Yleistä

Ulkoasiainvaliokunta otti edellisen kerran kantaa unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon käsitellessään valtioneuvoston Euroopan tulevaisuutta koskevaa selontekoa (VNS 3/2001 vp). Ulkoasiainvaliokunnan selonteosta laatimassa mietinnössä (UaVM 18/2001 vp) valiokunta totesi tukevansa unionin nykyisten tehtävien ja toimivallanjaon selkeyttämistä. Valiokunta arvioi, että toimivallan jaon selkeyttäminen lisäisi unionin ymmärrettävyyttä kansalaisten silmissä ja helpottaisi vastuusuhteiden hahmottamista. Selkeyttämisen todettiin olevan tarpeen myös laajentumista ajatellen. Valiokunta suhtautui varauksellisesti sitovan toimivaltaluettelon laatimiseen. Valiokunta yhtyi selonteon kantaan, jonka mukaan erityistoimivallan on säilyttävä edelleen unionin toimivallan määrittelyn lähtökohtana.

Ulkoasiainvaliokunta ei tässä lausunnossa pyri ottamaan yksityiskohtaisesti kantaa toimivallan jakoon eri sektoreilla. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että eduskunnalla on valmistelukunnan työn edetessä mahdollisuus ottaa yksityiskohtaisemmin kantaa toimivallan jakoa koskeviin periaatteisiin ja konkreettisiin ehdotuksiin. Selonteossa lyhyesti käsitellyn avoimen koordinaation käytön osalta valiokunta viittaa asiasta keväällä 2002 antamaansa lausuntoon (UaVL 2/2002 vp).

Valiokunta pitää asiantuntijakuulemiseen viitaten selvityksen puutteena, ettei se sisällä selkeitä poliittisia linjauksia Suomen näkemyksistä unionin kehityssuunnan suhteen. Nyt selvitykseen sisältyvä mahdollinen poliittinen linjaus on määriteltävä yksittäisistä, usein varsin teknisistä ja juridisista kannanotoista, mikä ei valiokunnan mielestä ole tarkoituksenmukainen tapa. Kuten edellä mainittu selonteko, ei myöskään tämä selvitys sovi pohjaksi tarpeelliseen ja välttämättömään kansalaiskeskusteluun Euroopan unionin tulevaisuudesta. Kuten valiokunta jo mietinnössään (UaVM 18/2001 vp) korosti, valtioneuvoston on kyettävä tuomaan EU:n tulevaisuutta koskevaan keskusteluun kansalaisille aineksia, joiden lähtökohtana ovat Suomen kannat EU:n politiikan sisällön ja tavoitteiden suhteen eikä niinkään EU:n päätöksentekojärjestelmän yksityiskohdat.

Unionin ulkosuhdetoiminta

Selvityksen mukaan konventin keskeisenä tavoitteena on pidetty tehokkaampaa ja johdonmukaisempaa ulkosuhdepolitiikkaa, joka perustuisi yhtenäiseen kannanmuodostukseen, edustautumiseen ja tehokkaaseen toimintaan eri politiikkalohkoilla sekä yhteisten instrumenttien tehokkaaseen ja johdonmukaiseen käyttöön. Kysymys on valtioneuvoston mukaan sekä nykyisten toimivaltuuksien käytön tehostamisesta että unionin ulkosuhdetoiminnan rakenteiden tarkastelusta. Valiokunta pitää näitä tavoitteita kannatettavina ja toteaa viime aikojen kriisien esimerkiksi Lähi-idässä korostaneen EU:n ulkosuhdepolitiikan kehittämisen tarvetta.

Eräänä selvitettävänä kysymyksenä nousee konventissa esille kysymys yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan siirtämisestä yhteisön toimivaltaan eli nykyisen pilarijaon poistaminen joko kokonaan tai osittain. Selvityksen mukaan eräs vaihtoehto olisi erottaa selkeämmin yhtäältä ulko- ja turvallisuuspoliittiset linjaukset sekä suoraan poliittisia suhteita kolmansiin maihin ja YUTP:n välineistöä koskevat kysymykset. Näistä edelliseen olisi selvityksen mukaan mahdollista edelleen soveltaa hallitusten välisen yhteistyön periaatteita, kun taas jälkimmäisiin kysymyksiin sovellettaisiin enemmän yhteisöllisiä menetelmiä.

Yhteisöllistämisen ei selvityksen mukaan tarvitsisi välttämättä merkitä I pilarin päätöksentekomenettelyjen ja toimielinten aseman omaksumista sellaisenaan, vaan tarvittaessa voitaisiin pohtia YUTP:n erityisluonteen huomioon ottavia ratkaisuja. Toiminnan tehostamiseksi tulisi selvityksen mukaan pohtia määräenemmistöpäätösten käyttöalan laajentamista. Valiokunta suhtautuu avoimesti kysymykseen YUTP:n päätöksentekomenettelyjen kehittämisestä. Siihen tulee valiokunnan mielestä kuitenkin palata tarkemmin valtioneuvoston perustuslain 97 §:n nojalla toimittamien selvitysten pohjalta, kun konventin työn tuloksena on käytettävissä konkreettisia ehdotuksia.

