Perustelut

Yleistä

Suomen kotouttamislainsäädännön tavoitteena on tukea maahanmuuttajan osallistumista työelämään ja yhteiskunnan toimintaan hänen yksilöllisyyttään kunnioittaen ja hänen omaa kieltään ja kulttuuriaan säilyttäen. Valiokunta katsoo, että näihin lähtökohtiin perustuva kotouttamispolitiikka antaa hyvät edellytykset ehkäistä maahanmuuttajien syrjäytymistä ja siihen liittyviä ongelmia. Suomesta tulee tänne muuttavien uusi kotimaa. He tuovat maahamme monipuolista, inhimillistä, sosiaalista ja kulttuurista pääomaa kielitaito mukaanlukien. Näitä tietoja ja taitoja on hyödynnettävä määrätietoisesti yhteiseksi hyväksi. Onnistunut kotouttamispolitiikka ja maahanmuuttajien nopea työllistyminen ovat avainasemassa myös pyrittäessä vähentämään maahanmuuttajiin kohdistuvia ennakkoluuloja ja syrjintää.

Lakiehdotuksella pyritään tehostamaan ja nopeuttamaan maahanmuuttajien kotoutumista turvaamalla heille tosiasiallinen mahdollisuus saada suomen tai ruotsin kielen opetusta ja perehdytystä suomalaiseen yhteiskuntaan sekä parantamalla heidän valmiuksiaan päästä työmarkkinoille. Valiokunta pitää lakiehdotuksen tavoitteita tärkeinä ja ehdotettuja toimenpiteitä tarpeellisina.

Tutkimusten mukaan kansalaisten suhtautuminen maahanmuuttajiin on tullut myönteisemmäksi viimeisen kymmenen vuoden aikana. Kielteisimmin maahanmuuttajiin asennoituvat nuoret pojat ja eläkeikäiset. Valiokunta korostaa rasismin vastaisen työn merkitystä ja pitää tärkeänä, että viranomaiset yhdessä kansalaisjärjestöjen ja muiden yhteistyötahojen kanssa toimivat johdonmukaisesti ja suunnitelmallisesti entistä myönteisemmän ilmapiirin luomiseksi eri kansallisuuksiin kuuluvia maahanmuuttajia kohtaan. Erityisen tärkeää on huolehtia siitä, että kouluissa, päiväkodeissa ja joukkotiedotuksessa pyritään ennakkoluulojen poistamiseen ja monikansallisuuden myönteisten puolien esille tuomiseen.

Toimenpiteet hyvien etnisten suhteiden ja vuorovaikutuksen aikaansaamiseksi kantaväestön ja maahanmuuttajien kesken luovat edellytyksiä vastata työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaamiseen liittyviin haasteisiin. Tärkeää on kiinnittää huomiota myös työsuhteiden valvontaan ja hyväksyttyjen työehtojen noudattamiseen ja estää näin kaksien työmarkkinoiden synty ja maahanmuuttajien hyväksikäyttö.

Viranomaisten välinen yhteistyö ja työnjako

Kotouttamislain toimeenpanon ongelmana on ollut riittävän selkeän ja johdonmukaisen tehtäväjaon sekä tarkoituksenmukaisen yhteistyön puute eri viranomaisten kesken. Lakiehdotuksen tarkoituksena onkin selkiinnyttää viranomaisten työnjakoa ja parantaa yhteistyötä kaikilla hallinnon tasoilla. Valiokunta pitää selkeän työnjaon ja toimivan yhteistyön aikaansaamista tärkeänä ja puoltaa tähän tähtäävien muutosten tekemistä lainsäädäntöön.

Työministeriön yhteyteen ehdotetaan perustettavaksi kotouttamisen ja turvapaikanhakijoiden vastaanoton neuvottelukunta, jonka tarkoituksena on ministeriöiden välisen yhteistyön ja kansalaisjärjestöjen vaikutusmahdollisuuksien parantaminen. Valiokunta pitää neuvottelukunnan perustamista tarpeellisena. Valiokunta katsoo kuitenkin, että uuden neuvottelukunnan ja etnisten suhteiden neuvottelukunnan välinen työnjako kaipaisi vielä selkiinnyttämistä. Vastaavasti tulisi selkiyttää myös TE-keskusten yhteyteen perustettavien maahanmuuttoasiain toimikuntien ja alueellisten etnisten suhteiden neuvottelukuntien välistä työnjakoa. Tärkeää olisi pohtia, mitä uusilta neuvottelukunnilta odotetaan ja miten niiden toiminnan vaikutuksia on tarkoitus seurata.

