VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Direktiiviehdotuksen tavoitteena on vahvistaa julkisen talouden kestävää hoitoa sekä varmistaa SEUT:n ja siihen liittyvän pöytäkirjan 12 mukaisten alijäämää ja velkaa koskevien viitearvojen noudattaminen. Tavoitteet vastaavat talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen ja budjettikehysdirektiivin sekä niiden perusteella säädetyn kansallisen lainsäädännön tavoitteita.
Direktiiviehdotuksen 2 artikla koskee määritelmiä. Artiklan mukaan direktiiviehdotuksessa käytetyt määritelmät ”julkinen”, ”alijäämä” ja ”velka” vastaavat perussopimusten pöytäkirjassa 12 käytettyjä käsitteitä. Muita määritelmiä ovat ”poikkeukselliset olosuhteet”, ”riippumattomat elimet” ja ”rakenteellinen rahoitusasema”.
Direktiiviehdotuksen keskeisin artikla on artikla 3, joka koskee finanssipolitiikan vastuullisuutta ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin linjausta. Artiklan 3(1) mukaan jäsenvaltion on luotava kehys, joka muodostuu erityisistä sitä koskevista sitovista ja pysyvistä numeerisista finanssipoliittisista säännöistä, joilla lisätään jäsenvaltion harjoittaman finanssipolitiikan vastuullisuutta ja tuloksellisesti edistetään SEUT:een pohjautuvia koko julkista sektoria koskevia finanssipoliittisia velvoitteita monivuotisella aikajänteellä. Viittaus SEUT:een merkitsee, että finanssipolitiikan säännöillä tulee tukea tehokkaasti sekä alijäämä- että velkakriteerin noudattamista.
Direktiiviehdotuksen 3(1) artiklan mukaiseen julkista taloutta koskevaan monivuotiseen kehykseen on lisäksi sisällytettävä erityisesti kaksi finanssipoliittista sääntöä. Artiklan 3(1)(a) sisältämän ensimmäisen säännön mukaan jäsenvaltion on asetettava rakenteellista rahoitusasemaa koskeva keskipitkän aikavälin tavoite, jolla varmistetaan, ettei julkisen velan määrä suhteessa markkinahintaiseen bruttokansantuotteeseen ylitä pöytäkirjassa 12 asetettua viitearvoa tai lähestyy sitä riittävän nopeasti. Viitearvon ylittävän velan riittävä vähentymisvauhti on määritelty vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavassa osiossa.
Direktiiviehdotuksen 3(1)(b) artiklan sisältämän toisen säännön mukaan finanssipolitiikan suunniteluun on sisällytettävä keskipitkän aikavälin tavoitteen tai siihen tähtäävän lähentymisaikataulun mukainen keskipitkän aikavälin kehitysura julkisille menoille, joista on vähennetty päätösperäiset tulopuolen toimenpiteet. Menojen kehitysura on asetettava vaalikauden ajaksi heti kun uusi hallitus astuu virkaan, ja sitä on noudatettava vuotuisissa talousarvioissa vaalikauden ajan.
Direktiiviehdotuksen 3(2)(a) artiklan mukaan vuotuisilla talousarvioilla on huolehdittava, että 3(1)(a) artiklan mukaista rakenteellista rahoitusasemaa koskevan keskipitkän aikavälin tavoitetta noudatetaan tai sitä lähennytään, erityisesti varmistamalla pysyminen 3(1)(b) artiklassa tarkoitetulla julkisten menojen kehitysuralla. Kehitysuraa kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta määriteltäessä voidaan ottaa huomioon merkittävät rakenteelliset uudistukset, joilla on välittömiä pitkän aikavälin myönteisiä vaikutuksia, mukaan lukien kestävän potentiaalisen kasvun parantuminen, ja joilla sen vuoksi on todennettavissa oleva vaikutus julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen.
