Perustelut

Yleistä

Valiokunta on aikaisemmin korostanut hyvän hallinnon merkitystä ja antanut tukensa eurooppalaisen hallintotavan kehittämiselle (SuVL 4/2001 vp s. 14/II). Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että eurooppalaisen hallintotavan kehittäminen on tärkeää unionin tehokkuuden ja demokraattisen oikeutuksen säilyttämiseksi ja parantamiseksi. Eurooppalaista hallintotapaa tulee voida kehittää myös ilman perustamissopimuksiin tehtäviä muutoksia. Monet tarvittavista muutoksista ovatkin sellaisia, että niiden toteuttamisessa on enemmänkin kyse toimintatapojen ja -kulttuurin muuttumisesta kuin nimenomaisista päätöksistä. Muutosprosessi voi olla pitkällinen. Komission valkoinen kirja on kuitenkin tervetullut — joskin osin puutteellinen — askel uudistumisessa. Tätä uudistumisprosessia on syytä jatkaa ja voimistaa.

Komission esittämät hyvän hallintotavan periaatteet: avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus ovat luonnollisesti kannatettavia periaatteita. Luetteloon voisi lisätä, kuten esim. Euroopan tulevaisuutta koskeneessa suuren valiokunnan lausunnossa SuVL 4/2001 vp on eri yhteyksissä tehty, myös hallinnon ja päätöksenteon yksinkertaisuuden, ymmärrettävyyden, hyväksyttävyyden, kurinalaisuuden ja ennakoitavuuden. Pelkästään hyvien periaatteiden luettelointi ei kuitenkaan johda mihinkään, jollei toimintakulttuurissa ja -tavoissa tapahdu todellista uudistumista.

Komission valkoisessa kirjassa eri periaatteita on käsitelty hyvin toimielin- ja järjestelmäkeskeisesti. Valkoinen kirja keskittyy erityisesti päätöksentekoon, hallitsemiseen ("governance") eikä niinkään hallintoon, hallintokäytäntöihin tai kansalaisten oikeuksiin hallintoa kohtaan ("administration" tai "administrative behavoiur"). Esimerkiksi avoimuus on käsitetty lähinnä mahdollisuutena osallistua komission kuulemismenettelyihin ja toimielinten harjoittamana tiedottamisena, kun taas asiakirjajulkisuuden sekä päätöksenteon avoimuuden ja seurattavuuden kehittäminen on jätetty sivuun. Valiokunta katsookin, että eurooppalaisesta hallintotavasta käydyssä keskustelussa on näkökulma laajennettava kattamaan mm. unionin kansalaisten oikeus hyvään hallintoon, hallintomenettelyn oikeusvaltiolliset takeet ja puolustautumisoikeudet sekä kansalaisten oikeus tutustua asiakirjoihin. Nämä oikeudet sisältyvät Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 ja 42 artikloihin, eräisiin perustamissopimuksen määräyksiin sekä EY:n tuomioistuimen vahvistamiin oikeusperiaatteisiin. Myös Euroopan oikeusasiamies ja Euroopan parlamentti ovat vaatineet näiden oikeuksien huomioon ottamista jatkotyöskentelyssä. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 3/2002 vp) on niin ikään kiinnitetty huomiota tarpeeseen kodifioida unionin hallinto-oikeuden keskeiset periaatteet.

Komission valkoisen kirjan yksi yleistavoite on nk. yhteisömenetelmän vahvistaminen. Yhteisömenetelmällä tarkoitetaan yleensä sitä, että unionin päätökset tehdään Euroopan yhteisön toimielinrakenteen puitteissa. Komissiolla on yksinomainen aloiteoikeus, päätökset tehdään ministerineuvostossa, mielellään määräenemmistöllä, ja yhteispäätösmenettelyyn myös Euroopan parlamentti osallistuu lainsäädäntöpäätösten tekoon. Yhteisömenetelmään kuuluu myös Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen harjoittama oikeudellinen valvonta. Suuren valiokunnan lausunnossa 4/2001 vp on todettu (SuVL 4/2001 vp s. 3/II), että "aloilla, joilla toimivaltaa on siirretty ylikansalliselle tasolle, niin sanottu yhteisömenetelmä on osoittautunut toimivaksi". Yhteisömenetelmän käyttöä voitaisiin lisätä mm. oikeus- ja sisäasioiden sekä talous- ja rahaliiton kohdalla. Yhteisön toimielinrakenteen ulkopuolella tapahtuvasta valmistelusta ja tosiasiallisesti sitovasta päätöksenteosta tulee luopua. Valiokunta toistaa kannanottonsa yhteisömenetelmän ensisijaisuudesta ja pitää tärkeänä, että eurooppalaisen hallintotavan uudistamisessa lähtökohdaksi otetaan yhteisömenetelmän vahvistaminen, kuten komissio ja valtioneuvostokin ovat ehdottaneet.