Lakiehdotuksessa ehdotetaan lääninhallitusten tehtäväksi osallistua maahanmuuttajien kotoutumistoimenpiteiden suunnitteluun, ohjaukseen ja valvontaan. Tarkoituksena on tiivistää lääninhallitusten ja TE-keskusten yhteistyötä ja hyödyntää lääninhallituksen asiantuntemusta nykyistä paremmin. Valiokunta pitää ehdotuksen tavoitteita hyvinä ja yhtyy perusteluissa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan maahanmuuttajien tarpeet tulee ottaa huomioon muun muassa lääninhallitusten arvioidessa kuntien vastuulla olevien sosiaali-, terveys- ja opetuspalvelujen saatavuutta ja laatua. Valiokunta toteaa kuitenkin, että ehdotus lisää kotouttamistoiminnan hallinnointiin osallistuvien viranomaistahojen määrää ja voi merkitä lisähaasteita työn- ja vastuunjaon selkiyttämiselle. Valiokunta korostaa erityisesti lähellä maahanmuuttajia tehtävän työn merkitystä ja katsoo, että voimavaroja ja osaamista tulisi keskittää kuntiin ja työvoimatoimistoihin, jotta niissä laadittavat kotouttamisohjelmat olisivat mahdollisimman hyviä ja maahanmuuttajien yksilölliset tarpeet huomioon ottavia.

Luku- ja kirjoitustaidon opetuksen sekä kielikoulutuksen järjestäminen aikuisille

Valiokunta pitää tärkeänä esityksen tavoitetta tehostaa luku- ja kirjoitustaidon opetusta ja parantaa mahdollisuuksia täydentää puutteellista perusopetusta. Esityksen mukaan luku- ja kirjoitustaidon sekä täydentävän perusopetuksen järjestämisestä työhallinnon asiakkaille vastaisivat TE-keskukset ja työvoimatoimistot.

Työvoimakoulutuksena hankittu maahanmuuttajakoulutus soveltuu parhaiten niille maahanmuuttajille, joilla on suhteellisen hyvät edellytykset uuden kielen ja uusien taitojen oppimiseen maahanmuuttoprosessin alkuvaiheessa. Sen sijaan luku- ja kirjoitustaidottomat sekä puutteelliset perusopinnot suorittaneet maahanmuuttajat tarvitsevat pitkäkestoisempaa koulutusta, jonka hankkimiseen työvoimapoliittisen koulutuksen hankintajärjestelmä soveltuu huonosti. Valiokunta katsoo, että vastuu luku- ja kirjoitustaidottomien opetuksen järjestämisestä olisi tarkoituksenmukaisempaa siirtää kaikilta osin opetushallinnon tehtäväksi.

Suomen tai ruotsin kielen taitoa maahanmuuttajat tarvitsevat opiskelussa ja työelämässä sekä toimiessaan suomalaisessa yhteiskunnassa. Useissa tapauksissa maahanmuuttajan työllistymisen esteenä onkin todettu olevan puutteellinen suomen tai ruotsin kielen taito. Maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllistymisen kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että tosiasialliset mahdollisuudet saada riittävästi suomen tai ruotsin kielen opetusta turvataan siten kuin lakiehdotuksen tavoitteissa on mainittu.

Lasten ja nuorten tarpeiden huomioon ottaminen

Yksilökohtaiset ja kokonaisvaltaiset lasten ja nuorten kotoutumissuunnitelmat olisivat erittäin tärkeitä, ja niihin tulisi erityisesti panostaa. Maahanmuuttajalapsille ja -nuorille tehdään nykyisin harvoin omia kotoutumissuunnitelmia, koska heidän ajatellaan sisältyvän perhekohtaiseen suunnitelmaan. Kuitenkin maahanmuuttajalapsen tai -nuoren suunnitelman tulisi olla pitkäjänteiseen, suunnitelmalliseen ja tavoitteelliseen toimintaan tähtäävä ja sisältää esimerkiksi päivähoitoon, koulunkäyntiin ja vapaa-aikaan (esim. urheiluharrastuksiin) liittyviä suunnitelmia. Näin pystyttäisiin paremmin tukemaan maahanmuuttajalasten ja -nuorten yhteiskuntaan integroitumista ja ennaltaehkäisemään syrjäytymistä. Erityistä huomiota pitäisi kohdistaa niiden pakolaisperheiden tilanteeseen, joissa syntyy ristiriitoja vanhempien halutessa säilyttää oman kulttuurinsa ja nuorten pyrkiessä olemaan suomalaisnuorten kaltaisia.

