Perustelut

Työttömyysturvan työvoimapoliittiset edellytykset

Valiokunnan mielestä työttömät on mahdollista saada osallistumaan heidän työllistymistään aidosti edistävään koulutukseen ja muihin tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin myös ilman toimeentuloturvan menettämisuhkaa. Nykyisillä työvoimapoliittisilla määrärahoilla tukitöissä, koulutuksessa tai muissa toimenpiteissä on vain vähän yli 20 % työttömistä, joten haluttomuuden sijasta ongelma on siinä, että halukkaista vain pieni osa pääsee niihin.

Suuri osa työvoimaviranomaisten työajasta kuluu nykyisin työttömyysetuuden epäämiseen liittyvien asioiden käsittelyyn, mikä ei voi olla haittaamatta työvoimapalveluun liittyvien tehtävien laadukasta suorittamista. Valiokunta esittääkin selvitettäväksi, miten työttömyysturvan työvoimapoliittisia edellytyksiä voidaan selkiyttää ja siten vähentää niiden täyttämisen selvittämisestä aiheutuvaa työtä, jotta työvoimatoimistoissa ja työvoimatoimikunnissa jäisi enemmän aikaa itse työnvälitystoiminnan kehittämiseen.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota työvoimatoimikunnan, työttömyysturvalautakunnan ja vakuutusoikeuden intressiedustuspohjaisuuteen ja katsonut, että sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tarpeen ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi lausumaa hallituksen tehtävästä selvittää intressiedustuksen mukanaolon tarkoituksenmukaisuutta eri asteissa näin kattavasti yksilön perusoikeussuojan toteuttamisessa. Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan lausuntoon ja pitää tärkeänä, että samassa yhteydessä selvitetään laajemminkin työvoimatoimikuntien rooli työttömyysturvan myöntämismenettelyssä. Suurissa kaupungeissa työvoimatoimikunnat joutuvat käsittelemään vuosittain tuhansia työttömyysturvalausuntoja, jolloin niiden mahdollisuudet perehtyä yksittäisen työttömän lausuntoon jäävät vähäisiksi. Työvoimatoimiston toiminnan kehittämis- ja ohjaustyöhön ne eivät ehdi osallistua juuri lainkaan.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan esittänyt työn vastaanottovelvollisuutta koskevan säännöksen muuttamista esimerkiksi siten, että työtä tulee "työnhakijan kaikki seikat huomioon ottaen" pitää hänelle sopivana, jolloin ilmaisu kattaisi myös lapsen hoidon järjestämisen. Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan kantaan ja katsoo, että ehdotetulla tavalla muutetun säännöksen voitaisiin katsoa kattavan myös julkisen liikenteen puutteellisuudesta johtuvat ongelmat, jolloin niitä koskevaa erillistä kohtuullisuussäännöstä ei ehkä tarvittaisi. Julkisen liikenteen palvelukyky taajamien ulkopuolella on viime vuosina jatkuvasti heikentynyt. Valiokunta pitää tärkeänä, että julkisen liikenteen puuttumisesta tai heikosta palvelutasosta johtuvat tosiasialliset rajoitukset työttömien mahdollisuuksiin ottaa vastaan töitä taikka osallistua koulutukseen tai muihin toimenpiteisiin otetaan asianmukaisesti huomioon töitä tai toimenpiteitä tarjottaessa ja työvoimapoliittisia lausuntoja annettaessa.

Työttömyyseläkkeen korvaaminen lisäpäiväoikeudella

Työttömyyspäivärahaa maksetaan nykyisin lisäpäiviltä henkilölle, joka on täyttänyt 57 vuotta ennen 500 päivän enimmäisajan päättymistä. Lisäpäiväoikeus ulottuu 60 vuoden ikään saakka. Täytettyään 60 vuotta henkilöllä on mahdollisuus saada työttömyyseläke, jos hän on ollut työssä 5 vuotta 15 viimeisen vuoden aikana ja saanut työttömyyspäivärahaa enimmäisajalta.

Lakiehdotuksen mukaan vuonna 1950 tai sen jälkeen syntyneiden osalta lisäpäiväoikeuden ikäraja nousee 59 vuoteen ja lisäpäiväoikeuden edellytyksenä on, että henkilöllä on enimmäisajan täyttyessä työhistoriaa vähintään 5 vuotta viimeisten 15 vuoden aikana. Lisäpäiväoikeus ulottuu 65 vuoden ikään saakka. Työttömyyseläkettä ei enää myönnettäisi, vaan lisäpäiväoikeuden on tarkoitus korvata työttömyyseläke.

