakuntalain nojalla. Valiokunta viittaa myös siihen yhdenvertaisuuden ja oikeusvarmuuden kannalta arveluttavaan mahdollisuuteen, että kunnan viranomainen olisi myöntänyt välittömästi voimaan tulleeseen maakuntalakiin perustuvan harkinnanvaraisen avustuksen yhdelle henkilölle mutta ei toiselle, joka sittemmin heti lain raukeamisen jälkeen valittaa myönnetystä avustuksesta kunnan jäsenenä päätöksen lainvastaisuuden perusteella.

Ehdotettuun mahdollisuuteen määrätä maakuntalaki tulemaan voimaan välittömästi liittyy kaiken kaikkiaan monenlaisia riskitekijöitä. Toisaalta on tärkeää, että maakunnan talousarvion määrärahoilla on muodollinen lakipohja heti talousarvion soveltamisesta alkaen. Tätä voivat ainakin joissakin tapauksissa suorastaan vaatia lakiehdotuksen 21 §:n 1 momentin säännökset maakuntalain alasta. Valiokunta antaa ratkaisevan merkityksen Ahvenanmaan maakunnan itsehallinnolliselle asemalle ja puoltaa tästä syystä esityksessä ehdotettua mahdollisuutta talousarvioon liittyvien maakuntalakien välittömästä voimaantulosta. Valiokunta korostaa samalla sen välttämättömyyttä, että käytännössä otetaan eri toimenpitein huomioon tarkoitetunlaiset vaarat ja ehkäistään ne niin pitkälle kuin mahdollista. Tällainen menettely on luonnollinen osa vastuullista taloudenhoitoa ja yksityisten asemaan vaikuttavaa päätöksentekoa.

Euroopan unionin asiat

Maakunnan osallistuminen.

Esityksessä ehdotetaan merkittävästi täydennettäviksi itsehallintolain 9 a luvun säännöksiä Euroopan unionin asioista. Tarkoitus on parantaa maakunnan mahdollisuuksia osallistua EU:ssa tehtäviä päätöksiä koskevien kansallisten kannanottojen valmisteluun. Maakunnan vaikutusvaltaa vahvistetaan asioissa, jotka kuuluvat itsehallintolain mukaan maakunnan toimivaltaan.

Valtioneuvoston tulee 59 a §:n 1 momentin mukaisesti Suomen kannanottoja muodostettaessa varmistaa mahdollisuuksien mukaan, että maakunnan näkökannat otetaan huomioon. Maakunnan ja valtakunnan kannat on ensisijaisesti pyrittävä sovittamaan yhteen. Jos tämä ei ole mahdollista, Suomen edustajien on maakunnan pyynnöstä tiedotettava myös maakunnan kannasta esitettäessä Suomen kannanottoja Euroopan unionin toimielimissä. Lain 59 b § puolestaan sisältää nykyistä täsmällisemmät säännökset maakunnan ja valtakunnan toimivallanjaosta pantaessa maakunnassa täytäntöön EU:n päätöksiä.

Ahvenanmaan itsehallintojärjestelmä on kansainvälisestikin merkittävä järjestely. Maakunnan kansainvälinen toimivalta on kuitenkin ollut varsin vähäinen esimerkiksi Grönlantiin ja Färsaariin verrattuna. Itsehallintolain 9 a luvussa laajennetaan maakunnan toiminnan tätä ulottuvuutta. Valiokunta pitää näitä ehdotuksia tärkeinä.

Vastuu yhteisön oikeuden täytäntöönpanosta.

Esityksen perusteluissa käsitellään valtakunnan ja maakunnan väliseen vastuunjakoon liittyviä kysymyksiä tilanteissa, joissa maakunta ei ole noudattanut yhteisöoikeudellisia velvoitteitaan. Oikeudellinen vastuu yhteisön oikeuden asianmukaisesta täytäntöönpanosta määräytyy sekä yhteisön oikeuden että kansallisen lain mukaan.

Yhteisön oikeuden toimeenpanon virheellisyyteen liittyvä vastuusääntely kuuluu yksinomaan yhteisön oikeuteen. Kansallisessa lainsäädännössä ei ole mahdollista käsitellä näitä yhteisöoikeudellisten kysymysten perusteita, kuten sopimusrikkomusmenettely, jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu tai varojen takaisinmaksuvastuu. Niitä koskeva EY:n normisto on sitä paitsi tullut osaksi Suomen oikeutta niiden voimaansaattamisratkaisujen kautta, joilla EU:n oikeus on saatettu osaksi Suomen oikeusjärjestystä.