Lakiehdotuksella parannetaan alle 18-vuotiaiden maahanmuuttajien mahdollisuuksia saada oma kotoutumissuunnitelma. Valiokunta pitää ehdotusta tärkeänä ja katsoo, että asetuksella tai ohjeistuksella olisi hyvä määritellä tarkemmin ne maahanmuuttajanuorten ryhmät, joille on syytä aina laatia henkilökohtaiset kotoutumissuunnitelmat.

Maahanmuuttajaoppilaille, joiden suomen tai ruotsin kielen taito ei ole äidinkielisen tasoinen, opetetaan suomea tai ruotsia toisena kielenä. Vuonna 2003 tämän oppimäärän mukaan opiskeli perusopetuksessa 10 068 oppilasta noin 15 000 maahanmuuttajaoppilaasta. Opetusta järjestetään kunnissa vaihtelevasti, koska opetuksen järjestäminen ei ole pakollista. Yleisin on tilanne, että maahanmuuttajaoppilaat saavat esimerkiksi kaksi tuntia viikossa erillistä opetusta ja ovat muun osan äidinkielen tunneista yhdessä suomen- tai ruotsinkielisten oppilaiden kanssa. Kunta voi saada erillistä valtionavustusta maahanmuuttajaoppilaan tukiopetukseen niin kauan kuin hänen maahantulostaan on kulunut enintään neljä vuotta. Opetusministeriössä selvitetään parhaillaan, miten voitaisiin turvata asianmukainen suomen tai ruotsin kielen opetus mahdollisimman monille maahanmuuttajalapsille ja -nuorille. Valiokunta katsoo, että hyvä suomen tai ruotsin kielen taito on keskeinen edellytys maahanmuuttajalasten koulumenestyksen ja sitä kautta myös jatko-opintomahdollisuuksien parantamiselle ja kiirehtii toimia opetuksen parantamiseksi.

Kansainvälisten tutkimusten mukaan kotoutumiseen vaikuttaa ratkaisevasti myös se, onko maahanmuuttaja saanut opetusta omassa äidinkielessään. Oman äidinkielen opetuksen on todettu vahvistavan maahanmuuttajalasten identiteettiä, parantavan oppimistuloksia sekä vähentävän maahanmuuttajien häiriökäyttäytymistä ja rikollisuutta. Tulevaisuudessa kielitaidon merkitys tulee entisestään korostumaan ja maahanmuuttajien kaksi- tai monikielisyys hyödyttää sekä yhteiskuntaa että maahanmuuttajia itseään parantamalla heidän mahdollisuuksiaan sijoittua työmarkkinoille. Valiokunta pitää tärkeänä, että maahanmuuttajalasten ja -nuorten mahdollisuudet saada opetusta myös omassa äidinkielessään pyritään turvaamaan.

Kotoutumissuunnitelman laatiminen

Lakiehdotuksen mukaan kotoutumissuunnitelman laativat pääsääntöisesti maahanmuuttaja, työvoimatoimisto ja kunta yhdessä. Valiokunta korostaa maahanmuuttajan omaa aktiivisuutta ja hänen lähtökohtiensa huomioon ottamista suunnitelmaa laadittaessa, jotta maahanmuuttaja myös mieltäisi suunnitelman merkityksen ja sitoutuisi sen toteuttamiseen. Valiokunta pitää perusteltuna lakiehdotuksen mukaista muutosta, joka mahdollistaa kotoutumisajan pidentämisen viiteen vuoteen, jos se on tarpeen luku- ja kirjoitustaidon hankkimiseksi tai muusta perustellusta syystä.

Valiokunta katsoo, että kotoutumissuunnitelman ei pitäisi olla liian toimenpidekeskeinen, vaan siinä olisi kiinnitettävä huomiota maahanmuuttajan oman aktiivisuuden mahdollistamiseen ja keinojen löytämiseen maahanmuuttajan integroitumiseen yhteiskunnan rakenteisiin, esimerkiksi käyttäen hyväksi suomalaisia ja maahanmuuttajien organisaatioita, yhteistyörakenteita ja yhteyshenkilöitä.

Kotoutumissuunnitelman ohella henkilölle voi olla tehty myös muita esimerkiksi kuntoutukseen liittyviä suunnitelmia. Eri suunnitelmat olisi sovitettava yhteen ja otettava huomioon perhenäkökulma, mahdolliset tulkkaustarpeet ja asiakkaan kulttuurinen tausta sekä myös niiden perheenjäsenten tarpeet, joille omaa kotouttamissuunnitelmaa ei laadita.