Verrattuna nykyisiin säännöksiin lisäpäiväoikeuden ikäraja nousisi kahdella vuodella. Lisäksi lisäpäiväoikeuden ulkopuolelle jäisivät henkilöt, jotka eivät täytä työssäoloehtoa (5 vuotta viimeisen 15 vuoden aikana). Valiokunta korostaa, että nykyisistä työttömyyseläkkeen saajaryhmistä kokonaan uuden järjestelmän ulkopuolelle jäisivät yrittäjät ja muut omaa työtään tekevät sekä työmarkkinatukijärjestelmän piirissä olevat pitkäaikaistyöttömät. Koska lisäpäiväoikeuden mukainen päiväraha ei kaikkien osalta vastaa nykyisen työttömyyseläkkeen tasoa, lisäpäiviltä maksettavan päivärahan tasoa korotettaisiin pitkään työelämässä olleiden osalta siten, että palkan ollessa suurempi kuin 90-kertainen perusosa, yliteprosentti olisi 32,5 muulloin käytettävän 20 %:n sijasta. Valiokunta toteaa, että korotettua päivärahaa saisivat vain ansiopäivärahaan oikeutetut. Muutosten toteuttaminen edellyttää yrittäjien, pitkäaikaistyöttömien ja muiden heikennysten kohteeksi joutuvien ryhmien aseman turvaamista muin toimenpitein.

Erorahan korvaaminen korotetulla ansio-osalla

Ehdotuksen mukaan työttömyyspäivärahan ansio-osa maksetaan korotettuna, jos henkilö on menettänyt työnsä taloudellisista ja tuotannollisista syistä, ollut palkansaajakassan jäsen vähintään viisi vuotta ja hänellä on työssäoloaikaa vähintään 20 vuotta. Korotettu ansio-osa korvaisi nykyisen erorahan. Erorahaan verrattuna uudistuksen oleellinen ero on siinä, että erorahaan oikeutettuja ovat myös peruspäivärahan piirissä olevat. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt sosiaali- ja terveysvaliokunnan huomiota tällaiseen työttömyysturvan heikennykseen. Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan lausuntoon.

Työmarkkinatuen tarveharkinta

Työmarkkinatuen tarveharkinnassa otetaan 9 luvun 3 §:n mukaan työttömän omien tulojen lisäksi huomioon myös hänen avio- tai avopuolisonsa tulot. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, ettei tämä ole vaivatta sopusoinnussa perusoikeuksien yksilöllisen luonteen kanssa ja että perustuslain kanssa parhaiten sopusoinnussa olisi järjestely, jossa tarveharkinta kohdistuisi vain työttömän omiin tuloihin.

Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen ja pitää puolison tuloihin kytkeytyvää tarveharkintaa erittäin ongelmallisena. Se sopii huonosti yhteen myös tuloverojärjestelmämme kanssa, jossa lähtökohtana on yksilökohtaiseen tarkasteluun perustuva erillisverotus ja jossa ei mitenkään oteta huomioon mahdollista elatusvelvollisuutta puolisoon nähden.

Verotuksessa käytetty avoliiton määritelmä poikkeaa olennaisesti työttömyysturvalain 1 luvun 7 §:n mukaisesta määritelmästä. Verolaeissa edellytetään, että henkilöillä on tai on ollut yhteinen lapsi taikka he ovat olleet keskenään avioliitossa. Työttömyysturvalain mukaan riittää, jos mies ja nainen elävät jatkuvasti avoliitossa eli yhteisessä taloudessa ja muutoinkin avioliitonomaisissa olosuhteissa. Lakiehdotuksen perusteluissa on todettu, että yhteinen talous ja avioliitonomaiset olosuhteet ovat toimeenpanon kannalta ongelmallisia käsitteitä.

Valiokunta toteaa, että avoliitossa eläminen ei läheskään aina merkitse yhteisessä taloudessa elämistä eikä avopuolisoilla lainsäädännön mukaan ole elatusvelvollisuutta toisiaan kohtaan. Myös aviopuolisoiden kohdalla työmarkkinatuen epääminen puolison tulojen johdosta on valiokunnan käsityksen mukaan ongelmallista ja voi johtaa paitsi lain kiertämistarkoituksessa tehtyihin erojärjestelyihin myös todellisiin avioeroihin puolison ollessa haluton huolehtimaan toisen puolison kaikista menoista. Työmarkkinatuen tarveharkinta puolison tulojen perusteella on myös sukupuolten välisen tasa-arvon kannalta oleellinen kysymys, koska enemmistö tarveharkinnan vuoksi ilman tukea jäävistä on naisia. Näistä syistä valiokunta esittää, että sosiaali- ja terveysvaliokunta selvittää mahdollisuudet poistaa puolison tuloihin liittyvä tarveharkinta työmarkkinatuen myöntämisperusteista.

Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen vanhempien luona asuvalle henkilölle maksettavan osittaisen työmarkkinatuen ongelmista ja pitää tärkeänä, että säännöstä muutetaan kohtuullisemmaksi.

Työttömyysturvan ja opintotuen yhteensovittaminen

Työttömyysturvalakiehdotuksen 2 luvun 6 §:n mukaan päätoimisella opiskelijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Päätoimisina pidetään ehdotuksen mukaan muun muassa korkeakoulututkintoon tähtääviä opintoja, vähintään 75 kurssia sisältäviä lukio-opintoja sekä ammatillisia ja muita opintoja, jos opintojen laajuus on keskimäärin vähintään 3 opintoviikkoa kuukaudessa tai 25 viikkotuntia. Pykälän 3 momentin mukaan myös muuta opiskelua pidetään päätoimisena, jos opintojen vaatima työmäärä on niin suuri, että se on esteenä kokoaikaisen työn vastaanottamiselle. Pykälän perustelujen mukaan tavoitteena on, että työttömyysturvalain ja opintotukilainsäädännön päätoimisen opiskelun määritelmät olisivat mahdollisimman yhdenmukaiset, jotta vältyttäisiin tilanteilta, joissa taloudellisen tuen tarpeessa oleva henkilö ei ole oikeutettu kumpaankaan tukeen.

Valiokunta pitää tärkeänä perustelujen mukaista tavoitetta turvata opiskelevalle työttömälle mahdollisuus saada joko työttömyysturvaa tai opintotukea. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotettu säännös ei kuitenkaan aina turvaa tätä mahdollisuutta, vaan ongelmia voi syntyä esimerkiksi avoimessa yliopistossa yli 3 opintoviikkoa kuukaudessa opiskelevalle samoin kuin niin sanotussa muuntokoulutuksessa olevalle. Työttömien omatoimisen opiskelun mahdollistamiseksi valiokunta pitää välttämättömänä, että säännöstä muutetaan siten, että siinä turvataan työttömyysturvan saaminen edellä mainituissa tilanteissa, joissa henkilö ei ole oikeutettu opintotukeen.

Nuorten työmarkkinatuki

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että nuorena kerran ilman pätevää syytä tapahtunut kieltäytyminen koulutuksesta, työharjoittelusta tai muusta työmarkkinatoimenpiteestä tai jättäytyminen hakeutumatta ammatilliseen koulutukseen aiheuttaa työmarkkinatuen menetyksen usean vuoden ajaksi. Tämä seuraus kumoutuu, jos asianomainen hankkii ammatillisen koulutuksen tai kun hän täyttää 25 vuotta. Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että lakia täydennetään siten, että tällaisen itse aiheutetun työmarkkinatuen epäämissyyn merkitys väistyy, kun asianomainen vastaavasti muuttaa käyttäytymistään ja esimerkiksi osallistuu säännöksessä tarkoitettuun työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen.

Valiokunta korostaa nuorille tarjottavien yksilöllisten palveluiden tärkeyttä ja katsoo, että työmarkkinatuen epääminen ei saa johtaa nuoren jäämiseen työvoimatoimiston palvelujen ulottumattomiin, vaan siihen tulee kytkeä suunnitelmallinen työ sopivan työ- tai koulutuspaikan taikka muun työllistymispolun löytämiseksi nuorelle. Näin ollen valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan kantaan ja pitää tärkeänä, että lakiin lisätään säännös, joka antaa nuorelle mahdollisuuden muuttamalla käyttäytymistään päästä takaisin työmarkkinatuen piiriin.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että säännöstä jättäytymisestä hakeutumatta ammatilliseen koulutukseen on työministeriön ohjeissa tulkittu niin, että se edellyttää yhteishaussa hakemista vähintään kolmeen koulutuspaikkaan. Valiokunta ei pidä näin kaavamaista säännöstä kovin onnistuneena. Se voi johtaa yhtäältä tarkoitushakuiseen hakemiseen aloille, joihin pääseminen ei ole todennäköistä, ja toisaalta sellaisen koulutuksen aloittamiseen, joka ei oikeasti kiinnosta nuorta ja jonka keskeyttämistodennäköisyys on suuri. Ongelmia on aiheuttanut myös se, että vaatimus vähintään kolmesta hakuvaihtoehdosta ei ole ollut kaikkien nuorten tiedossa. Näin ollen nuoret ovat tosiasiallisesti joutuneet eriarvoiseen asemaan riippuen siitä, onko työvoimatoimisto informoinut heitä asiasta ennen hakemuksen jättämistä. Valiokunta ei pidä tällaista tilannetta kohtuullisena ja katsoo, että mikäli tällainen säännös halutaan säilyttää, se tulisi nostaa lakitasolle ja siitä tulisi tehokkaasti informoida nuoria esimerkiksi yhteishakukaavakkeessa.