Esitykseen ei sisälly säännöksiä yhteisön oikeuteen perustuvan vastuun jakautumisesta kansallisesti eikä liioin maakunnan vastuusta yksityisille yhteisöoikeuden rikkomusten perusteella. Sääntelemättömyyden perusteina viitataan lähinnä vastuutilanteen epätodennäköisyyteen ja yleisiin vahingonkorvausoikeudellisiin periaatteisiin.

Esityksessä lähdetään siitä, että maakunnan ja valtakunnan toimivallanjako osoittaa myös niiden välisen vastuunjaon ja että maakunnalla on täysi vastuu mahdollisesti aiheuttamistaan vahingoista. Perusteluissa esitetään kolme erilaista vastuutilannetta.

• EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan mukaan EY:n tuomioistuin voi määrätä jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon, jos jäsenvaltio ei ole noudattanut tuomioistuimen aikaisemmin antamaa tuomiota, jossa jäsenvaltion on todettu rikkoneen velvollisuuksiaan jäsenvaltiona. Esityksessä katsotaan olevan vahingonkorvausoikeudellisen lainsäädännön ja periaatteiden mukaan selvää, että tällöin maakunta vastaa valtakunnalle kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon maksamisesta.

  Valiokunnan käsityksen mukaan asia ei kuitenkaan ole sillä tavoin selvä kuin esityksessä annetaan ymmärtää. On päinvastoin epätodennäköistä, että valtakunnan ja maakunnan välinen lainsäädäntötoimiin liittyvä suhde olisi ylipäätään käsiteltävissä kansallisesti vahingonkorvausasiana. Oikeuskirjallisuudessa on esimerkiksi katsottu, ettei valtio vastaa virheellisestä lainsäädännöstä. On vastaavasti todennäköistä, ettei myöskään maakunnalla olisi vahingonkorvausoikeudellista vastuuta virheellisestä tai puutteellisesta maakuntasäädöksestä suhteessa valtioon.

• Jäsenvaltio voi joutua maksamaan esimerkiksi maataloustukea tai rakennerahaston varoja takaisin komissiolle, jos varoja on käytetty ehtojen vastaisesti tai jos hallinto tai valvonta on ollut puutteellista. Esityksessä todetaan selväksi seikaksi, että jos Suomen maksuvelvollisuus johtuu maakunnan vastuualueeseen kuuluvista seikoista, maakunta vastaa varojen takaisinmaksusta tai korvaa maakunnan osuuden valtakunnalle.

  Myös tältä osin valiokunta suhtautuu epäillen siihen, että tarkoitetunlainen kysymys voitaisiin käsitellä kansallisesti vahingonkorvausasiana.

• Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu yksityisille voi syntyä yhteisön oikeuden puutteellisesta tai virheellisestä täytäntöönpanosta. Esityksessä katsotaan maakunnalla olevan toimivaltaansa kuuluvissa asioissa yleisten vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden mukaan vastuu myös tällaisen vahingon korvaamisesta yksityiselle.

  Yhteisöllä on oma oikeusjärjestys, joka on tullut osaksi kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestystä. Kansalliset tuomioistuimet ovat toimivaltaansa kuuluvilla alueilla velvollisia soveltamaan yhteisön oikeutta. EY:n oikeuteen sisältyvän ns. Francovich-periaatteen mukaisesti yksityinen voi vaatia normaalisti valtiolta vahingonkorvausta, jos valtio ei ole pannut yhteisön oikeutta täytäntöön oikealla tavalla. Yhteisöoikeudellinen vahingonkorvausvastuu voi syntyä sekä primäärioikeuden että johdetun oikeuden rikkomisesta. Kysymys voi olla esimerkiksi siitä, että säädetään yhteisön oikeuden vastainen kansallinen laki tai jätetään tällainen laki voimaan tai että tehdään yhteisön oikeuden vastainen päätös hallintoasiassa. Direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöminen kokonaan samoin kuin täytäntöönpanon virheellisyys tai puutteellisuus voivat johtaa vastuun syntymiseen. EY:n tuomioistuimen mukaan jäsenvaltion tulee varmistaa yksityisille henkilöille aiheutetun vahingon korvaaminen. Ns. Konle-tapauksen perusteella jäsenvaltio ei voi välttää vastuutaan viittaamalla toimivallan ja vastuun jakoon kansallisella tasolla. Jos esimerkiksi kunta antaa yhteisöoikeuden vastaisia määräyksiä, valtio kantaa vahingonkorvausvastuun tästäkin. Saman tapauksen mukaisesti liittovaltion ei kuitenkaan tarvitse vastata osavaltioiden virheistä. Ei ole valiokunnan käsityksen mukaan ollenkaan selvää, että Suomea Ahvenanmaan itsehallinnon takia voitaisiin pitää tässä mielessä liittovaltiona.