Valkoisen kirjan jatkotoimet ja käsittely unionin toimielimissä

Komissio on pyytänyt valkoisesta kirjasta lausuntoja maaliskuun 2002 loppuun mennessä. Joulukuussa 2001 komissio antoi tiedonannon sääntelyn yksinkertaistamisesta ja parantamisesta. Komission työohjelmassa vuodelle 2002 uudenlaisen eurooppalaisen hallintotavan edistäminen on nostettu yhdeksi keskeiseksi prioriteetiksi. Komissio tekee vuoden 2002 kesäkuuhun mennessä ehdotuksen parannettua sääntelyä ja sääntelyn yksinkertaistamista koskevaksi toimintaohjelmaksi. Se lupaa myös jatkaa sisäisiä uudistuksiaan.

Euroopan unionin neuvosto on toistaiseksi käsitellyt komission valkoista kirjaa varsin kursorisesti. Laekenin Eurooppa-neuvoston kokouksen päätelmissä todetaan, että Eurooppa-neuvosto on tyytyväinen komission valkoiseen kirjaan ja viittaa siihen, että toimenpiteitä unionin uudistamiseksi voidaan tehdä perussopimuksia muuttamatta.

Espanjan puheenjohtajakauden ohjelmassa on todettu, että puheenjohtajamaa pyrkii siihen, että neuvostossa keskusteltaisiin perusteellisesti eurooppalaisesta hallintotavasta kuulemisprosessin päätyttyä (maaliskuun loppu 2002) ja prosessin tulokset huomioon ottaen. Valiokunta korostaa, että neuvoston käsittelyssä on tuettava ja rohkaistava komission aloittamaa uudistusprosessia, laajennettava näkökulmaa edellä mainittuun suuntaan ja sitoutettava jäsenvaltioiden hallitukset uudistustyöhön. On tärkeää, että eurooppalaisen hallintotavan ja hallinnon uudistaminen ei jää julkilausumatasolle ja että uudistamishankkeita jatketaan, vaikka valkoinen kirja onkin puutteellinen.

Ministerineuvoston piirissä on hallintotapaan liittyen vireillä myös erityistoimia. Nk. Mandelkernin ryhmä on julkistanut ennen Laekenin Eurooppa-neuvostoa raporttinsa, jossa se esittää varsin kunnianhimoista toimintasuunnitelmaa yhteisön ja jäsenvaltioiden sääntelyn parantamiseksi. Lisäksi neuvoston pääsihteeri aikoo esittää Barcelonan Eurooppa-neuvostoon mennessä ehdotuksia neuvoston toiminnan ja rakenteiden mukauttamisesta laajentumiseen. Eurooppa-neuvosto tekee tästä johtopäätökset Sevillan kokouksessaan.

Euroopan parlamentti on myös antanut päätöslauselmansa komission valkoisesta kirjasta 29.11.2001. Päätöslauselmassa korostetaan hyvän hallintotavan merkitystä ja pyritään laajentamaan näkökulmaa myös kansalaisten oikeuksiin hallintoa kohtaan. Toisaalta päätöslauselma on myös kriittinen komission aikeita kohtaan niiltä osin, kun on pyrkimyksenä laajentaa komission konsultointia kansalaisyhteiskuntaan ja alueellisiin viranomaisiin päin ja kun on tarkoituksena keventää sääntelyn yksityiskohtaisuutta mm. puitedirektiivein. Tämä kritiikki johtuu tarpeesta puolustaa parlamentin valtaoikeuksia erityisesti silloin, kun se toimii yhteispäätösmenettelyn kautta lainsäätäjänä. On kuitenkin toivottavaa, että kritiikki ei estä hallintotavan, sääntelyn ja päätöksentekojärjestelmien kehittämistä.

Valiokunta pitää tärkeänä, että komission valkoista kirjaa käsitellään kaikissa toimielimissä, että sen käsittely etenee ja että sen käsittely tuottaa tuloksia siten, että komissio itse, toimielimet yhdessä ja erikseen sekä myös jäsenvaltiot yhdessä ja erikseen uudistavat käytäntöjään valkoisessa kirjassa mainittujen periaatteiden ja yhteisömenetelmän vahvistamiseksi. Hallintotavan uudistaminen ei saa hautautua suurten institutionaalisten uudistusten alle. On pidettävä huolta myös "pienistä ja keskisuurista institutionaalisista kysymyksistä", jotka ovat usein merkittävimpiä kysymyksiä kansalaisten oikeuksien ja unionin käytännön toiminnan kannalta. Kuten valiokunta on aiemmin todennut (SuVL 4/2001 vp, s. 14/II), se on itsekin valmis tarkastelemaan prosessin yhteydessä syntyviä kehittämisehdotuksia ja niiden mahdollisesti edellyttämiä sopimusmuutoksia.

