Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna yhteisöjen yleisradioveroa koskevalta osin.

Taustaa

Hallituksen esitys laiksi yleisradioverosta ja laeiksi eräiden siihen liittyvien verolakien muuttamisesta on osa laajempaa kokonaisuutta, jonka tarkoituksena on uudistaa Yleisradio Oy:n (Yleisradio) julkisen palvelun rahoitusjärjestelmä. Kokonaisuuteen kuuluvat muut lakiehdotukset — laki Yleisradio Oy:stä annetun lain sekä valtion televisio- ja radiorahastosta annetun lain muuttamisesta (HE 29/2012 vp) — ovat parhaillaan käsiteltävänä liikenne- ja viestintävaliokunnassa. Kaikki lait on tarkoitettu tulemaan voimaan samaan aikaan vuoden 2013 alusta.

Tavoitteena valmistelussa on ollut luoda rahoitus- ja hallintomalli, joka turvaa pitkäjänteisesti Yleisradion julkisen palvelun kehittämisen ja riippumattomuuden nykyisenkaltaisessa laajuudessa. Huomiota on kiinnitetty rahoitusmallin vakauteen, järjestelmän oikeudenmukaisuuteen ja laajaan maksupohjaan. Tällä tavoin voidaan turvata Yleisradion asema suomalaisen kulttuurin tuottajana, moniarvoisena ja riippumattomana tiedonvälittäjänä sekä sananvapauden ylläpitäjänäHE 29/2012 vp, yleisperustelut, s. 23.. Samalla voidaan keventää useimpien maksurasitusta tai säilyttää se lähes ennallaan laajan maksupohjan ansiosta.

Kokonaisuuteen kuuluvat kaikki lakiehdotukset perustuvat eduskuntaryhmien puheenjohtajien sekä asunto- ja viestintäministeri Kiurun 16.12.2011 hyväksymään julkilausumaan sekä valtioneuvoston sen pohjalta 21.12.2011 hyväksymään periaatepäätökseen. Nämä ratkaisut sisältävät uudistuksen keskeiset linjaukset julkisen palvelun rahoituksesta, sen ohjauksesta ja valvonnasta sekä julkisen palvelun määrittelystä. Joulukuisten päätösten taustalla on eduskuntaryhmien jo maaliskuussa 2010 hyväksymä yhteinen kannanotto ja sitä vastaava pääministeri Kataisen hallitusohjelman kirjaus.

Syntyneessä ratkaisussa kuvastuu Yleisradion poikkeuksellinen asema valtionyhtiöiden joukossa. Yhtiön valvonnan halutaan olevan parlamentaarisesti mahdollisimman laaja-alaista, jotta yhtiön riippumattomuus voidaan turvataHE 29/2012 vp, yleisperustelut, s. 4.. Myös rahoitusratkaisut on tehtävä yhtiön riippumattomuutta korostaen. Yleisradiotoiminnan riippumattomuutta korostetaan myös komission tiedonannossa valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan (2009/C 257/01).

Kysymys on siis kaikkiaan valmistelutaustaltaan poikkeuksellisesta lakikokonaisuudesta. Esityksen merkitystä kuvaa osaltaan myös se, että yleisradiotoiminnan rahoitukseen on etsitty vaihtoehtoja useissa virallistyöryhmissä viimeisen kymmenen vuoden aikana. Päävaihtoehdoista — yleiskatteellisesta budjettirahoituksesta tai erillisestä maksusta tai verosta — on nyt päädytty sosiaalisesti varsin oikeudenmukaiseen, laajapohjaiseen veromalliin, jolla on voitu ratkaista Yleisradion rahoitukseen liittyvät keskeisimmät kysymykset kestäväksi arvioidulla tavalla.

Rajaukset

Valiokunta keskittyy seuraavassa yksinomaan sen käsiteltävänä oleviin muutosehdotuksiin. Arvioinnin ulkopuolelle jäävät siten asiakokonaisuuden kannalta sinänsä keskeiset kysymykset julkisesta palvelusta sekä sen ohjauksesta ja valvonnasta.