Soviteltu päiväraha

Soviteltua työttömyysetuutta koskevat säännökset esitetään otettaviksi työttömyysturvalain 4 lukuun. Niiden mukaan soviteltuun työttömyysetuuteen on oikeus osa-aikatyötä tekevällä, lomautuksen johdosta lyhennettyä työaikaa tekevällä, enintään kaksi viikkoa kestävän kokoaikatyön vastaanottaneella sekä sivutoimisesta yritystoiminnasta tai omasta työstään tuloa saavalla. Valiokunta toteaa, että oikeus soviteltuun työttömyysetuuteen on tärkeä pyrittäessä kannustamaan työttömiä lyhytaikaisten tai osa-aikaisten töiden vastaanottamiseen. Tästä syystä on tärkeää, että soviteltua työttömyysetuutta koskevat säännökset ovat siten kirjoitetut, että työn vastaanottaminen kaikissa tilanteissa on taloudellisesti kannattavaa eikä johda toimeentulovaikeuksiin työttömyysetuuden saamisen viivästymisen takia.

Lakiehdotuksen 11 luvun 8 §:n mukaan sovitellusta työttömyysetuudesta voidaan maksaa ennakkoa ennen kuin maksajalle on toimitettu työnantajan vahvistamat palkkatiedot. Valiokunta on useaan otteeseen kiinnittänyt huomiota siihen, että palkkatietojen viipyminen aiheuttaa usein kohtuuttoman pitkän odotusajan työttömyysturvan saannissa ja johtaa siten siihen, ettei lyhytaikaista työtä ole mahdollista ottaa vastaan. Valiokunta pitääkin nyt ehdotettua mahdollisuutta ennakon maksamiseen erittäin tervetulleena uudistuksena. Perustelujen mukaan ennakkoa voidaan maksaa, jos hakijalla ilmeisesti on oikeus etuuteen, työnantajan palkkatietoja ei viivytyksettä ole käytettävissä ja niiden odottaminen johtaisi etuuden maksajan arvion mukaan maksatuksen kohtuuttomaan viivästymiseen. Ennakon maksaminen jäisi säännösehdotuksen mukaan etuuden maksajan harkintaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus seuraa säännöksen soveltamiskäytäntöä ja ryhtyy toimenpiteisiin, jos säännöksen avulla ei päästä eroon etuuden saajille kohtuuttomista odotusajoista.

Lakiehdotuksen 4 luvun 6 §:n mukaan soviteltua työttömyysetuutta maksetaan enintään 36 kuukaudelta. Enimmäisaika täyttyy ensimmäisten osalta vuoden 2003 keväällä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan enimmäisaika täyttyy ensi keväänä noin 1 000 henkilöltä, joista miltei neljä viidesosaa on naisia ja noin puolet yli 50-vuotiaita. Valiokunta toteaa, että ikääntyvien mahdollisuudet saada kokoaikatyötä sovitellun päivärahan lakatessa ovat varsin rajalliset. Näin ollen he joutunevat lopettamaan työssä käynnin kokonaan, mitä ei voitane pitää tarkoituksenmukaisena. Valiokunta esittää sosiaali- ja terveysvaliokunnalle sovitellun päivärahan enimmäisajan poistamista.

Yhdistelmätukikokeilu

Työttömyysturvalakiehdotuksen 7 luvun 11 §:ssä on säännökset uudesta yhdistelmätukikokeilusta. Niiden mukaan työmarkkinatuki voidaan maksaa työnantajalle, jos työllistettävä on tukea myönnettäessä saanut työmarkkinatukea vähintään 200 päivältä. Tarkoitus on, että tukea voidaan myöntää työnhakijan oma-aloitteisuuteen perustuen esimerkiksi palvelusetelityyppisenä. Tukikokeiluun sovellettaisiin yhdistelmätukea koskevia säännöksiä, joiden mukaan työssäoloehtoon luetaan puolet niiden kalenteriviikkojen lukumäärästä, joina tehdyn työn palkkauskustannuksiin työnantaja on saanut yhdistelmätukea. Ehdotuksen mukaan henkilö voisi päästä uudelleen työmarkkinatukena maksettavaan yhdistelmätukityöhön saatuaan työmarkkinatukea 200 päivältä nykyisen 500 päivän sijasta.