Maahanmuuttajien koulutustaustan ja työkokemuksen selvittämisessä on ollut puutteita, minkä seurauksena hyvin koulutetut maahanmuuttajat joutuvat usein koulutustaan vastaamattomiin tehtäviin. Valiokunta pitää tärkeänä, että koulutustaustan ja työkokemuksen selvittämiseen kiinnitetään jatkossa enemmän huomiota ja maahanmuuttajat ohjataan koulutustaustansa mukaiseen täydennys- ja jatkokoulutukseen ja näyttötutkintojen suorittamiseen sekä autetaan tutkinnon tunnustamiseen liittyvien prosessien hoitamisessa. Myös kielikoulutuksessa tulee pyrkiä koulutuspohjan ja ammattialan huomioon ottaviin opetusryhmiin.

Kotoutumissuunnitelman laatimisvelvoite ja sitä kautta myös oikeus aktiivitoi-menpiteisiin koskee vain työvoimatoimiston tai sosiaalitoimiston asiakkaiksi ilmoittautuneita maahanmuuttajia. Näin suuri osa maahanmuuttajista jää toimenpiteiden ulottumattomiin. Järjestelmällisiä kotouttamistoimenpiteitä vaille jäävät ovat usein kotona lapsia hoitavia naisia sekä vammaisia, sairaita tai eläkeikäisiä. Perheenäidin jääminen kielenopetuksen ja yhteiskuntaan perehdyttämisen ulkopuolelle vaikeuttaa myös lasten ja nuorten kotoutumista.

Erityishuomiota tulee valiokunnan mielestä kiinnittää kotona lapsiaan hoitaviin naisiin ja heidän erityistarpeisiinsa. Maahanmuuttajanaiset kohtaavat usein syrjintää sekä maahanmuuttajataustansa että sukupuolensa perusteella. Siksi on tärkeää kohdistaa naisiin erillisiä tukitoimia, joilla voidaan edesauttaa työllistymistä ja selviytymistä yhteiskunnassa. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää siihen, että maahanmuuttajat ymmärtävät sellaiset suomalaisen oikeus- ja yhteiskuntajärjestelmän peruskysymykset, jotka liittyvät naisten ja lasten oikeuksiin sekä heidän fyysisen koskemattomuutensa ja itsemääräämisoikeutensa kunnioittamiseen.

Myös työssäkäyvät samoin kuin puolisonsa vuoksi tänne tulleet tarvitsisivat suomen tai ruotsin kielen taitoa ja perustietoja suomalaisen yhteiskunnan rakenteista ja toiminnasta, jotta he viihtyisivät täällä ja heidän olisi mahdollista kommunikoida ja toimia suomalaisen yhteiskunnan jäseninä. Työvoimapolitiikan perustuessa jatkossa kasvavaan ulkomaisen työvoiman käyttöön, on tärkeää, että heidän kotoutumiseensa tähtäävä järjestelmä on kunnossa, jotta Suomi voi menestyä kilpailussa työvoiman saannista. Kotouttamisselonteosta antamassaan lausunnossa (TyVL 13/2002 vp) valiokunta totesi pitävänsä tätä osa-aluetta ensiarvoisen tärkeänä ja katsoi, että tulee pikaisesti selvittää yhdessä työmarkkinajärjestöjen kanssa, miten työelämässä olevien kotouttaminen tulisi järjestää ja miten työnantajat voisivat olla mukana tässä toiminnassa. Valiokunta toistaa tämän näkemyksensä ja kiirehtii toimenpiteitä kotouttamistoimien ulottamiseksi kaikkiin maahanmuuttajiin.

Kotoutumisen nopeuttaminen

Lakiehdotuksen mukaan kotouttamissuunnitelma pitää laatia viimeistään silloin, kun asiakkaan työttömyys tai toimeentulotuen saaminen on kestänyt yhdenjaksoisesti kaksi kuukautta aiemman viiden kuukauden sijasta. Valiokunta pitää ehdotusta tärkeänä, jotta kotouttamistoimet päästään aloittamaan mahdollisimman pian. Tutkimusten mukaan kotoutuminen tapahtuu sitä helpommin ja paremmin mitä aikaisemmin sitä edistävät toimet aloitetaan.

Kotouttamislain mukaan turvapaikanhakijoita ei pyritä kotouttamaan, vaan heille järjestetään tilapäinen majoitus, toimeentulotuki, tulkkipalveluja ja muu välttämätön perustarpeiden turvaaminen sekä työ- ja opintotoiminta. Turvapaikanhakijat voivat kuitenkin joutua odottamaan päätöstään pitkään. Käytännössä on havaittu, että puolen vuoden odottelun jälkeen henkilöt alkavat oirehtia turhautumisen, epävarmuuden ja toimettomuuden seurauksena. Ongelmia voi aiheutua myös tilanteissa, joissa koulua käyvät lapset oppivat kielen ja kotoutuvat yhteiskuntaan, mutta vanhemmat eivät. Useiden vuosien turhautumisen jälkeen henkilöiden kotoutuminen on vaikeaa, vaikka he lopulta saisivat myönteisen turvapaikkapäätöksen.