Valiokunta ei käsittele myöskään yleisradiotoiminnan rahoitukseen liittyviä valtiontuki- tai kilpailunäkökohtia, joita on tarkasteltu laajasti HE 29/2012 vp:n perusteluissa. Niistä käyvät ilmi mm. työ- ja elinkeinoministeriön sekä Kilpailuviraston esittämät, esityksen hyväksyttävyyttä tukevat näkökohdatHE 29/2012 vp, yleisperustelut, s. 35. Työ- ja elinkeinoministeriö on kiinnittänyt huomiota uudistuksen valtiontukeen liittyviin näkökohtiin. Se katsoo myös, että Yleisradiolaissa säädettyä ennakkoarviointia ja Viestintäviraston valvontaa koskevat muutosehdotukset ovat linjassa komission valtiontukitiedonannon kanssa. Kilpailuvirasto on todennut mm., että sen esittämät kannanotot on otettu riittävästi huomioon, eikä virastolla ole huomautettavaa esityksestä. .

Kolmas rajaus koskee Ahvenanmaan maakunnan asemaa. Yleisradioverosta annettua lakia ei sovelleta ehdotuksen mukaan luonnolliseen henkilöön tai yhteisöön, jonka kotikunta on Ahvenanmaan maakunnassa. Tämä vastaa televisiomaksuihin nykyisin sovellettavaa käytäntöä.

Poikkeusta on perusteltu kattavasti hallituksen esityksessä kohdassa, jossa käsitellään esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestykseen. Sille on esitetty perustuslakiin ja Ahvenanmaan itsehallintolakiin nojautuvat perusteet. Lisäksi korkein oikeus on hyväksynyt Ahvenanmaan oman, maakuntalakiin perustuvan paikallisen radio- ja televisiotoiminnan sääntelyn itsehallintolain mukaisen lainsäädäntövalvonnan yhteydessä viimeksi vuonna 2011.

Liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunto

Liikenne- ja viestintävaliokunta pitää esitystä varsin hyvänä ja kannatettavana. Lausunnossa esitetyt huomautukset liittyvät lähinnä yhteisöjen yleisradioveroon. Valiokunta pitää tulokseen perustuvaa mallia oikeudenmukaisempana kuin esitettyä liikevaihtoperusteista mallia.

Lausunnossa tuodaan esiin toisaalta myös se, että rahoitusjärjestelmällä pyritään turvaamaan Yleisradion tuotannon korkea laatu ja riippumattomuus. Veropohjainen rahoitus korostaa yhtiön tehtävää julkisen palvelun tuottajana ja siitä syntyvää vastuuta huolehtia myös jatkossa eri kohderyhmille tarjottavien palveluiden laadusta.

Yleisradiolla on valiokunnan mukaan keskeinen rooli myös kansallisena sisältöjen tarjoajana sekä suomalaisen sisältötuotannon edistäjänä ja rahoittajana. Rahoitusratkaisulla tulee olemaan sen vuoksi huomattava positiivinen vaikutus koko suomalaiselle sisältötuotantoalalle.

Valiokunta on korostanut lopuksi säännöllisin väliajoin toteutettavan seurannan tarpeellisuutta.

Valtiovarainvaliokunnan yleisarvio

Yleisradion rahoitus on siis tarkoitus turvata jatkossa uudella yleisradioverolla, joka määrätään ja maksuunpannaan vuosittain tuloverotuksen yhteydessä. Verovelvollisia ovat kaikki täysi-ikäiset, Suomessa yleisesti verovelvolliset henkilöt (henkilön yleisradiovero) sekä yhteisöt ja yhteisetuudet (yhteisön yleisradiovero). Vero on joko tulo- tai liikevaihtosidonnainen, ja siihen liittyy ala- ja ylärajat jäljempänä tarkemmin kuvatuin tavoin.

Erilliseen veroon perustuva malli on valikoitunut vielä viime syksynä valmistelussa arvioiduista eri vaihtoehdoista. Keskeiseksi valintakriteeriksi nousi henkilöillä mallin sosiaalinen oikeudenmukaisuus ja yhteisöillä johdonmukaisuus. Muut läpikäydyt vaihtoehdot, kuten kotitalous- tai asuntokohtaiset maksut tai suora budjettirahoitus osoittautuivat näissä suhteissa veroperusteista mallia jäykemmiksi tai vähemmän läpinäkyviksi. Suora veropohjainen rahoitusmalli korostaa myös Yleisradion julkisen palvelun yleisösuhdetta.