Yhteisen puolustuspolitiikan osalta Suomella ei selvityksen mukaan ole tarvetta määrittää toimivaltaa uudelleen, vaan yhteisen puolustuspolitiikan tulee jatkossakin kuulua jäsenvaltioiden toimivaltaan. Vaikka puolustuspolitiikan sisällön tarkempi määrittely voi valtioneuvoston mukaan tulla ajankohtaiseksi, Suomi ei selvityksen mukaan näe tässä vaiheessa tarpeelliseksi muuttaa ns. Petersbergin tehtävien määrittelyä.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy tähän valtioneuvoston kantaan. Ottaen huomioon, että Kölnin ja Helsingin Eurooppa-neuvoston päätösten tuloksena luotujen unionin kriisinhallintavalmiuksien luominen on vaativa tehtävä ja nykytilanteessa vielä monilta osin kesken, valiokunta ei pidä tarkoituksenmukaisena, että unioni ryhtyy määrittelemään itselleen entistä kunnianhimoisempia tavoitteita edellisen merkittävän projektin ollessa kesken. Suomi ei lainsäädäntönsä nojalla voi osallistua vaativimpien Petersbergin tehtävien toteuttamiseen.

Selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että puolustusmateriaaliyhteistyötä koskevan yhteistyön tehostamista, mahdollisesti myös perussopimuksen muutosten avulla, voidaan kuitenkin pitää perusteltuna. Valiokunta korostaa, että puolustusmateriaaliyhteistyön kehittämisessä on pidettävä huolta siitä, että siihen liittyvän aseviennin suhteen sovelletaan kansallisesti ja EU:n tasolla sovittuja säännöksiä ja käytäntöjä.

Valiokunta yhtyy selvityksen kantaan, jonka mukaan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan jako jäsenvaltioiden kehitysyhteistyöpolitiikkaan ja sitä täydentävään yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikkaan on myös jatkossa perusteltua. Valiokunta voi myös yhtyä siihen, että yhteisön kauppapoliittisen toimivallan laajentamisessa lähtökohtana tulisi olla Suomen vuoden 2000 HVK:ssa esittämät alkuperäiset tavoitteet. Valiokunta viittaa tältä osin mainitun HVK:n aikana asiasta antamaansa lausuntoon (UaVL 8/2000 vp).

Unionin oikeushenkilöllisyys

Euroopan unionilla ei ole nimenomaista oikeushenkilöllisyyttä, mutta unionilla on unionisopimuksen 24 ja 38 artiklan mukaisten menettelyjen kautta oikeus tehdä omissa nimissään kansainvälisiä sopimuksia. Unionin ulkosuhteiden selkeyden ja johdonmukaisuuden kannalta olisi valtioneuvoston mielestä perusteltua tunnustaa unionin oikeushenkilöllisyys nimenomaisesti perussopimuksessa sekä muodostaa unionista ja yhteisöistä yksi oikeushenkilö.

Valiokunta pitää yhden yhtenäisen oikeushenkilöllisyyden antamista unionille perusteltuna unionin rakenteen selkeyttämisen kannalta. Lisäksi oikeushenkilöllisyys on tärkeä myös esimerkiksi sen mahdollistamiseksi, että unioni voi liittyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Valiokunta korostaa kuitenkin selvityksen kantaan viitaten, että oikeushenkilöllisyyden antaminen unionille on toteutettava tavalla, joka ei itsessään muuta unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallanjakoa.

Toissijaisuusperiaatteen valvonta

Valtioneuvoston selvityksessä otetaan kantaa toissijaisuusperiaatteen valvonnan tehostamiseen. Periaatteen mukaan unioni toimii vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutuksen takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin unionin tasolla.

Selvitys toteaa, että toissijaisuusperiaatteen valvonta on luonteeltaan poliittista tarkoituksenmukaisuusharkintaa, jonka tarkoituksena on oikean lainsäädäntötason arviointi. Tästä syystä periaatteen valvonnan tulisi selvityksen mukaan olla ensisijaisesti ennakollista poliittista valvontaa. Oikeudellisen valvonnan uusille muodoille ei selvityksen mukaan olisi tarvetta. Selvityksen mukaan periaatteen valvontaa on vahvistettava ensisijaisesti ennakollisena poliittisena valvontana, joka voitaisiin toteuttaa esimerkiksi kytkemällä kansalliset parlamentit osaksi unionin päätöksentekojärjestelmää kuulemis- ja lausuntomenettelyjä kehittämällä. Selvitys suhtautuu myös avoimesti mahdollisuuteen käyttää valvontaan erilaisia kansallisten parlamenttien ja unionin toimielinten välisiä sekä kansallisten parlamenttien keskinäisiä yhteistyömuotoja.

Ulkoasiainvaliokunta totesi mietinnössään UaVM 18/2001 vp, että kansallisilla parlamenteilla tulee olla tärkeä rooli toissijaisuusperiaatteen tulkinnassa ja ennakollisessa valvonnassa. Ulkoasiainvaliokunta katsoi myös, että kansallisten parlamenttien välistä yhteistyötä toissijaisuusperiaatteen toteutumisen osalta olisi lisättävä. Valiokunta ei kuitenkaan kannattanut uusien toimielinten perustamista valvontaa varten. Valiokunta voi näin ollen yhtyä selvityksen kantaan periaatteen poliittisen valvonnan vahvistamisesta. Valiokunta korostaa, että tärkeä toissijaisuusperiaatteen valvonnan muoto on myös jatkossa kansallisten parlamenttien suorittama neuvoston päätöksenteon valvonta. Parlamenttien roolia periaatteen ennakollisessa valvonnassa ja tulkinnassa on valiokunnan mielestä syytä vahvistaa kehittämällä ennakkovalvonnan muotoja. Periaatteen poliittisen luonteen vuoksi valiokunta suhtautuu selvityksen tavoin varauksellisesti toissijaisuusperiaatteen oikeudellisen valvonnan muotojen muuttamiseen.