Tiiviimpi osallistuminen ja avoimuuden lisääminen

Komissio haluaa parantaa tiedottamistaan suurelle yleisölle ja kansalaisyhteiskuntaan eri keinoin, mm. verkostojen välityksellä ja uutta viestintäteknologiaa hyväksi käyttäen. Komissio haluaa tavoittaa kansalaiset alue- ja paikallisdemokratian välityksellä ja kytkeä nämä elimet kiinteämmin politiikan valmisteluun. Myös kansalaisyhteiskunnan osallistumista ja kuulemista halutaan kehittää. Komissio toteaa, että päävastuu vuorovaikutuksen tiivistämisestä alue- ja paikallistasolla on kuitenkin jäsenvaltiolla. Komissio lupaa kuitenkin konsultoida näitä tasoja useammin ja varhaisemmassa vaiheessa sekä kehittää joustavia menetelmiä politiikkojen täytäntöönpanoon. Se lupaa määritellä konsultointia koskevat vähimmäisvaatimukset. Vähimmäisvaatimusten pohjalta on tarkoitus kehittää konsultoinnin yleiset viitekehykset yhdessä neuvoston ja EP:n kanssa.

Valtioneuvosto pitää tärkeänä lainsäädännön valmisteluvaiheen avoimuutta ja laajaa kuulemista. Kuten komissiokin, se korostaa päävastuun olevan kansallisilla hallituksilla ja myös parlamenteilla. Valtioneuvosto haluaisi laajentaa avoimuuden käsitettä kattamaan sekä asiakirjajulkisuuden että laajemman toimintakulttuurin. Valtioneuvosto toteaa, että myös ehdotukset hyvän hallintokäytännön kehittämiseksi on otettava uudistukseen yhdeksi näkökulmaksi.

Valiokunta korostaa aiempien kannanottojensa sekä ylempänä esitettyjen periaatteiden mukaisesti Suomen yleistä toimintalinjaa, jonka mukaan avoimuus unionin toiminnassa ja päätöksenteossa on ensiarvoisen tärkeää. Avoimuus merkitsee muutakin kuin tiedottamisen parantamista ja lausunnonantomahdollisuuksien lisäämistä. Avoimuus merkitsee mahdollisuutta seurata EU:n politiikkojen kehittymistä, niiden valmistelua ja niitä koskevaa päätöksentekoa. Avoimuus merkitsee mahdollisuutta saada yksinkertaisella tavalla ja vaivatta tietoja käsiteltävistä asioista ja asiakirjoista. Avoimuus merkitsee myös hallinnon palveluperiaatteen toteuttamista, eli mm. sitä, että kansalaiset ja heitä edustavat järjestöt ja muut tahot voivat saada asianmukaisia neuvoja, tietoja ja asiakirjoja unionin toimielinten virkamiehiltä ilman viivytystä.

Tulevaisuusvaliokunnan lausunnossa (TuVL 4/2001 vp) on kiinnitetty erityistä huomiota siihen, että komission ehdotuksissa ei ole riittävästi otettu huomioon niitä mahdollisuuksia, joita informaatioteknologia tarjoaa. Myös ympäristövaliokunnan lausunnon mukaan (YmVL 20/2001 vp) valkoisen kirjan avoimuutta koskevat ehdotukset kaipaavat täydennystä.

Valiokunta on aikaisemmassa lausunnossaan (SuVL 4/2001 vp, s. 13 ja 14) korostanut neuvoston työn avoimuuden lisäämistä erityisesti neuvoston toimiessa lainsäätäjänä. Avoimuus voi merkitä neuvoston kokousten avaamista nykyistä enemmän julkisuudelle, mutta ensi vaiheessa ja ennen kaikkea sitä, että neuvoston lainsäädäntötyö kaikilla tasoilla (työryhmät, Coreper, ministerineuvosto) on seurattavaa. Tämä tarkoittaa mahdollisimman laajaa julkisuutta esitys- ja asialistojen, päätösehdotusten, äänestysten ja äänestystulosten, äänestysselitysten sekä jäsenvaltioden tai toimielimien antamien julistusten ja muiden päätökseen liittyvien asiakirjojen suhteen. Julkisuus olisi toteutettava siten, että halutessaan kansalaiset, tiedotusvälineiden edustajat ja intressitahot voisivat seurata asioiden etenemistä myös hanke- tai ehdotuskohtaisesti, ei pelkästään toimielin- ja kokouskohtaisesti. Seurattavuus edellyttää myös päätöksentekojärjestelmien yksinkertaisuutta ja ennakoitavuutta sekä vastuutahojen selkeyttä.