Valiokunta katsoo, että kielenopetus ja suomalaisen yhteiskunnan toimintaan perehdyttäminen tulisi aloittaa tarkoituksenmukaisessa laajuudessa turvapaikanhakijoille maahantulon jälkeen tavoitteena saada heidät mukaan työelämään mahdollisimman nopeasti. Näin vältytään toimettomuuden aiheuttamilta psyykkisiltä ongelmilta ja nopeutetaan olennaisesti kotoutumisprosessia. Vaikka osalle hakijoista myöhemmin tulisikin kielteinen päätös, aktiivinen mukanaolo koulutuksessa ja työelämässä pitää yllä terveyttä ja työelämävalmiuksia ja voi auttaa myös sopeutumaan takaisin lähtömaahan.

Tilapäisen oleskeluluvan saaneiden asema

Tilapäinen oleskelulupa myönnetään ulkomaalaislain 51 §:n mukaan henkilölle, jota ei terveydellisestä syystä voida palauttaa tai jonka poistaminen ei ole tosiasiassa mahdollista. Tilapäiseen oleskelulupaan ei ensimmäisenä vuonna kuulu työnteko-oikeutta. Kahden vuoden jälkeen lupa myönnetään jatkuvana, jonka jälkeen myös perheenyhdistäminen on mahdollista.

Kuluvan vuoden aikana tilapäisiä oleskelulupia on myönnetty olennaisesti aiempaa enemmän. Tänä vuonna niitä on myönnetty jo yli 220, kun määrä viime vuonna oli 27. Eniten näitä lupia on annettu afganistanilaisille, irakilaisille ja somalialaisille. Joukossa on paljon lapsia ja nuoria.

Tilapäisen oleskeluluvan saaneilla ei kotikuntalain mukaan ole oikeutta kotikuntaan, jolloin oleskelu pakolaiskeskuksessa pitkittyy, mikä vaikeuttaa lasten koulunkäyntiä ja henkilöiden pääsyä kotouttamistoimenpiteiden piiriin. Ottaen huomioon lähtömaiden epävakaa tilanne on epätodennäköistä, että palauttaminen niihin olisi lähiaikoina mahdollista, joten tilapäinen oleskelu voi kestää useita vuosia. Turvapaikanhakijoilla on työnteko-oikeus kolmen kuukauden maassaolon jälkeen, ja monet turvapaikanhakijat ovat työllistyneet jo turvapaikkaprosessin aikana. Saatuaan tilapäisen oleskeluluvan heidän työntekonsa on päättynyt. Tätä ei voitane pitää yksilön eikä yhteiskunnan edun mukaisena.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kiinnittää hallintovaliokunnan huomiota ulkomaalaislain soveltamiskäytännössä tapahtuneeseen muutokseen ja sen vaikutuksiin henkilöiden kotoutumiseen ja vastaanottokeskusten toimintaan. Oleskeluoikeuden tilapäisyyteen liittyvä epävarmuus sekä työnteko-oikeuteen ja palveluiden saantiin liittyvät rajoitukset johtavat siihen, että henkilöiden kotoutuminen suomalaiseen yhteiskuntaan viivästyy ja syrjäytymisvaara kasvaa. Valiokunta pitää välttämättömänä säännösten muuttamista siten, että myös tilapäisen oleskeluluvan saaneille turvataan työnteko-oikeus, oikeus kotikuntaan ja mahdollisuus päästä sellaisten kotoutumistoimenpiteiden ja palveluiden piiriin, joilla luodaan hyvät valmiudet kotoutumisprosessin jatkamiseen tarvittaessa.

Lakiehdotuksen täsmentäminen

Kotoutumissuunnitelman voimassaoloon ja suunnitelmaan sisältyvien toimenpiteiden rinnastamiseen työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen tai työmarkkinatoimenpiteisiin liittyy merkittäviä maahanmuuttajan asemaan liittyviä vaikutuksia, kuten mahdollisuus saada työmarkkinatukea ja ylläpitokorvausta. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää tärkeänä, että hallintovaliokunta selvittää, täyttävätkö lakiehdotuksen säännösehdotukset tältä osin maahanmuuttajan oikeusturvan kannalta tarpeelliset täsmällisyysvaatimukset.