Direktiiviehdotuksen 3(2)(b) artikla koskee korjausmekanismia. Korjausmekanismin on käynnistyttävä automaattisesti, jos havaitaan merkittävä poikkeama keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavalta sopeuttamisuralta. Korjausmekanismiin on sisällytettävä velvoite toteuttaa toimenpiteitä poikkeaman korjaamiseksi tietyn ajanjakson kuluessa. Sallitun ajanjakson pituuteen vaikuttavat poikkeaman luonne ja suuruus. Keskeistä on korjata poikkeama julkisten menojen kehitysuralta.
Direktiiviehdotuksen 3(3) artikla koskee poikkeuksellisia olosuhteita. Keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen tähtäävältä sopeuttamisuralta sekä julkisten menojen kehitysuralta voidaan poiketa tilapäisesti vain 2 artiklan tarkoittamissa poikkeuksellisissa olosuhteissa ja edellyttäen, ettei poikkeaminen vaaranna julkisen talouden kestävyyttä keskipitkällä aikavälillä. Direktiiviehdotuksen 3(4)—3(7) artiklat koskevat finanssipoliittisten sääntöjen seurantaa.
Direktiiviehdotuksen 3(4) artiklan mukaan jäsenvaltion on nimettävä riippumaton toimielin seuraamaan 3(1) ja 3(2) artiklan mukaisten sääntöjen noudattamista. Riippumattomien elinten on laadittava julkisia arvioita muun muassa siitä, ovatko finanssipoliittisina sääntöinä noudatettava keskipitkän aikavälin tavoite ja sen mukainen julkisten menojen kehitysura riittäviä, onko keskipitkän aikavälin tavoitetta ja julkisen menojen kehitysuraa noudatettu sekä vallitsevatko (keskipitkän aikavälin tavoitteesta ja julkisten menojen kehitysurasta tilapäisen poikkeamisen sallivat) poikkeukselliset olosuhteet. Riippumattomien toimielinten on kehotettava talousarvioviranomaisia käynnistämään korjausmekanismi, jos havaitaan merkittävä poikkeama keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen tähtäävältä sopeuttamisuralta (3(5) artikla). Kun korjausmekanismi on käynnistetty, riippumattomien toimielinten on laadittava julkisia arvioita siitä, ovatko suunnitellut korjaustoimenpiteet riittäviä ottaen huomioon erityisesti julkisten menojen kehitysura, edistyykö korjaaminen määritellyssä aikataulussa sekä vallitsevatko poikkeukselliset olosuhteet. Jäsenvaltioiden on varmistettava riippumattomien toimielinten antamien suositusten noudattaminen tai perusteltava julkisesti, miksi suosituksia ei noudateta (3(6) artikla). Direktiiviehdotus sisältää myös institutionaalisia vaatimuksia riippumattomien toimielinten riippumattomuuden takaamiseksi (3(7) artikla).
Direktiiviehdotuksen 4 artiklan mukaan direktiivi sitoo muita kuin eurovaltioita vain, jos asianomainen jäsenvaltio ilmoittaa komissiolle päättäneensä näin.
Direktiiviehdotuksen 5 artiklan mukaan komissio antaa viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2024 ja sen jälkeen joka viides vuosi Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen direktiivin täytäntöönpanosta.
Direktiiviehdotuksen 6 artiklan mukaan direktiivi on saatettava voimaan viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2019.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto kannattaa finanssipoliittisen sopimuksen saattamista sopimuksen 16 artiklan mukaisesti osaksi unionin oikeutta.
Komission direktiiviehdotus kuitenkin poikkeaa finanssipoliittisesta sopimuksesta. Keskeisimmät erot liittyvät rakenteellista rahoitusasemaa koskevan keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamistapaan sekä tavoitteesta johdettuun vaalikauden sitovaan menokehitysuraan. Eroista ensimmäinen saattaa johtaa finanssipoliittisten sääntökehikkojen päällekkäisyyteen ja epäselvyyteen. Viimeksi mainittu muutos on mahdollisesti ongelmallinen myös eduskunnan perustuslaillisen budjettivallan kannalta. Säännökseen on kiinnitettävä erityistä huomiota asian jatkovalmistelussa.