Mitä edellä on sanottu avoimuudesta ministerineuvoston toimiessa lainsäätäjänä, koskee myös nk. komitologiamenettelyä. Komissiolle delegoidaan valtaa panna täytäntöön neuvoston ja parlamentin päätöksiä ja antaa yhteisölainsäädäntöä tarkentavia määräyksiä. Yleensä tätä valtaa käytetään nk. komitologiamenettelyn kautta. Menettelyssä komission on saatava jäsenvaltioiden edustajista koostuvan komitean lausunto tai ennakollinen suostumus päätöksilleen. Joissakin tapauksissa komiteat ovat itse päätöksentekijöitä. Komitealaitos on unionin tasolla merkittävä vallankäytön väline, jonka avoimuudessa on edelleen parantamisen varaa. Ministerineuvoston työn seurattavuuden vähimmäisvaatimusten tulee koskea soveltuvin osin myös komitologiamenettelyä. Lisäksi komiteoista ja niiden työhön osallistuvista kansallisista virkamiehistä tulee olla yleisön käytettävissä ajantasainen luettelo yhteystietoineen.

Vaatimus valmistelun avoimuudesta koskee myös muuta päätöksentekoa kuin lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanoa. Viime aikoina, erityisesti nk. avoimen koordinaatiomenetelmän käytön lisääntyessä, unionin politiikkaa valmistellaan ja ohjataan erilaisten "prosessien" kautta. Näitä "prosesseja" johdetaan komissiossa, neuvoston puheenjohtajamaassa tai sihteeristössä taikka erityiskomiteoissa valmiteltavien raporttien sekä neuvoston ja Eurooppa-neuvoston päätelmien avulla. Raporttien ja päätelmien valmistelu on useimmiten sektoreittain pirstaloitua, täysin virkamiesvetoista, ei-julkista, normaalit päätöksentekorakenteet ohittavaa sekä lisäksi nopealla aikataululla ja vain yhden kieliversion pohjalta etenevää. Kansallisten parlamenttien harjoittama demokraattinen valvonta on käytännössä mahdotonta tai tapahtuu niin myöhään ennen neuvoston kokouksia, että päätelmiin on jo käytännössä sitouduttu. Äskettäisen esimerkin tällaisesta epätyydyttävästä tilanteesta tarjoaa terveydenhuollon ja vanhustenhuollon tulevaisuutta koskeva valmistelu, jota on käsitelty sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa StVL 3/2002 vp (E 7/2002 vp). Tällaisesta unionin toiminnan hallitsemattomasta laajenemisesta ja avoimuuden kannalta erittäin kyseenalaisesta valmistelusta ja päätöksenteosta tulee luopua. Tarvittava avoimuus ja eduskunnan vaikutusmahdollisuudet on turvattava myös kansallisessa valmistelussa.

Valiokunta katsoo, että Suomen tulee edistää edellä mainittujen tavoitteiden toteuttamista sekä eurooppalaista hallintotapaa koskevassa jatkotyössä, neuvoston työtä kehitettäessä ja uudistettaessa että EU:n tulevaisuusprosessin yhteydessä.

Sekä hallintovaliokunnan (HaVL 20/2001 vp) että maa- ja metsätalousvaliokunnan (MmVL 29/2001 vp) lausunnoissa on todettu, että myös Euroopan laajuisesti on syytä tukea alue- ja paikallishallinnon asiantuntemuksen huomioonottamista ja niiden osallistumista politiikan valmisteluun. Edellä mainitussa ympäristövaliokunnan lausunnossa on todettu, että EU ja sen jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet tiedonsaantia, kansalaisten osallistumisoikeutta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan Århusin sopimuksen ja että myös unionin omien toimielinten avoimuutta olisi kehitettävä samalla tavoin kuin jäsenvaltioissa edellytetään tehtäväksi.

