Perustelut

Yleistä

Komission kolmannen energian sisämarkkinapaketin tavoitteena on tehostaa Euroopan sähkö- ja kaasumarkkinoiden toimintaa. Komission ehdotukset ovat yhteydessä myös parhaillaan käsiteltävänä olevaan energia- ja ilmastopakettiin. Toimivat energian sisämarkkinat ovat olennainen edellytys kustannustehokkaille toimille ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi.

Sisämarkkinapaketti muodostuu viidestä säädösehdotuksesta, jotka ovat sidoksissa toisiinsa. Paketin merkittävimmät muutosesitykset ovat sähkön ja maakaasun kantaverkkojen omistuksellinen eriyttäminen, kansallisten sääntelyviranomaisten toimivallan lisääminen, uuden EU:n energiasääntelyviraston perustaminen ja siirtoverkkoyhtiöiden yhteistyön sääntely. Uudistus sisältää myös uutta vähittäismarkkinoita ja kuluttajien oikeuksia koskevaa sääntelyä. Komission oikeudet antaa tarkentavia suuntaviivoja lisääntyisivät.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa komission energiapaketti on saanut pääosin myönteisen vastaanoton. On pidetty tärkeänä, että markkinoiden yhdentyminen tapahtuu hallitusti ja harmonisoidusti yhteisesti sovituissa puitteissa. Kilpailupoliittisista näkökohdista ehdotusta on kuitenkin kritisoitu toteamalla, että komis-sion tulisi sääntelyn lisäämisen sijasta pyrkiä ratkaisemaan markkinoiden nk. pullonkauloja, joihin ovat syynä riittämättömät investoinnit. Sääntelyviranomaisten toimivaltaa ei tulisi lähtökohtaisesti ulottaa kilpailluille markkinoille. Sähkömarkkinoiden keskittyneisyyden huomioon ottaen talousvaliokunta kuitenkin pitää komission ehdottamaa linjaa pääpiirteissään tarkoituksenmukaisena. Nykyinen sääntely ei ole riittävällä tavalla yhdentänyt markkinoiden toimintaa. Talousvaliokunta kuitenkin painottaa, että markkinoiden yhdentymisen myötä on myös varauduttava karsimaan turhaksi muodostuvaa sääntelyä.

Sähkön sisämarkkinadirektiivin muutosehdotusten keskeiset esitykset kohdistuvat siirtoverkon omistuksen eriyttämiseen ja kansallisten sääntelyviranomaisten toimivallan sääntelyyn sekä kuluttajansuojaan liittyviin kysymyksiin.

Siirtoverkon omistus

Voimassaoleva yhteisösääntely edellyttää jo siirtoverkon oikeudellista ja toiminnallista eriyttämistä sähkön toimitus- ja tuotantotoiminnoista, mutta jäsenmaiden soveltamat käytännöt poikkeavat komission näkemyksen mukaan liikaa toisistaan. Komissio katsoo, että siirtoverkonhaltijan kuuluminen integroituun yritykseen saattaa vaikeuttaa kilpailijoiden tuloa markkinoille, aiheuttaa syrjivää menettelyä tietojensaantioikeudessa ja laskea investointihalukkuutta. Tämä heikentää EU:n kilpailukykyä ja energiansaannin varmuutta sekä vaikeuttaa ilmastonmuutos- ja ympäristötavoitteiden saavuttamista.

Komission esittämät omistuksen eriyttämisvaihtoehdot ovat täydellinen omistuksellinen eriyttäminen ja riippumattoman kantaverkko-operaattorin perustaminen (ISO, Independent Systems Operator). ISO-vaihtoehdossa vertikaalisesti integroituneet yritykset voivat säilyttää omistusoikeutensa siirtoverkkoon, mutta verkon hallinnoinnista vastaa täysin riippumaton verkonhaltija.

Suomessa sähkön siirtoverkkoa hallinnoi Fingrid Oyj. Valtio omistaa sen osakkeista 12,3 prosenttia, ja sillä on 1/6 yhtiön äänivallasta, Pohjolan Voima Oy ja Fortum Power and Heat Oy omistavat kumpikin 25,1 prosenttia osakkeista, ja molemmilla yhtiöillä on 1/3 äänivallasta. Institutionaaliset sijoittajat omistavat loput (37,5 prosenttia) osakkeista, ja niillä on 1/6 äänivallasta. Valtiolla sekä Pohjolan Voima Oy:lla ja Fortum Power and Heat Oy:lla on veto-oikeus yhtiön päätöksenteossa. Näin on turvattu, ettei yksittäinen omistajataho voi yksin vaikuttaa tehtäviin päätöksiin. Komission esitys merkitsisi voimaantullessaan, että Pohjolan Voima Oy:n ja Fortum Heat and Power Oy:n tulisi luopua Fingrid Oyj:n omistusosuuksistaan tai, valittaessa ISO-malli, luopua omistusoikeuteensa liittyvästä päätösvallasta.

