Opetusministeriön selvitys perustui eduskunnan koulutusta koskevan lainsäädännön yhteydessä hyväksymään lausumaan: "Eduskunta edellyttää, että arviointitoiminta Opetushallituksessa järjestetään riittävän itsenäisenä suhteessa opetushallinnon muuhun organisaatioon. Arvioinnin toimivuudesta on annettava selvitys kahden vuoden kuluessa. Samalla on kerättävä kokemuksia eri tehtävien tarkoituksenmukaisesta organisoinnista ja tarvittaessa ryhdyttävä toimenpiteisiin arviointia koskevien säännösten tarkistamiseksi."

Koulutuksen arvioinnista on säädetty samansisältöisesti 1.1.1999 voimaan tulleissa perusopetuslain (628/1998) 21 §:ssä, lukiolain (629/1998) 16 §:ssä, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) 24 §:ssä, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) 15 §:ssä sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain (123/1998) 15 §:ssä.

Selvityksessä todetaan, että normiohjausjärjestelmiä uudistettaessa on yhä enemmän siirrytty koulutusprosessin ennakollisesta ohjaamisesta koulutuksen tavoitteisiin ja toimintaan perustuvaan lainsäädäntöön. Nykyisessä toimintakulttuurissa koulutuksen järjestäjät ja oppilaitokset voivat entistä itsenäisemmin päättää toiminnastaan kansallisten tavoitteiden mukaisesti.

Koulutuksen arvioinnilla on siten keskeinen merkitys ja painoarvo uudessa ohjausjärjestelmässä. Toisaalta on huomattava, että koulutuksen lainsäädännön uudistaminen ei merkinnyt normiohjauksen merkityksen vähentymistä, vaan sillä pikemminkin selkeytettiin toiminnan sisältöä ja toimijoiden oikeuksia koskevaa sääntelyä.

Arviointitoiminnan organisointi ja toimivuus

Selvityksissä tarkastellaan koulutuksen järjestäjien, lääninhallitusten, Opetushallituksen ja opetusministeriön roolia arvioinnin järjestämisessä.

Uuden koulutuslainsäädännön valmisteluasiakirjoissa ja opetusministeriön päätöksessä koulutuksen ulkopuolisen arvioinnin perusteista ja sen taustamuistiossa korostetaan arviointitoiminnan itsenäisyyttä kehittämistyöstä. Päätöksen mukaan "arviointityö tulee järjestää siten, etteivät henkilöt, jotka ovat osallistuneet koulutuksen tavoitteiden ja sisältöjen valmisteluun, toimi saman koulutuksen arvioijina".

Opetushallituksen nykyisen työjärjestyksen mukaan arvioinnista todetaan: "Pääjohtajan esikuntaan kuuluu arviointiasiantuntijoita. Arviointivirkamiesten toiminnan koordinoinnista vastaa pääjohtajan määräämä virkamies. Arviointi toteutetaan hankkeina. Pääjohtaja nimeää hankkeelle projektipäällikön, joka laatii projektisuunnitelman ja joka vastaa hankkeen toteutuksesta ja tulosten raportoinnista. Pääjohtaja päättää arviointitietojen julkaisemistavasta. Arvioinnin ja arviointihenkilöstön riippumattomuus kehittämistoiminnasta toteutetaan hallinnollisin toimenpitein."

Arviointihankkeiden toteuttamista on Opetushallituksen pääjohtajan päätöksen mukaan linjattu mm. seuraavasti: "Opetushallituksen riippumattomat arviointivirkamiehet toteuttavat arviointihankkeet tulossopimuksen mukaisesti. Arvioinnin valmistuttua pääjohtaja tai hänen erikseen nimeämänsä virkamies toimittaa arvioinnin tulokset opetusministeriölle. Opetushallituksen johtokuntaa informoidaan, kun tulokset on jätetty ministeriölle. Ministeriö määrää julkistamisesta ja mahdollisista jatkotoimenpiteistä."

Opetushallituksen lakisääteisenä tehtävänä on koulutuksen seuranta ja kehittäminen ja siihen liittyvien opetussuunnitelmien ja tutkintojen perusteiden vahvistaminen. Koulutuksen arviointitoiminnan itsenäisyys opetuksen kehittämistyöstä on hoidettu Opetushallituksen sisäisin järjestelyin.

Selvityksessä arvioidaan lisäksi arvioinnin osuvuutta, tehokkuutta ja taloudellisuutta sekä vaikuttavuutta.

Opetusministeriön selvityksen mukaan arviointitoiminnan nykyinen asema Opetushallituksen organisaatiossa ei takaa riittävästi arviointitoiminnan riippumattomuutta ja läpinäkyvyyttä. Sen takia on tarpeellista ja välttämätöntä uudistaa Opetushallituksen alaisen opetustoimen kansallisen arviointitoiminnan organisaatio. Asiaa ratkaistaessa tulevat kysymykseen lähinnä seuraavat päävaihtoehdot:

1) opetustoimen arviointitoiminnan liittäminen opetusministeriön yhteydessä toimivan korkeakoulujen arviointineuvoston yhteyteen; tai

2) koulutuksen arviointiviraston perustaminen opetusministeriön hallinnonalalle; taikka

3) koulu- tai opetustoimen erillisen arviointineuvoston perustaminen opetustoimen keskushallintoviranomaisten yhteyteen.