  EY:n tuomioistuimen vuonna 2000 antamassa ns. Haim-tuomiossa (C-424/97) tarkasteltiin Suomen kaltaisia jäsenvaltioita, jotka eivät ole liittovaltioita ja joissa tiettyjä lainsäädäntötehtäviä tai hallinnollisia tehtäviä hoitavat keskitetysti jonkinasteisen itsehallinnon omaavat paikallishallinnon yksiköt tai muut valtiosta oikeudellisesti erilliset julkisoikeudelliset toimielimet. Tällainen yksikkö tai toimielin voi korvata yksityisille valtionsisäisillä toimillaan yhteisön oikeuden vastaisesti aiheuttamansa vahingon. Yhteisön oikeus ei kuitenkaan määrittele tällaista jäsenvaltion sisäistä julkisoikeudellista itsehallintoelintä korvausvastuulliseksi vaan ainoastaan sallii sen, että kansallisen lainsäädännön mukaisesti jäsenvaltion lisäksi julkisoikeudellinen toimielin on korvausvastuussa yksityisille sellaisista vahingoista, jotka ovat aiheutuneet sen yhteisön oikeuden vastaisesti toteuttamista toimista.

Edellä todetun perusteella on valiokunnan mielestä ensiksikin selvää, että kansallisen lainsäädännön luominen korvausvastuun jaosta ei ole ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, ja toiseksi kiistatonta, että tällaiset vastuukysymykset jäävät esityksessä muun muassa oikeusvarmuuden näkökulmasta haitallisen avoimiksi. Hallituksen esitystä valmisteltaessa lähdettiin siitä, että itsehallintolakiin sisällytetään nimenomaiset säännökset maakunnan vastuusta niistä toimenpiteistä, joihin itsehallintoviranomaiset ryhtyvät tai joihin niiden pitäisi ryhtyä EU:ssa tehtyjen päätösten asianmukaiseksi täytäntöön panemiseksi maakunnassa. Valiokunta pitää välttämättömänä lakiehdotuksen täydentämistä tätä tarkoittavin säännöksin. — Asiaa käsitellään mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Veto-oikeuden käyttämisen perusteet

Maakuntalakeihin kohdistuvasta laillisuusvalvonnasta säädetään itsehallintolain 19 §:ssä, jota ei tässä yhteydessä ehdoteta muutettavaksi. Päätös maakuntalain hyväksymisestä toimitetaan näiden säännösten mukaan oikeusministeriölle ja Ahvenanmaan valtuuskunnalle, joka antaa ministeriölle lausunnon ennen päätöksen esittelemistä tasavallan presidentille. Tasavallan presidentti voi, saatuaan korkeimman oikeuden lausunnon, määrätä maakuntalain raukeamaan kokonaan tai osittain, jos hän katsoo maakuntapäivien ylittäneen lainsäädäntövaltansa tai maakuntalain koskevan valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta. Presidentin on tehtävä päätöksensä neljän kuukauden kuluessa siitä, kun maakuntapäivien päätös annettiin tiedoksi oikeusministeriölle.

Esityksen perusteluissa mainitaan olevan epäselvää, koskeeko lainsäädäntövalvonta myös tapauksia, joissa maakuntalain katsotaan olevan ristiriidassa kansainvälisen sopimuksen määräyksen kanssa. Korkein oikeus on lähtenyt siitä, että maakuntalain hyväksymisellä ei saa rikkoa sopimusvelvoitetta ja että vastaavasti maakuntapäivien katsotaan ylittäneen toimivaltansa, jos maakuntapäivät ryhtyy maakunnassa voimaan saatetun kansainvälisen sopimuksen vastaisiin lainsäädäntötoimiin. Valiokunta pitää käytäntöä perusteltuna.