Talous- ja rahaliiton etenemissuunnitelmaa koskevan komission tiedonannon (COM(2017) 821 final) mukaan tarkoituksena on yksinkertaistaa EU:n finanssipoliittisia sääntöjä huomattavasti vuoteen 2025 mennessä. Suomi on tukenut näitä pyrkimyksiä jo aiemmin. Valtioneuvosto katsoo, että EU-lainsäädäntöön perustuvia finanssipoliittisia sääntöjä tulee tarkastella ensisijaisesti kokonaisuutena sekä samalla varmistaa yhtäältä suoraan EU-oikeuteen perustuvien että toisaalta kansalliseen lainsäädäntöön sisällytettävien sääntöjen johdonmukaisuus ja yhteensopivuus. Direktiivi ei tue tätä lähestymistapaa. Direktiivin valmistelu finanssipoliittisesta sopimuksesta poikkeavan sisältöisenä ei ole finanssipoliittisen sääntökehikon kokonaisuus huomioon ottaen lähtökohtaisesti tarkoituksenmukaista.
Direktiiviehdotuksen oikeusperustaa on tarve arvioida jatkovalmistelussa vielä tarkemmin.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Komissio on antanut direktiiviehdotuksen, jonka tarkoituksena on saattaa 1.1.2013 voimaan tullut ns. finanssipoliittinen sopimus Finanssipoliittinen sopimus on saatettu kansallisesti voimaan lailla 869/2012, Laki talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta sekä julkisen talouden monivuotisia kehyksiä koskevista vaatimuksista. osaksi EU-oikeutta. Taustalla on sopimuksen16 artiklan säädös, jonka mukaan viimeistään viiden vuoden kuluttua valtiosopimuksen voimaantulosta toteutetaan, sopimuksen täytäntöönpanosta saatujen kokemusten arvioinnin perusteella, tarvittavat toimenpiteet valtiosopimuksen sisällön saattamiseksi osaksi EU-oikeutta. Tällä hetkellä sopimus on EU:n ulkopuolinen instrumentti, joka perustettiin erillisellä kansainvälisellä sopimuksella.
Direktiiviehdotuksen tavoitteet vastaavat finanssipoliittisen sopimuksen ja budjettikehysdirektiivin sekä niiden perusteella säädetyn kansallisen lainsäädännön tavoitteita, minkä lisäksi ehdotuksella pyritään edelleen vahvistamaan julkisen talouden kestävää hoitoa sekä tukemaan alijäämä- ja velkakriteerin noudattamista.
Valiokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin myönteisesti siihen, että sopimus saatetaan osaksi unionin oikeutta, mutta pitää nyt käsiteltävänä olevan ehdotuksen sisältöä ongelmallisena. Ehdotukseen on suhtauduttu kriittisesti myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa, sillä muutosten on arvioitu lisäävän finanssipoliittisten sääntökehikkojen epäselvyyttä ja päällekkäisyyttä. Finanssipoliittinen sääntökehikko on jo nykyisellään yksityiskohtainen, monimutkainen ja läpinäkymätön, sääntöjä ei noudateta eikä niiden rikkomiseen puututa etenkään suurten jäsenmaiden kohdalla. Myös rakenteellisen jäämän laskentaan liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä.
Lisäksi ehdotus poikkeaa yksityiskohdiltaan finanssipoliittisesta sopimuksesta. Keskeisimmät erot liittyvät rakenteellista rahoitusasemaa koskevan keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamistapaan, ts. siihen, mitä tekijöitä rakenteellista rahoitusasemaa koskevan keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamisessa otetaan huomioon. Tämän ohella on myös epäselvää, mikä olisi nyt ehdotettujen säännösten suhde jo voimassaoleviin rakenteellista jäämää koskeviin säännöksiin.
