Yleistä

Suuren valiokunnan lausunnon kohteena ovat perustuslain 97 §:n mukaiset valtioneuvoston selvitykset E 16/2019 vp oikeusvaltiokysymyksistä Suomen EU-puheenjohtajakaudella sekä E 17/2019 vp ja EJ 17/2019 vp — E 17/2019 vp oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen lujittamisesta Euroopan unionissa. 

Suuri valiokunta pitää valtioneuvoston asettamaa tavoitetta oikeusvaltioperiaatteen vahvistamisesta ja turvaamisesta Euroopan unionissa perusteltuna. On periaatteellisesti tärkeää, että Suomi on valinnut oikeusvaltioperiaatteen lujittamisen yhdeksi Suomen EU-puheenjohtajakauden keskeisistä teemoista. Valiokunta pitää erittäin myönteistä, että periaatteen merkitys huomioidaan myös kolmen puheenjohtajavaltion (Romania — Suomi — Kroatia) kesään 2020 kestävässä ohjelmassa ja sen tärkeys tunnistetaan seuraavien viiden vuoden ajan unionitason toimia ohjaavassa Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 2019 hyväksymässä uudessa strategisessa ohjelmassa vuosille 2019-2024. Tämä luo jatkuvuutta Suomen EU-puheenjohtajakauden työlle. 

Oikeusvaltioperiaatteen merkityksestä

Suuri valiokunta toteaa, että kaikki Euroopan unionin toiminta perustuu jokaisen jäsenvaltion vapaaehtoisesti ja demokraattisesti hyväksymiin perussopimuksiin. Valiokunta korostaa, että oikeusvaltioperiaate on keskeinen osa niitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 2 artiklassa määriteltyjä yhteisiä arvoja, joiden kunnioittamiseen, ylläpitämiseen ja edistämiseen kaikkien jäsenvaltioiden tulee olla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 49 (SEU) artiklan ja nk. Kööpenhaminan kriteerien (1993) mukaisesti pysyvästi sitoutuneita liittyessään Euroopan unioniin.  

Suuri valiokunta yhtyy Eurooppa-neuvoston hyväksymässä uudessa strategisessa ohjelmassa esitettyyn näkemykseen siitä, että demokratia- ja yhteiskuntamalliemme pohjana toimivat yhteiset arvot ovat vapauden, turvallisuuden ja hyvinvoinnin perusta Euroopassa. Oikeusvaltioperiaate, jolla on olennaisen tärkeä rooli kaikissa demokratioissa, toimii takeena sille, että näitä arvoja suojellaan hyvin. Valiokunta yhtyy ohjelmassa esitettyyn kantaan siitä, että kaikkien jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin itse on noudatettava oikeusvaltioperiaatetta kaikilta osin. Yhteiset arvot ja oikeusvaltioperiaate ovat Euroopan unionin toiminnan kulmakiviä, ja ne ovat välttämättömiä Euroopan unionin toimivuudelle, hyväksyttävyydelle ja uskottavuudelle. Oikeusvaltioperiaatteella on suuri vaikutus siihen, miten kansalaiset luottavat unioniin ja sen kykyyn toteuttaa tehokkaasti politiikkojaan, joten sillä on keskeinen merkitys myös unionin tulevaisuuden kannalta.  

Suuri valiokunta toteaa, että oikeusvaltioperiaate liittyy kiinteästi sellaisiin perustaviin arvoihin kuin demokratiaan ja perusoikeuksiin, vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeudet mukaan luettuina. Kyse on arvojen keskinäisestä riippuvuussuhteesta. Toimivaa demokraattista oikeusvaltiota ei voi olla ilman perus- ja ihmisoikeuksia, ja toisaalta perus- ja ihmisoikeuksien turvaaminen edellyttää kansanvaltaa ja oikeusvaltiota. Ilman oikeusvaltiota ei ole takeita sille, että Euroopan unionin perusoikeuskirjaa ja samalla myös Suomen valtiosääntöisiä arvoratkaisuja ja suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan perusteita suojataan ja turvataan tehokkaasti.  