EY:n oikeuteen nähden korkein oikeus on katsonut veto-oikeuden tulevan käytettäväksi, jos direktiivi on maakuntalailla pantu täytäntöön virheellisesti. Veto-oikeutta ei kuitenkaan voida korkeimman oikeuden mielestä käyttää sillä perusteella, että maakuntalaista puuttuu direktiivin täytäntöönpanoa varten tarvittavia säännöksiä.

Vallitseva käytäntö saa jälkimmäiseltä osaltaan aikaan hankalan tilanteen. Direktiivin virheellisestä täytäntöönpanosta on yhteisön oikeuden mukaan kysymys myös silloin, kun kansallisesta lainsäädäntötoimesta puuttuu säännös, joka siinä direktiivin mukaan tulee olla. Tällainen lainsäädäntövallan puutteellinen käyttäminen muodostaa perusteen sopimusrikkomusmenettelylle Suomea vastaan ja voi johtaa jäsenvaltion korvausvastuun toteutumiseen, mikä entisestään mutkistaisi kansallisia korvauskysymyksiä. Lisäksi siitä saattaa aiheutua ongelmakohtia yksityisen oikeusturvan sekä oikeusvarmuuden kannalta.

Esityksestä ilmenee, että sitä valmisteltaessa laadittiin myös muutosehdotukset presidentin veto-oikeuden käyttämisen perusteista siltä osin kuin kysymys on maakuntalakien suhteesta kansainvälisten sopimusten ja EY:n säädösten asettamiin vaatimuksiin. Valiokunta pitää välttämättömänä, että hallitus yhdessä maakunnan kanssa selvittää tämän asian kiireellisesti ja että hallitus antaa esityksen itsehallintolain muuttamisesta tältä osin. Valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman tästä (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Korkeimman oikeuden erityisasema

Korkeimmalla oikeudella on edellä kosketeltu, itsehallintolain 19 §:ään nojaava erityisasema maakuntalakeihin kohdistuvassa ennakollisessa laillisuusvalvonnassa. Lisäksi korkein oikeus ratkaisee 60 §:n 2 momentin mukaisesti erimielisyydet maakunnan ja valtakunnan viranomaisen välillä toimivallasta tiettyyn hallintotoimeen.

Nämä erityistehtävät ovat vakiintunut osa Ahvenanmaan itsehallinnon perustaa. Niiden olemassaoloa voidaan pitää myös välttämättömänä tämän kaltaisessa itsehallintojärjestelmässä. Ne ovat kuuluneet korkeimmalle oikeudelle alusta pitäen. Lain 19 §:n mukaisen ennakollisen laillisuusvalvontatehtävän kuuluminen korkeimmalle oikeudelle ei kuitenkaan ole ongelmatonta, koska kysymys maakuntapäivien toimivallasta saattaa tulla esille korkeimmassa oikeudessa myös sen pääasiallisten lainkäyttötehtävien yhteydessä. Saman asian käsittely sekä ennakkovalvonnassa että lainkäyttövaiheessa ei vaikeuksitta sovi esteettömyyskäsityksiin.

Korkeimpaan oikeuteen saatetussa riita- tai rikosasiassa on voitu esittää väite siitä, että maakuntapäivät on ylittänyt toimivaltansa hyväksyessään maakuntalain. Jos korkein oikeus on tasavallan presidentin veto-oikeuden käyttämiseen liittyvässä lausunnossaan katsonut, ettei veto-oikeuden käyttämiselle tuon saman maakuntalain osalta ole perusteita, on myöhemmässä lainkäyttövaiheessa syntyvä asetelma hankala perustuslain 21 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta. Valiokunnan mielestä on syytä katsoa, ettei korkeimmassa oikeudessa tässä vaiheessa suoritettava arviointi maakuntalain pysymisestä maakuntapäivien toimivallan rajoissa välttämättä täytä sitä oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluvaa vaatimusta, että oikeudenkäynnin tulee myös näyttää puolueettomalta.

Valiokunnan käsityksen mukaan hallituksen tulee selvittää tarve ja mahdollisuudet siirtää 19 §:n mukainen ennakkovalvontatehtävä korkeimmalta oikeudelta jollekin sellaiselle muulle riippumattomalle lainkäyttöelimelle, jonka yhteydessä ei ajankohtaistu tarkoitetunlainen epäily oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisesta. Tämä toimielin voisi koostua esimerkiksi eri tuomioistuinten edustajista ja muista oikeudellisista asiantuntijoista. Valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman tästä (Valiokunnan lausumaehdotus 2).