Selvityksen mukaan näitä vaihtoehtoja tarkasteltaessa on erityisesti kiinnitettävä huomiota arvioinnin organisointitavan riippumattomuuteen, relevanssiin ja vaikuttavuuteen, taloudellisuuteen, tehokkuuteen ja tuloksellisuuteen.

Arvioinnin riippumattomuuden näkökulmasta paras ratkaisu voidaan turvata vaihtoehdoissa, joissa arviointi on järjestetty toimeenpanevan hallinnon kylkeen tai sivuun siten, ettei hallinnolla ja päätöksentekojärjestelmällä ole suoraa alistavaa käskyvaltasuhdetta arviointiorganisaatioon. Tällainen järjestely on korkeakoulujen arviointineuvostolla suhteessa opetusministeriöön.

Erillisen arviointiviraston perustaminen merkitsisi mitä ilmeisimmin opetusministeriön alaisena normaalisti toimivan uuden keskusviraston perustamista. Virastoa johdettaisiin ministeriön ja viraston tulossopimuksin. Tällainen tavanomainen ministeriö-keskusvirastosuhde ei välttämättä parhaiten takaisi riippumattomuutta, koska arviointivirasto asettuisi hallinnon hierarkiassa suoraviivaisesti ministeriön alaiseksi organisaatioksi.

Kolmannessa vaihtoehdossa opetus- tai koulutoimen arviointineuvoston asema voidaan sen järjestämistavasta riippuen ratkaista riippumattomuuden näkökulmasta useammallakin tavalla. Neuvoston asema voidaan järjestää korkeakoulujen arviointineuvoston tapaan tai muilla vastaavilla tavoilla suhteessa opetusministeriöön ja Opetushallitukseen. Keskeisiä seikkoja riippumattomuuden kannalta olisivat ennen kaikkea neuvoston asettamismenettely ja kokoonpano, alaisuussuhde keskushallintoviranomaisiin ja neuvoston virkamiehistön tai sihteeristön asema.

Arvioinnin relevanssin ja vaikuttavuuden kannalta tärkeitä kysymyksiä ovat muun muassa, miten arviointitoiminta pysyy ajan tasalla, seuraa olennaisia ilmiöitä ja muodostaa kiinteän osan koulutuksen kehittämistä ja opetustoimen uutta ohjausjärjestelmää sekä tuottaa vaikuttavuudeltaan oikein kohdistuvia ja hyödynnettävissä olevia tuloksia.

Tehtäviltään ja ohjausjärjestelmiltään hyvin erilaisten sektorien arviointitoiminnan sijoittaminen korkeakoulujen arviointineuvoston yhteyteen sen toimialaa laajentamalla ei selvityksen mukaan vaikuta kaikkein tarkoituksenmukaisimmalta ratkaisulta. Muun opetustoimen arviointitoiminnan asianmukaisen käynnistämisen turvaaminen kulttuuriltaan toisenlaisen orientaation ottaneessa neuvostossa saattaisi olla vaikeaa. Myös korkeakoulujen ja muun opetustoimen yhteisen arviointiviraston toimintaa vaikeuttaisivat aivan vastaavasti sektoreiden tarpeet.

Selvityksen mukaan arviointiorganisaatioiden tulee olla riippumattomia, mutta arvioinnin relevanssin ja vaikuttavuuden turvaaminen edellyttää toisaalta, etteivät arviointiorganisaatiot ole liian etäällä hallinnosta ja päätöksenteosta. Esimerkiksi korkeakoulujen arviointineuvosto- vaihtoehdolla ei sellaisenaan nykyiseltä pohjalta olisi mitään yhteyttä Opetushallitukseen, vaikka Opetushallituksella on merkittävä asema ja päätösvalta toimialansa koulutuksen hallinnon kehittämisessä. Erillisen arviointiviraston vaihtoehdossa arviointiorganisaatio olisi Opetushallitukseen rinnastettava keskusvirasto.

Arviointitoiminnan taloudellisuutta eri vaihtoehdoissa on vaikea arvioida. Yhden keskeisen kysymyksen muodostaa se, järjestetäänkö varsinainen arviointityö arviointiorganisaatioiden virkamiehistön tai sihteeristön toimesta vai kuten nykyisessä korkeakoulujen arviointineuvostossa, jossa se on suoritettu pääasiallisesti asetettujen ulkopuolisten arviointiryhmien toimesta eli kustannusvaikutuksiltaan suhteellisen kevyellä organisaatiolla. Mikäli asia järjestettäisiin ensin mainitulta pohjalta, nämä ratkaisuvaihtoehdot olisivat kustannusvaikutuksiltaan selvästi kalliimpia.