Valiokunta toteaa, että komission ehdottama alue- ja paikallistason viranomaisten sekä kansalaisyhteiskunnan ja eri etutahojen laaja kuuleminen ja osallistuminen edistää unionin toiminnan oikeutusta. Se myös parantaa politiikan valmistelijoiden käytössä olevaa tietoa eri olosuhteista ja lainsäädännön vaikutuksista. Konsultoinnin on oltava kuitenkin paitsi maantieteellisesti laajaa myös läpinäkyvää ja koko todennäköisen intressikirjon kattavaa. Ei voi kuvitella, että komissio konsultoisi esimerkiksi vain tahoja, joita se rahoittaa. Lainsäädäntöehdotuksissa taikka niitä edeltävissä tai niihin liitetyissä tiedonannoissa on tuotava selkeästi ja yksityiskohtaisesti ilmi, keiltä lausuntoja on pyydetty ja keiltä niitä on saatu. Valiokunta haluaa torjua esimerkiksi Euroopan parlamentin piirissä esitettyjä käsityksiä siitä, että laaja kuuleminen veisi pohjaa demokraattisesti valittujen parlamenttien vaikutusmahdollisuuksilta. Parlamentit ovat lainsäätäjiä, päätöksentekijöitä, joiden työ varsinaisesti alkaa siinä vaiheessa, kun mahdollisimman perusteellinen valmistelutyö on jo tehty. Mikään ei myöskään estä parlamentteja järjestämästä omia kuulemisiaan asioiden käsittelyn yhteydessä. Valiokunta kuitenkin huomauttaa aikaisempaan lausuntoonsa viitaten (SuVL 4/2001 vp, s. 6/II) myös tässä, että unionin tasolla ei tulisi puuttua jäsenvaltioiden sisäiseen toimivallanjakoon määrittelemällä alue- ja paikallistason tehtäviä.

Päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittäminen

Komission mielestä säädösten laatua, tehokkuutta ja yksinkertaisuutta on parannettava. Myös markkinaolosuhteiden muutoksiin ja uusiin ongelmiin on pystyttävä nopeasti vastaamaan. Säännöksiä on yhdisteltävä tarvittaessa muihin välineisiin, kuten suosituksiin, suuntaviivoihin tai itsesääntelyyn yhteisesti sovituissa puitteissa. Asetusten ohella voitaisiin useammin käyttää puitedirektiivejä. Sääntelyn tulisi olla vain keskeisiä asioita koskevaa, jolloin teknisistä yksityiskohdista voidaan antaa alemmantasoisia määräyksiä. Komissio huomauttaa, että säännösten liiallinen yksityiskohtaisuus johtuu usein neuvoston ja parlamentin haluttomuudesta lisätä komission liikkumavaraa toimeenpanon osalta.

Komission mielestä täytäntöönpanotoimia voidaan valmistella myös yhteissääntelyllä, jossa yhdistetään sitova sääntely esimerkiksi jonkun teollisuudenalan toimijoiden välisiin sopimuksiin. Samoin voidaan hyödyntää avoimen koordinaation menetelmää, jossa myös hakijamaiden on mahdollista olla mukana. Komission mukaan avointa koordinaatiota on kuitenkin sovellettava tapauskohtaisesti, eikä se saa horjuttaa toimielinten välistä tasapainoa tai johtaa yhteisistä tavoitteista tinkimiseen.

Myös valtioneuvoston mukaan lainsäädännön selkeys, yhtenäinen soveltaminen ja yleinen oikeusvarmuus edellyttävät, että lainsäädännön yksinkertaistaminen ja laadun parantaminen asetetaan todelliseksi painopisteeksi. Säädösten jatkuva kehittäminen tarvitsee tuekseen myös nykyistä tehokkaamman ja järjestelmällisemmän arviointi- ja palautemenettelyn. Valtioneuvoston mielestä yhteissääntelyn käyttöä voidaan harkita silloin, kun se tuo selvästi lisäarvoa ja on yleisen edun mukaista. Myös itse sääntelyn ja vapaaehtoisten sopimusten mahdollisuuksia on hyödynnettävä. Avoimen koordinaation menetelmän käyttöä on arvioitava kussakin tilanteessa ja pyrittävä välttämään sen käyttöä   niissä asioissa, joissa yhteisöllä on vahvaa toimivaltaa. Samoin on vältettävä velvoittavuudeltaan säädösvaltaa lähentyvän koordinaation syntymistä aloilla, jotka pääosin kuuluvat kansalliseen toimivaltaan.

Valiokunta yhtyy, aikaisempien kantojensa mukaisesti (ks. SuVL 4/2001 vp, s. 13/I), komission ja valtioneuvoston näkemyksiin. Yhteisön lainsäädäntötyössä on löydettävä tasapaino, jossa toteutetaan yhtäältä sääntelyn ja täytäntöönpanon yhtenäisyys ja toisaalta jätetään liikkumavaraa kansallisten erityispiirteiden huomioon ottamiselle sääntelyn toteuttamisessa. Valiokunnan mielestä on tärkeää pitää mielessä direktiivien alkuperäinen luonne lainsäädäntöohjeina, jotka ovat jäsenvaltioita velvoittavia tuloksensa, mutta eivät toteuttamistapansa osalta. Valiokunnan käsityksen mukaan samaa sääntelyn kohdetta tai alaa voidaan lähestyä useamman sääntelyvälineen avulla. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että suoraan sovellettavat yhteisötason asetukset, väljemmät puitedirektiivit ja niitä täytäntöönpaneva kansallinen lainsäädäntö sekä komitologiamenettelyssä tai kansallisesti annettavat tekniset määräykset täydentävät toisiaan. Tarvittaessa keinovalikoimaan voidaan lisätä suosituksia ja alakohtaista yhteissääntelyä.