Suuri valiokunta muistuttaa, että oikeusvaltio ja hallinnon lainalaisuuden lujittaminen, kuten myös näihin periaatteisiin läheisesti kytköksissä olevat tuomioistuinten riippumattomuus, valtioelinten välinen vallanjako sekä yksilön perusoikeuksien turvaaminen, ovat Suomen valtiosäännön keskeisiä periaatteita (HE 1/1998 vp). Oikeusvaltioperiaatteesta ja siihen olennaisesti liittyvästä hallinnon lainalaisuuden periaatteesta säädetään suoraan perustuslain 2 §:n 3 momentissa. Oikeusvaltio on keskeinen edellytys sille, että voidaan varmistaa yhdenvertainen kohtelu lain edessä ja puolustaa yksilön oikeuksia, estää viranomaisten vallan väärinkäyttö ja taata päätöksentekijöiden vastuuvelvollisuus. Kysymys on myös vallankäytön ja kansalaisyhteiskunnan välisestä vuorovaikutuksesta. 

Suuri valiokunta yhtyy asiantuntijakuulemisissa esitettyihin näkemyksiin siitä, että oikeusval-tioperiaate muodostaa olennaisen perustan Euroopan unionille ja sen jäsenvaltioiden väliselle yhteistyölle. Valiokunta uudistaa arvionsa (SuVL 12/2018 vp) siitä, että perus- ja ihmisoikeuksien, oikeusvaltioperiaatteen ja muiden yhteisten arvojen kunnioittaminen vahvistaa jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta toistensa järjestelmiin, tukee talouskasvua, investointeja ja sisämarkkinoiden toimintaa. Periaate lisää myös kansalaisten ja yritysten luottamusta sääntelyn vakauteen, heihin kohdistuvien velvollisuuksiensa ennakoitavuuteen ja oikeuksiensa toteutumiseen — tarvittaessa oikeusteitse —yhteismitallisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Ennustettava kaupan toimintaympäristö vaikuttaa myös Europan unionin globaaliin painoarvoon, sen vetovoimaan kansainvälisenä kauppakumppanina ja uskottavuuteen mm. kehityspolitiikassa.  

Suuri valiokunta katsoo, että oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamisella on erittäin suuri merkitys Tampereen EU-huippukokouksessa lokakuussa 1999 sovitun vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen yhteistyön käytännön toteutumiselle ja jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten keskinäisen luottamuksen vahvistamiselle ja ylläpitämiselle. Valiokunta muistuttaa, että Euroopan unionin oikeudellisen yhteistyön ja eurooppalaisen oikeusalueen peruskivenä on oikeuden päätösten ja tuomioiden vastavuoroinen tunnustaminen ja sitä kautta viranomaisten välisen yhteistyön sekä yksilön ja yritysten oikeuksien oikeudellisen suojan parantaminen.  

Oikeusvaltioperiaatteen lujittamisesta

Suuri valiokunta tukee valtioneuvoston esittämää lähestymistapaa laaja-alaisesta toimenpidekirjosta oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi ja suojaamiseksi. Viime vuosien keskustelu oikeusvaltion tilasta eri jäsenvaltioissa on osoittanut, että Euroopan unionin valmiuksia vastata oikeusvaltioon kohdistuviin vakaviin haasteisiin on parannettava. 

Kuten valtioneuvosto toteaa, ensisijainen vastuu oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen varmistamisesta on aina kullakin jäsenvaltiolla. Unionitason toimissa pääpaino tulee olla ongelmien ennaltaehkäisyssä sekä keskusteluyhteyden ja keskinäisen yhteisymmärryksen luomisessa kattaen kaikki oikeusvaltion eri osatekijät, kuten lainsäädäntöprosessi, riippumattomat ja puolueettomat tuomioistuimet, toimivallanjaon periaate, korruptio, tiedotusvälineiden moniarvoisuus, vaalit sekä perusoikeuksien suoja. Tavoitteeksi on asetettava se, että ennaltaehkäisevät toimet toimivat tehokkaasti niin, ettei Euroopan unionissa jouduta tilanteeseen, jossa oikeusvaltioperiaatetta loukataan jossain jäsenvaltiossa tai oikeusvaltiokehitys muutoin aiheuttaa huolta. 