Valiokunta pitää kokeilua tärkeänä, koska se mahdollistaa työmarkkinoille tulevien osalta työllistymisen tukemisen noin vuotta aiemmin kuin nykyiset säännökset, jotka edellyttävät 500 päivältä maksettua työmarkkinatukea. Myös mahdollisuus päästä uudelleen työnantajalle maksettavalla työmarkkinatuella tuettuun työhön nykyistä nopeammin on tervetullut uudistus monen pitkäaikaistyöttömän kannalta. Samalla valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että kokeilu perustuu paljolti siihen, että työttömien odotetaan itse osallistuvan työpaikan hankkimiseen palvelusetelin avulla. Ottaen huo- mioon työttömiltä edellytettävän oman aktiivisuuden ja sen, että työmarkkinatuki kattaa vain pienen osan palkkauskustannuksista, valiokunta katsoo, että tällaisen tukityön tulisi täysimääräisesti kartuttaa työssäoloehtoa. Valiokunta esittää, että 5 luvun 4 §:n 4 momentin säännös työssäoloehdon kertymisestä vain puolesta työssäoloajasta rajataan koskemaan ainoastaan sellaista "todellista" yhdistelmätukea, jossa työnantajalle maksetaan sekä työllistämistukea että työmarkkinatukea.

Ylläpitokorvausten yhtenäistäminen

Työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen, työelämävalmennuksen ja työharjoittelun ajalta maksettavan ylläpitokorvauksen suuruus on 7 euroa. Myös toimeentulotukea pääasiallisena tulonaan saavalle henkilölle, joka osallistuu kuntouttavaan työtoimintaan, maksetaan 7 euron suuruista toimintarahaa. Työttömyysturvalakiehdotuksen 7 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvalle työmarkkinatuen saajalle ylläpitokorvaus olisi kuitenkin vain 5,05 euroa. Ylläpitokorvausten erolle ei ole esityksessä esitetty mitään perusteita. Valiokunta katsoo, että samoihin toimenpiteisiin osallistuvien henkilöiden ylläpitokorvausten suuruuden tulee olla sama riippumatta siitä, minkä järjestelmän kautta ylläpitokorvaus maksetaan, ja pitää välttämättömänä, että myös työmarkkinatuen saajalle maksettava ylläpitokorvaus nostetaan 7 euroon.

Korotetun koulutuspäivärahan siirtymäsäännös

Valiokunnan käsiteltävänä on parhaillaan myös hallituksen esitys laiksi koulutusrahastosta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 219/2002 vp.). Lakiesitys liittyy kiinteästi uuteen työttömyysturvalakiin, jossa säädetään korotetusta ansio-osasta ja korotetusta koulutuspäivärahasta, joiden on tarkoitus korvata eroraha ja erorahan aikuiskoulutuslisä. Valiokunnan käsityksen mukaan lainuudistusten valiokuntakäsittelyjen yhteydessä on tarpeen huolehtia siitä, että koulutusrahastolain ja työttömyysturvalain siirtymäsäännökset ovat siten laaditut, että siirryttäessä uuteen järjestelmään 1.1.2003 ei synny väliinputoajia.

Valiokunnan saaman tiedon mukaan koulutus- ja erorahastosta annetut erorahan aikuiskoulutuslisää koskevat päätökset on 1.8.2002 jälkeen laadittu siten, että niiden voimassaoloaika päättyy 31.12.2002. Työttömyysturvalakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 9 momentin mukaan korotettua koulutuspäivärahaa voi saada ainoastaan lain voimaantulon jälkeen alkavaan koulutukseen. Näin ollen syksyllä 2002 alkaneeseen koulutukseen ei vuonna 2003 saisi erorahan aikuiskoulutuslisää eikä korotettua koulutuspäivärahaa. Jotta tällaista väliinputoamisongelmaa ei syntyisi, valiokunta esittää sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, että työttömyysturvalain voimaantulosäännöksen 9 momenttia muutettaisiin siten, että korotettua koulutuspäivärahaa voisi saada myös ennen 1.1.2003 alkaneeseen koulutukseen edellyttäen, että siihen ei makseta erorahan aikuiskoulutuslisää.

Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että 2. lakiehdotuksen 58 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tulisi säätää koulutus- ja erorahaston sijasta Koulutusrahastosta.