Valiokunta yhtyy myös komission ja valtioneuvoston kantaan, jonka mukaan yhteisön lainsäätäjän, eli neuvoston tai yhä useammin neuvoston ja parlamentin yhdessä, tulee pitäytyä vain oleellisessa sääntelyssä. Tekniset määräykset ja liitteet tulee voida antaa ja niitä tulee voida mukauttaa joko komitologiamenettelyllä tai kansallisten normien vastavuoroisella tunnustamisella.

Esitykset yksityiskohtaisen sääntelyn siirtämisestä pois neuvoston ja parlamentin tasolta ovat kohdanneet vastustusta Euroopan parlamentin taholta. Tämä perustuu ilmeisesti pelkoon siitä, että yhteispäätösmenettelyä, joka on parlamentin keskeisin valtaoikeus, yritetään näin tyhjentää sisällöstä (ks. esim. mainittu EP päätöslauselma, kohdat 9 ja 34—36).

Valiokunta katsoo, että on luonnollista, että lainsäädännön alaan kuuluvat keskeiset yhteisön normit, jotka koskevat jäsenvaltioiden, kansalaisten tai yritysten oikeuksia ja velvollisuuksia, tulee edelleen päättää yhteisön lainsäädäntömenettelyssä, yhtäältä neuvostossa, jossa päätöksiä tekevät kansallisille parlamenteille vastuunalaiset hallitukset, ja toisaalta Euroopan kansalaisten suoraan valitsemassa Euroopan parlamentissa. Tällaisia asioita ovat myös esimerkiksi keskeiset ympäristönsuojelua koskevat normit. Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että yhteisölle luodaan normihierarkia joko sääntelykäytäntöjä tai jopa perussopimuksia muuttamalla. Siltä osin kuin kysymys on komission antamista täytäntöönpanosäännöksistä, joko komitologiamenettelyn kautta tai ilman sitä, tulisi niin neuvostolle kuin parlamentillekin antaa periaatteellinen mahdollisuus asianmukaiseen jälkitarkastukseen. Valiokunta katsookin, että nk. komitologiapäätöksen tarkistaminen tältä osin saattaisi edesauttaa puitedirektiivien käytön lisäämistä ja ehkäistä lainsäädännön sisältöön liittymättömiä, toistuvia institutionaalisia kiistoja. Näistä viimeisin esimerkki on ollut rahoituspalvelualaan liittyneiden nk. Lamfalussyn ryhmän ehdotusten mukaisten säännösten hyväksyminen parlamentissa ja neuvostossa.

Valiokunta huomauttaa, että monet komission valkoisessa kirjassa esitetyt kannat ja toimenpidesuositukset sisältyvät jo Amsterdamin sopimukseen liitettyyn pöytäkirjaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden toteuttamisesta. Tämä osoittanee sen, että muutos ei onnistu vain korkean tason päätöksillä ja julistuksilla. Uudistuminen on pitkällinen prosessi, joka edellyttää muutosta toimintakulttuurissa ja -käytännöissä.

Avoimen koordinaation menetelmän käytön osalta valiokunta viittaa lähtökohtaisen kielteiseen kantaansa, jonka se on esittänyt lausunnossaan SuVL 4/2001 vp, s. 7/I, sekä edellä päätöksenteon avoimuutta koskevassa osiossa esittämiinsä näkökohtiin. Jos menetelmää käytetään, sen on perustuttava perussopimuksissa asetettuihin yhteisön toiminnan tavoitteisiin ja oltava selkeästi määriteltyä ja rajattua. Suomen tulee pyrkiä siihen, että menetelmän käyttöä rajoitetaan ja että sen käytölle löydetään hallittavissa olevat muodot, jotka ovat demokraattisesti valvottuja eivätkä aiheuta kohtuutonta lisärasitetta hallinnon eri tasoille.

Täytäntöönpanon osalta valtioneuvosto suhtautuu avoimesti komission ajatukseen ns. kolmikantasopimusten solmimisesta komission, jäsenvaltion keskushallinnon ja alue- tai paikallishallinnon välillä. Valtioneuvosto toteaa kuitenkin, että käytännössä tällaisen sopimuspohjaisen täytäntöönpanon soveltamismahdollisuudet ovat melko rajallisia, ainakin koko maata ja unionia koskevien säädösten täytäntöönpanossa. Komissio itsekin korostaa paitsi lainsäädännön täytäntöönpanon joustavuutta myös politiikan yleistä johdonmukaisuutta.