Suuri valiokunta katsoo, että komission esitykset oikeusvaltioperiaatetta koskevasta vuosittaisesta tarkastelukierroksesta (Rule of Law Review Cycle) ja sen pohjalta laadittavasta vuosikertomuksesta (Rule of Law Report) ovat hyviä askeleita oikeaan suuntaan. Toimenpiteillä omalta osaltaan voidaan vastata tarpeeseen kehittää perusteellista ja vertailevaa tietopohjaa oikeusvaltiotilanteesta jäsenvaltioissa, käydä vuoropuhelua tuloksellisemmin ja tunnistaa mahdolliset ongelmat. Myös neuvostossa vireillä olevia hankkeita neuvoston oikeusvaltiovuoropuhelun vahvistamisesta ja vertaisarviomekanismista on syytä tukea.  

Suuri valiokunta tukee valtioneuvoston tavoitetta siitä, että oikeusvaltiovuoropuhelu uudistetaan vielä Suomen EU-puheenjohtajuuskaudella tavalla, joka tekee vuoropuhelusta yleisen oikeusvaltion tilaa Euroopan unionissa koskevan vuosittaisen keskustelun. Menettely tulisi vakiinnuttaa säännönmukaiseksi kaikki jäsenvaltiot kattavaksi menettelyksi, jonka avulla voidaan ehkäistä mahdollisia oikeusvaltio-ongelmia ennalta, keskustella parhaista käytänteistä ja seurata nykyistä johdonmukaisemmin niitä kehityssuuntia, jotka liittyvät oikeusvaltioperiaatteen ja muiden yhteisten arvojen toteutumiseen jäsenvaltioissa. Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää hyvänä vaihtoehtona sellaista mallia, jossa komission laatima vuosikertomus otettaisiin neuvoston vuosittaisen oikeusvaltiovuoropuhelun pohjaksi. Näin edistettäisiin kokonaisvaltaista ja toimielinten väliset rajat ylittävää lähestymistapaa oikeusvaltioperiaatteen lujittamisessa ja saataisiin siihen myös jäsenvaltioiden toivomaa systemaattisuutta. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös muut sektorineuvostot, kuten oikeus- ja sisäasioiden neuvosto, hyödyntäisivät vuosiraportointia esimerkiksi säännönmukaisilla keskusteluilla oikeusjärjestelmien itsenäisyyttä ja tehokkuutta tai korruption vastaisten toimien tehokkuutta koskevien hyvien käytäntöjen vaihtamiseksi. 

Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että oikeusvaltiokysymyksissä hyödynnetään nykyistä paremmin komission rikkomusmenettelyjä, EU-tuomioistuinmenettelyjä ja sen oikeuskäytäntöä, oikeusjärjestelmien riippumattomuuden, laadun ja tehokkuuden arvioimiseksi laadittua oikeusalan tulostaulua sekä komission vuonna 2014 käyttöön ottamaa oikeusvaltiotoimintakehystä. Hyödyllisiksi instrumenteiksi on myös katsottava Bulgariaa ja Romaniaa koskeva yhteistyö- ja seurantamekanismi (CVM) ja petostentorjuntavirasto OLAF:n ja tulevan syyttäjävirasto EPPO:n toiminnan tuloksien hyödyntäminen. Valiokunta kiinnittää huomiota myös talouspolitiikan ohjausjaksoa koskevan menettelyn mahdollisuuksiin, koska neuvosto voi myös tässä yhteydessä antaa suosituksia, jotka liittyvät korruption torjuntaan, tehokkaaseen oikeusjärjestelmään ja julkishallinnon uudistamiseen.  

Olennaista on, että Euroopan unionin välineet ja toiminta oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi eri foorumeilla ja politiikkasektoreilla tukevat toisiaan ja että ne muodostavat koordinoidun kokonaisuuden. On tärkeätä, että unionin toimielimet tekevät keskenään yhteistyötä oikeusval-tioperiaatteen edistämistä koskevassa työssään ja että kaikkia jäsenvaltioita kohdellaan tasapuolisesti ja yhdenmukaisesti. Mekanismien on jatkossakin perustuttava puolueettomaan ja näyttöön perustuvaan lähestymistapaan. Unionin toiminnan on oltava tehokasta ja johdonmukaista myös ulkosuhdekysymyksissä, kuten laajentumis-, naapuruus- ja kehityspolitiikassa. Myös unionin sisäisiin perusoikeuskysymyksiin, kuten romanien ja muiden erittäin haavoittuvassa asemassa olevien tahojen suojelemiseen, tulisi puuttua nykyistä tehokkaammin. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että Euroopan unionin perusoikeusviraston (FRA) asemaa unionin päätöksenteossa vahvistetaan (ks. SuVL 1/2018 vp).  