Opetushallituksen arviointiyksikössä oli vuoden 2000 alussa 34 henkilöä, joista vakinaisia virkamiehiä 16 ja määräaikaisia 18. Arviointitoiminnan määrärahat olivat kaikkiaan 16 616 100 mk. Tästä palkkausten osuus oli 8 800 621 mk ja muiden menojen osuus 7 815 479 mk. Näistä muista menoista kansainvälisten ja pohjoismaisten arviointiprojektien ja muun yhteistyön menoja oli yhteensä 3 185 265 mk, josta Jyväskylän yliopiston Koulutuksen tutkimuslaitokselle ohjattiin 2 762 500 mk. Näistä menoista Opetushallituksen osuus oli siten 4 630 214 mk, jolloin Opetushallituksen omat menot olivat kaikkiaan 13 430 835 mk.

Johtopäätöksenä selvityksessä todetaan, että muun opetustoimen arviointitoiminta olisi tarkoituksenmukaista järjestää korkeakoulujen arviointineuvoston tapaan erilliseen opetus- tai koulutoimen arviointineuvostoon. Tämän opetustoimen luonteen ja roolin mukaisesti arviointineuvoston asema olisi määriteltävä sekä suhteessa opetusministeriöön että Opetushallitukseen.

Neuvoston tehtävänä olisi kehittää, edistää ja organisoida sen toimialaan kuuluvan koulutuksen arviointia ja arviointihankkeita. Varsinainen arviointityö suoritettaisiin pääsääntöisesti erikseen asetettavien asiantuntijaryhmien toimesta.

Arviointineuvosto olisi kokoonpanoltaan asianomaisen koulutuksen järjestäjien ja oppilaitosten, niiden yhteenliittymien, opettaja- ja opiskelijajärjestöjen sekä työelämän osapuolten ja muiden sidosryhmien organisaatio. Neuvoston asettaisi määräajaksi opetusministeriö.

Neuvostolla olisi määräaikainen sihteeristö, joka koostuisi pääsihteeristä ja neuvoston toimialan eri sektoreiden pääsuunnittelijoista sekä tarpeellisesta sihteerityövoimasta. Nämä voisivat olla määräaikaisessa virkasuhteessa joko opetusministeriöön tai Opetushallitukseen. Koska neuvoston ja sihteeristön tukipalvelut olisivat luontevimmin järjestettävissä Opetushallituksessa, virkasuhde Opetushallitukseen olisi tarkoituksenmukaisin ratkaisu. Vaikka sihteeristön muodollinen virkasuhdetta koskeva asema olisi järjestetty Opetushallituksen yhteyteen, sen asiallinen johto olisi neuvoston ja sen johdon alaisuudessa. Henkilöstö otettaisiin yleisen haun kautta neuvoston ehdotuksesta.

Selvityksen mukaan arviointineuvoston palkka- ja toimintamenot budjetoitaisiin Opetushallituksen talousarvioon. Arviointihankkeiden menot rahoitettaisiin opetusministeriön eri sektoreiden kehittämismäärärahoista. Näistä määrärahoista voitaisiin tarpeen mukaan palkata myös arviointihankkeiden määräaikaisia projektisuunnittelijoita.

Arviointitoiminnan tukeminen ja opetustoimen henkilöstön koulutus

Opetushallituksen tehtävänä on tuottaa arviointia tukevia aineistoja sekä järjestää koulutusta ja ohjausta yhteistyössä sidosryhmien kanssa. Erityisesti tulee pyrkiä täydennyskoulutuksen lisäämiseen. Opetusministeriön toimesta pyritään vahvistamaan myös arviointitoimintaa tukevaa tutkimusta ja tilastointia sekä arviointien toteutuksessa tarvittavaa osaamista.

Tavoitteeksi asetetaan, että vuoden 2002 loppuun mennessä jokaisella koulutuksen ylläpitäjällä on toimiva arviointijärjestelmä, joiden tuloksia voidaan käyttää paremmin hyväksi myös ulkopuolisessa arvioinnissa. Opetushallitus ja lääninhallitukset yhteistyössä seuraavat paikallisten arviointijärjestelmien toteutusta. Lisäksi opetusministeriö hyödyntää arvioinneista saatua tietoa opettajien perus- ja täydennyskoulutuksen kehittämisessä.

Eri koulutusmuotojen asiantuntijoista ja sidosryhmistä muodostettava opetus- tai koulutoimen arviointineuvosto tehostaisi yhteistyötä arviointitoimintaan osallistuvien tahojen ja sidosryhmien välillä ja parantaisi siten kansallisten ja paikallisen arvioinnin keskinäistä yhteyttä mm. arviointitietouden ja -menetelmien kehittämisen sekä koulutuksen ja ohjauksen keinoin.