Valiokunta viittaa ympäristövaliokunnan lausuntoon (YmVL 20/2001 vp), jossa suhtaudutaan varauksellisesti komission ehdotuksiin kolmikantasopimuksista ja yhteissääntelystä erityisesti ympäristölainsäädännön osalta. Kolmikantasopimukset edellyttäisivät erillistä lainsäädäntöä, koska ympäristölainsäädännön alalla merkittävät toimijat ovat kuntia, joille ei voida antaa uusia tehtäviä ilman lainsäädäntöä. Sopimusmenettely ei myöskään voine ulottua lupamenettelyjen viranomaistoimintojen alueelle.

Valiokunta toteaa, että suurin osa unionin lainsäädännöstä ja päätöksistä pannaan täytäntöön kansallisten viranomaisten toimesta. Unionin omat resurssit eivät tähän riitä. Hyvä eurooppalainen hallintotapa ja hyvät hallintokäytännöt edellyttävät siten myös jäsenvaltioiden hallintojen toiminnan kehittämistä sekä yhteisten pelisääntöjen ja intressien sisäistämistä. Yhtäläisten ja korkeiden virkamieseettisten normien ja käytänteiden ylläpitäminen on tärkeää yhteisön tasolla annettuja sääntöjä ja rahoituspäätöksiä täytäntöönpantaessa. Kyse on unionin kansalaisten oikeuksista ja velvollisuuksista sekä heidän verorahoistaan.

Tähän liittyen perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt perusteltuna, että unionin hallinto-oikeuden keskeiset periaatteet kodifioidaan kirjoitetun normiston muotoon. Näillä periaatteilla, jotka tällä hetkellä ovat hajallaan perustamissopimusten määräyksissä, EU:n perusoikeuskirjassa, sekundaarilainsäädännössä sekä EY:n tuomioistuimen vahvistamissa oikeusperiaatteissa, tarkoitetaan mm. asianosaisen kuulemisvelvoitetta, asiakirjojen asianosaisjulkisuutta, päätösten perusteluvelvollisuutta, huolellisuusvelvoitetta asian selvittämisessä, harkintavallan ja menettelyn väärinkäytön kieltoa sekä oikeusturvan takeita. Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan kannanottoihin.

Valkoisessa kirjassa ehdotetaan EU:n itsenäisten sääntelyvirastojen roolin vahvistamista yhteisölainsäädännön yhdenmukaisuuden soveltamisen valvonnassa. Valtioneuvosto katsoo, että sääntelyvirastojen mahdollisuuksia delegoidun täytäntöönpanovallan käytössä komission ja jäsenvaltion tukena sekä tietyissä rajoitetuissa tapauksissa sitovien päätösten tekijöinä ja yhteisölainsäädännön sovellettavuuden arvioijina voidaan kehittää. Sääntelyvirastojen tulisi esimerkiksi pitää yhteyttä soveltajiin, arvioida yhteisölainsäädännön toimivuutta ja uudistamistarpeita sekä raportoida havainnoistaan jäsenvaltiolle ja komissiolle. Jos virastoille annetaan yksittäistapauksissa joko viraston perustamispäätöksessä tai muutoin delegoituna valtaa aikaansaada sitovia oikeusvaikutuksia, tulee valkoisessa kirjassa mainittujen rajauksien ohella varmistua siitä, että virastojen hallinto on laadukasta ja täyttää tinkimättä myös oikeusvarmuuden kriteerit. Yhteisöoikeuden toimeenpanon valvonta jäsenvaltioissa sekä rikkomusten edellyttämät toimenpiteet kuuluvat sen sijaan paremmin yhteisön ja jäsenvaltioiden tuomioistuimille sekä komissioille kuin hallintovirastoille. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan.

Unionin panos globaalitasolla, politiikkojen ja toimielinten tarkistetut painopisteet

Komissio toteaa, että unionin on uudistettava hallintotapansa voidakseen vaatia muutoksia kansainvälisellä tasolla. Valiokunta toteaa yhtyvänsä valtioneuvoston tavoin tähän kantaan ja katsoo, että mainitun seikan toteaminen olisikin tässä yhteydessä ollut riittävää. Unionin ulkoisen toiminnan tehostaminen ja ulkoisen toiminnan lohkojen parempi yhteensovittaminen ovat keskeisiä hankkeita, joita mm. yleisten asiain neuvoston piirissä jo käsitellään. Tehostaminen edellyttää ilmeisestikin myös unionin pilarirakenteen sekä siihen liittyvien toimintojen ja toimijoiden kriittistä tarkastelua. Valiokunta viittaa myös edellä lausuttuun kantaansa yhteisömenetelmän käytön ensisijaisuudesta.