Asiantuntijakuulemisessa Fingridin on katsottu toimineen tehokkaasti. Samaan lopputulokseen on tullut myös kantaverkkoyhtiöiden eurooppalainen järjestö ETSO vuonna 2005 tekemässään vertailussa. Sen mukaisesti Fingridillä on halvin siirtotariffi 400—110 kilovoltin suurjänniteverkoissa. Lisäksi yhtiö on kokonaisar-viossa kolmen halvimman siirtoverkkoyhtiön joukossa. Näistä tosin kaksi paremmin sijoittunutta operoi ainoastaan yksikkökustannuksiltaan edullisempia 400—220 kilovoltin verkkoja, kun Fingridillä on operoitavanaan myös 110 kilovoltin verkkoja. Fingrid on pitänyt tariffinsa 20 prosenttia alle Energiamarkkinaviraston vahvistaman enimmäistuottotason.

Myös sähkön toimitusvarmuus on Suomen kantaverkossa erinomaisella tasolla. Keskimääräinen keskeytysaika on ollut vuodesta 2002 lukien 0,5—1 minuuttia vuodessa. Fingridin toiminta-aikana, eli vuodesta 1996 lukien, verkossa ei ole ollut yhtään suurta häiriötä. Työ- ja elinkeinoministeriön mukaan Fingridin investointitoiminta on ollut mm. muiden Pohjoismaiden kantaverkkoyhtiöiden investointeja aktiivisempaa. Suomen kantaverkko on ainoa verkko Pohjoismaissa, jossa ei ole merkittäviä pullonkauloja.

Pääsääntöisesti asiantuntijat ovat todenneet, ettei Fingridin omistusrakenne ole haitannut sen toimintaa. Asiantuntijakuulemisen perusteella on myös ilmeistä, ettei komission esityksen edellyttämiä omistusrakenteen muutoksia ole täysimääräisesti mahdollista toteuttaa Fingridin osalta vapaaehtoisin toimin. Perustuslakivaliokunta selvittää omistusoikeuden suojaan liittyviä perustuslaillisia kysymyksiä, eikä talousvaliokunta ota tältä osin mahdollisiin järjestelyihin kantaa.

Vaikka nykytilan säilyttämistä on laajasti pidetty perusteltuna, on asiantuntijakuulemisessa tuotu esille myös komission esitystä puoltavia näkökantoja. Erityisesti Energiamarkkinavirasto ja kilpailuoikeuden asiantuntijat ovat katsoneet, että komission esittämä omistuksellinen eriyttäminen on kannatettava ehdotus. Kun verkkotoiminnan harjoittaminen ja markkinoiden kilpailulliset toiminnot ovat eri tahojen omistuksessa ja määräysvallassa, tapahtuu verkkojen kehittäminen ja verkkopalvelujen tarjoaminen mahdollisimman syrjimättömästi ja neutraalisti. Virasto katsoo, ettei suurten tuottajien mukanaolo omistajina, hallituksen jäseninä ja sitä kautta päätöksentekijöinä sellaisissa siirtoverkkotoimintaan liittyvissä asioissa, jotka koskevat kaikkia verkon käyttäjiä, ole lähtökohdiltaan neutraalia, syrjimätöntä ja markkinoiden kehitystä edistävää siirtoverkkotoimintaa. Samoin on katsottu, että komission ehdottama kansallisten siirtoverkonhaltijoiden yhteistyöverkoston toiminta edellyttää, ettei joukossa ole vertikaalisesti intgroituneita verkonhaltijoita.

Asian käsittelyn yhteydessä on ollut esillä komission ehdottamien omistuksen eriyttämismallien lisäksi myös kahdeksan jäsenmaan (Itävalta, Bulgaria, Ranska, Saksa, Kreikka, Latvia, Luxemburg ja Slovakia) ehdottama "tehokas omistuksen eriyttämismalli" (EEU, Effective and Efficient Unbundling). Näistä vaihtoehdoista vähiten kannatusta on saanut ISO-malli, jota on pidetty hallinnollisesti erittäin raskaana. Jokainen malli edellyttäisi muutoksia Suomen nykyiseen järjestelyyn.

Talousvaliokunta katsoo, ettei esille ole tullut mitään sellaista pakottavaa syytä, jonka vuoksi Fingridin omistuksen eriyttäminen olisi juuri nyt ehdottoman välttämätöntä. Valiokunta puoltaakin tältä osin valtioneuvoston kantaa, jossa pyritään saamaan lisää joustoa esillä oleviin malleihin siten, että omistustuksellinen eriyttäminen rajataan lähtökohtaisesti sellaisiin vertikaalisesti integroituihin yrityksiin, joissa yhdellä sähköntuottajalla on määräysvalta. Sähköntuottajien ja -myyjien vähemmistöosakkuudet tulisi näin ollen edelleen sallia. Valittavan järjestelyn ei tule myöskään rajoittaa valtion oikeutta olla sekä siirtoverkkoyhtiön että vertikaalisesti integroituneen yhtiön omistajana.