Valtioneuvosto nostaa esille myös ehdotuksen vaikutukset eduskunnan budjettivaltaan. Ehdotuksen mukaan finanssipolitiikan suunnitteluun on sisällytettävä keskipitkän aikavälin tavoitteen tai siihen tähtäävän lähentymisaikataulun mukainen keskipitkän aikavälin kehitysura julkisille menoille. Menojen kehitysura on asetettava heti vaalikauden alussa ja sitä on noudatettava vuotuisissa talousarvioissa vaalikauden ajan, jolloin menettely kaventaisi sekä valtioneuvoston finanssipoliittista liikkumavaraa että eduskunnan budjettivaltaa. Myös vaatimus menokehitysuran kompensoimisesta on voimassa olevaa EU- ja kansallista oikeutta vaativampi, minkä lisäksi direktiiviehdotuksen korjausmekanismisäännöksestä puuttuu fipo-sopimukseen sisältyvä säännös, jonka mukaan korjausmekanismissa on kunnioitettava täysin kansallisten parlamenttien valtaoikeuksia.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 13/2018 vp todennut, että direktiiviehdotus poikkeaa eräissä kohdin Suomea jo velvoittavasta oikeudesta. Muutokset ovat kuitenkin nykytilaan verrattuna vähäisiä, eivätkä ne ole valtiosääntöoikeudellisesti olennaisia. Esim. julkisten menojen kehitysuran osalta perustuslakivaliokunta toteaa, että budjettikehysdirektiivin ohella myös finanssipoliittisessa sopimuksessa on keskipitkän aikavälin menosuunnittelua koskevia määräyksiä. Ehdotettu direktiivi ei siten muuttaisi oikeustilaa olennaisesti ja Suomen perustuslain kannalta merkityksellisellä tavalla.
Direktiiviehdotuksen etenemiselle ei siis ole valtiosääntöoikeudellisia esteitä, mutta kuten edellä on todettu, ehdotus lisäisi entisestään sääntökehikon epäselvyyttä ja päällekkäisyyttä. Ehdotus ei siten tue komission asettamaa tavoitetta, jonka mukaan EU:n finanssipoliittisia sääntöjä on tarkoitus yksinkertaistaa huomattavasti vuoteen 2025 mennessä. Valiokunnan mielestä tärkein tavoite tulee tulla sääntöjen merkittävä yksinkertaistaminen, minkä ohella on syytä kiinnittää huomiota mekanismeihin, jotka takaavat sääntöjen noudattamisen. Sääntöjen tulisi sallia myös automaattisten vakauttajien toiminta ja tukea kehitystä, jossa yksittäisellä maalla olisi kriisitilanteessa nykyistä enemmän liikkumatilaa.
Valiokunta pitää niin ikään tärkeänä sellaisten mekanismien kehittämistä, jotka parantavat vaihtotaseiden hallintaa. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu, että liialliset ylijäämät sekä vaihtotaseiden epätasapaino ovat keskeisiä euroalueen epävakauden taustalla olevia tekijöitä. Siksi myös liiallisten ylijäämien kerryttämistä tulisi ehkäistä eikä kohdistaa sanktioita pelkästään alijäämiin.
Valiokunta kiinnittää huomiota vielä siihen, että komissio ei ole laatinut arviota finanssipoliittisen sopimuksen toimivuudesta, vaikka sellainen tulisi sopimuksen 16 artiklan mukaan tehdä ennen sopimuksen liittämistä EU-oikeuteen. Sopimuksen ja finanssipoliittisen sääntökokonaisuuden analyyttinen ja kokonaisvaltainen tarkastelu on kuitenkin tärkeää nykytilan parantamiseksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällainen arvio on tarkoitus tehdä jäsenmaiden toimesta kesällä 2018.