Kuten komission valkoisessa kirjassa todetaan, tulisi Eurooppa-neuvoston keskittyä unionin strategisiin kysymyksiin ja toimia suunnannäyttäjänä komission rinnalla. Tällä hetkellä Eurooppa-neuvostoa käytetään väärin siten, että sinne siirretään ratkaistavaksi ministerineuvostotasolla vaikeiksi osoittautuneita lainsäädäntökysymyksiä, vaikka niistä tulee päättää ministerineuvostossa, tarvittaessa määräenemmistöllä. On varmistuttava siitä, että Eurooppa-neuvoston poliittiset ja strategiset linjaukset muuttuvat instituutioiden käsittelyssä kohtuullisessa ajassa tarvittaviksi lainsäädäntö- ja muiksi päätöksiksi. Jäsenvaltioiden ja niiden sektoriministeriöiden olisi kyettävä toteuttamaan käytännön tasolla se, mihin Eurooppa-neuvostossa sitoudutaan. Yleisten asiain neuvostolla on tässä työssä merkittävä koordinaatiotehtävä silloin, kun se käsittelee horisontaalisia asioita, kuten valiokunnan aikaisemmassakin lausunnossa on todettu (SuVL 4/2001 vp, s. 14/II). Komission itsensä on myös hoidettava tehtävänsä varsinaisen aloitemonopolin haltijana. Ehdotusten on oltava hyvin valmisteltuja ja niitä on ajettava läpi taitavasti ja ponnekkaasti.

Eurooppa-neuvostoa ja sen päätelmiä käytetään myös erilaisten koordinaatioprosessien ja muiden hankkeiden käynnistämiseen ilman, että niille löytyisi perussopimuksista yksiselitteistä tukea. Valiokunta huomauttaa, että Eurooppa-neuvoston päätelmät, jotka useimmiten valmistellaan tavalla, joka ei täytä demokraattisen valvonnan vähimmäisvaatimuksia, eivät voi korvata yhteisön toimien asianmukaista oikeusperustaa.

Komission sisäinen uudistus, hyvän hallintotavan säännöstö ja hallinto-oikeuden normiston kodifiointi, selkokieli

Valtioneuvoston mukaan valkoisen kirjan yhtenä keskeisenä puutteena voidaan pitää sitä, että siinä ei edes mainita vireillä olevaa komission omaa hallinnonuudistusta. Kuten valtiovarainvaliokunnan lausunnossa (VaVL 29/2001 vp) todetaan, EU:n eri toimielinten roolien ja vastuiden selkiyttäminen on keskeinen keino pyrittäessä välttämään turhaa byrokratiaa ja päällekkäistä työtä. Vastuunjaon täsmentyminen henkilökohtaiselle tasolle asti tukee tavoitteen toteutumista ja on avuksi virheiden ennaltaehkäisemisessä. Komission työssä olisi tarpeen kiinnittää erityistä huomiota siihen, että moninkertaiset hyväksymismenettelyt hämärtävät tällä hetkellä vastuuta. Europpalaisen hallintotavan jatkokäsittelyssä komissiota on kannustettava etenemään sisäisessä uudistuksessaan siten, että avoin, pätevyyttä korostava, vastuullinen, joustava ja palveluhenkinen hallintokulttuuri saataisiin juurrutettua paremmin unionin toimielimiin.

Euroopan oikeusasiamies ja Euroopan parlamentti ovat kehottaneet komissiota antamaan asetusehdotuksen hyvän hallintotavan säännöstön säätämisestä perustamissopimuksen 308 nojalla. Säännöstön teksti sisältyy Euroopan parlamentin 6.9.2001 hyväksymään päätöslauselmaan. Valiokunta pitää välttämättömänä, että eurooppalaisen hallintotavan jatkokäsittelyssä komissiota vaaditaan tekemään mainittu ehdotus.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 3/2002 vp ehdottanut harkittavaksi virallisen aloitteen tekemistä unionin hallinto-oikeuden normiston kodifioimisesta. Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan ehdotukseen.

Hyvään hallintotapaan, päätöksentekoon ja hallintoon liittyy keskeisesti myös kysymys lainsäädännössä ja hallinnossa käytettävästä kielestä ja sen selkeydestä. Suomessa on jo pitkään pyritty parantamaan hallinnon ja lainsäätäjän käyttämää kieltä siten, että normit ja päätökset olisivat ymmärrettäviä ilman erikoiskoulutustakin. Euroopan komission piirissä on jo kampanjoitu selkokielisen lainsäädännön puolesta. Sääntelyn parantamista ja uudistamista sekä hallintotapaa kehitettäessä myös tätä kysymystä on pidettävä esillä.