Myös Euroopan unionin kattavaa liittymistä Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimukseen on syytä edistää. Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta tukee sellaisia toimenpiteitä, joilla yhteistyötä tiivistetään Euroopan neuvoston sekä muiden kansainvälisten järjestöjen, kuten Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö ETYJ:n ja Taloudellisen yhteistyön ja kehyksen järjestö OECD:n kanssa oikeusvaltioperiaatetta koskevissa asioissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan erityisesti Euroopan neuvostolla ja sen yhteydessä toimivilla Euroopan ihmisoikeustuo-mioistuimella ja Venetsian toimikunnalla, joka koostuu jäsenvaltioiden nimeämistä riippumattomista oikeudellisista asiantuntijoista, on ollut keskeinen rooli oikeusvaltiota koskevien määritelmien kehittämisessä ja periaatteen vahvistamisessa täsmällisemmiksi normeiksi. Suuri valiokunta pitää perusteltuna, että myös unionitasolla tukeudutaan näihin oikeusvaltion normatiivisiin arviointiperusteisiin oikeusvaltiokysymyksistä keskusteltaessa. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on painotettu sitä, että nämä vaatimukset muodostavat perustan oikeusvaltion kunnioittamiselle kaikissa jäsenvaltioissa niiden perustuslaillisesta järjestelmästä ja kansallisista erityispiirteistä riippumatta. 

Suuri valiokunta suhtautuu vakavasti yhteisten arvojen loukkaamiseen tai sen vaaraan jäsenvaltioissa. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon siitä, että unionitasolla on tehostettava reagointia, toimintaa ja valmiutta toteuttaa tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varottavia seuraamuksia tilanteissa, joissa kansalliset mekanismit pettävät ja oikeusvaltioon kohdistuvat uhkat aktualisoituvat.  

Suuri valiokunta uudistaa arvionsa siitä, että rahoituskehykseen liittyvä lainsäädäntöehdotus talousarvion suojaamisesta tilanteissa, joissa oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen jäsenvaltioissa kohdistuu yleisiä puutteita, on periaatteellisesti tärkeä avaus ja se omalta osaltaan vahvistaa Euroopan unionin käytössä olevaa oikeusvaltiovälineistöä (ks. SuVL 12/2018 vp). Valiokunta toteaa, että asetusehdotuksella pyritään luomaan ehdollisuutta EU-varojen vastaanottamisen ja käytön sekä oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamisen välille. Ehdotukseen sisältyy menettely rahoituksen keskeyttämiseksi, vähentämiseksi tai lykkäämiseksi, jos oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen kohdistuu jäsenvaltioissa yleisiä puutteita, joiden voidaan osoittaa vaikuttavan EU-varojen käyttöön. Valiokunta arvioi, että hyväksytyksi tultuaan ehdotettu asetus antaisi unionille mahdollisuuden toteuttaa asianmukaisia ja oikeasuhteisia toimenpiteitä tällaisten ongelmien ratkaisemiseksi unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi. Valiokunta pitää perusteltuna, että myös muiden rahoituskehysneuvotteluihin liittyvien hankkeiden osalta, talous- ja rahaliittoa koskevat hankkeet mukaan lukien, tarkasteltaisiin, miten niiden avulla voidaan tukea oikeusvaltioperiaatteen vahvistamista.  

Lisäksi suuri valiokunta pitää perusteltuna, että myös jatkossa unionitasolla on valmius turvautua SEUT 7 artiklassa säänneltyyn menettelyyn tilanteessa, jossa on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti SEUT 2 artiklassa tarkoitettuja yhteisiä arvoja. Vaikka vallitsevissa olosuhteissa onkin epätodennäköistä, että jäsenvaltiot voisivat saavuttaa yksimielisyyden vakavan oikeudenloukkauksen toteamisesta ja sitä kautta äänestysoikeuksien jäädyttämisestä, menettelyn arvona on se, että asianomaisen jäsenvaltion kanssa voidaan ennalta määritellyssä menettelyssä käydä jäsennellysti vuoropuhelua omia kantoja perustellen ja tämän vuoropuhelun tulokset palvelevat myös julkisen keskustelun tarpeita.