Päätösvallan delegointi

Komission ehdotus laajentaisi sekä kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltaa että antaisi komissiolle valtuudet antaa tarkentavia suuntaviivoja. Ehdotuksessa myös viitataan uuden energiasääntelyviraston perustamiseen (TaVL 6/2008 vp) sekä sähkön siirtoverkkoyhtiöiden yhteistyöverkostoon (TaVL 7/2008 vp). Energiapaketti sisältää päätösvallan delegointia kaikille edellä mainituille tahoille.

Talousvaliokunta on käsitellyt päätösvallan delegointiin liittyviä yleisiä periaatteita rajat ylittävää sähkökauppaa koskevasta valtioneuvoston kirjelmästä (U 50/2007 vp) antamassaan lausunnossa (TaVL 7/2008 vp). Nyt esillä olevan ehdotuksen osalta asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota kansallisille sääntelyviranomaisille annettaviin toimivaltuuksiin. Kilpailuvirasto on katsonut, että esitetyt toimivaltuudet antavat erittäin pitkälle menevät oikeudet puuttua sähkömarkkinoiden ja niillä olevien elinkeinonharjoittajien toimintaan. Viraston tulkinnan mukaan kansallisella sääntelyviranomaisella olisi mm. oikeus määrätä elinkeinonharjoittaja luovuttamaan voimalaitoksen hallinta tai tuotantokapasiteettia toiselle markkinaosapuolelle. Talousvaliokunta kiinnittää tähän huomiota ja katsoo, että toimivaltuudet ja niiden käyttöedellytykset on säänneltävä yksityiskohtaisesti.

Kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltuudet liittyvät kiinteästi sääntelyviraston ja siirtoverkkoyhtiöiden verkoston toimivaltuuksiin, joita käsitellään valtioneuvoston kirjelmistä U 49/2007 vp ja U 50/2007 vp annetuissa lausunnoissa (TaVL 6/2008 vp ja TaVL 7/2008 vp).

Ehdotuksen jatkokäsittelyssä on aiheellista kiinnittää huomiota myös siihen, että Energiamarkkinaviraston, Kilpailuviraston sekä Kuluttajaviraston energiamarkkinoihin liittyvälle yhteistyölle on edelleen kunkin viranomaisen toimivaltuudet huomioonottavat mahdollisuudet.

Muuta

Kuluttajansuojaa koskevaan liitteeseen A ehdotetaan lisättäväksi mm. kohta siitä, että asiakkaalle tiedotetaan joka kuukausi todellisesta sähkönkulutuksesta ja kustannuksista. Tämä tarkoittaa käytännössä siirtymistä kaukoluettavien sähkömittareiden käyttöön.

Talousvaliokunta pitää ehdotusta kannatettavana. Ehdotus edistää kuluttajien mahdollisuuksia sekä vertailla eri energiayhtiöitä että tarkkailla kotitalouden sähkönkulutusta. Toivottavaa on, että näin saatu ajantasainen tieto on omiaan tehostamaan energiankäyttöä ja vähentämään kokonaiskulutusta. Kaukoluettavia mittareita on jo noin 20 prosentilla pienkuluttajien käyttöpaikoista. Etäluentaan siirtyminen aiheuttaa lisäkustannuksia, joiden suuruudesta tosin on erilaisia arvioita. Enease Oy:n vuonna 2007 tekemän raportin mukaan etäluenta ja siihen liittyvän tiedonsiirron kustannukset maksavat noin 15—25 euroa vuodessa asiakasta kohden 15 vuoden pitoaikaoletuksella. Valtioneuvoston kantaan yhtyen talousvaliokunta katsoo, että etäluentaan siirtymiselle tulee varata riittävä siirtymäaika ja harkita poikkeusoikeutta sähköä vähän käyttävien talouksien osalta. Kuluttajavirasto on pitänyt lausunnossaan pienehkönä käyttönä 1 000—2 000 kWh vuodessa sähköä kuluttavia talouksia.

Asiantuntijat ovat myös painottaneet tarvetta edetä uudistuksissa alueellisten sähkön vähittäismarkkinoiden kautta, kuten on osin jo tapahtunut esim. pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla. Komission energiapaketissa on otettu markkinoiden alueellinen kehittäminen huomioon, mutta jatkovalmistelussa on aiheellista varmistaa, että sääntely myös konkreettisesti tukee tätä toimintaa.