Uusi yleisradiovero täyttää valiokunnan mielestä kaikilta keskeisiltä osin sille asetetut tavoitteet. Se varmistaa laajan ja vakaan maksupohjan ja turvaa siten kohtuutasoisenakin riittävän tuoton, on läpinäkyvä ja tulosidonnaisena sosiaalisesti oikeudenmukainen. Lisäksi se poistaa nykyiseen televisiomaksuun liittyvät isot ongelmat, yhä yleistyvän maksujen laiminlyönnin ja siitä aiheutuvat valvontaongelmat. Selvää on myös, että nykyinen laitekohtainen maksu on tekniseltä kohtaannoltaan vanhentunut ja kaikille samansuuruisena ongelmallinen.

Valiokunta pitää perusteltuna myös sitä, että yleisradioveron saajana on valtio televisiomaksun tapaan. Yleisradio on valtio-omisteinen yhtiö, jolle on asetettu lakisääteinen julkinen palvelutehtävä. Veron tuotto tuloutetaan näin valtion talousarvioon, josta rahoitus ohjataan valtion televisio- ja radiorahastoon erillisen määrärahan kauttaMäärärahan suuruus on tarkoitus tarkistaa vuosittain kustannustason muutosta vastaavasti (HE 29/2012 vp, lakiehdotus laiksi valtion televisio- ja radiorahastosta annetun lain muuttamisesta, 3 §:n 2 momentti).. Rahastosta siirretään sitten vuosittain valtion televisio- ja radiorahastosta annetussa laissa säädetty summa Yleisradio Oy:lle. Läpinäkyvyys toteutuu siis myös tältä osin.

Verotaso on asetettu esityksessä siten, että kokonaistuotto olisi ensi vuonna 502 milj. euroa. Henkilön yleisradioveron osuus siitä olisi 480 milj. euroa ja yhteisön yleisradioveron osuus 22 milj. euroa. Määrät perustuvat valtioneuvoston periaatepäätökseen. Samalla on sovittu, että järjestelmän perustamis- ja vuotuiset käyttökustannukset katetaan myös veron tuotolla. Niiden määräksi on arvioitu ensi vuodelle 2 milj. euroa, jolloin kertymästä jää noin 500 milj. euroa tuloutettavaksi eteenpäin. Määrä vastaa Yleisradion arvioitua rahoitustarvetta ensi vuonna. — Samansuuruinen tuotto edellyttäisi nykyjärjestelmässä, että televisiolupamaksu korotettaisiin 252 eurosta 275 euroon.

Valiokunta pitää näitä linjauksia olennaisena ja perusteltuna osana rahoitusratkaisua, vaikka tällaiset kohdistetut erillisverot eivät sinällään ole luonteva osa veronjärjestelmää. Poikkeuksellinen menettely on kuitenkin hyväksyttävissä tässä yksittäistapauksessa Yleisradion erityisaseman vuoksi. Julkinen palvelu tulee rahoittaa julkisin varoin, ja valittu ratkaisu on osoittautunut parhaaksi eri vaihtoehdoista. Olennaista on, että se poistaa pitkään jatkuneen epävarmuuden Yleisradion rahoituksesta avoimella ja kestävällä tavalla. Valiokunta käsittelee seuraavassa lyhyesti vielä henkilön ja yhteisön yleisradioveroon liittyviä näkökohtia ja lopuksi seurannan tarpeellisuutta.

Henkilön yleisradiovero

Esityksen vahvuus perustuu ennen muuta henkilön yleisradioveroa koskevaan malliin, jossa nykyinen kotitalous- tai laitekohtainen maksu muuttuu henkilökohtaiseksi, tulosidonnaiseksi yleisradioveroksi. Veron määrä on 0,68 prosenttia tuloverolaissa määritellyn puhtaan ansiotulon ja puhtaan pääomatulon yhteismäärästä tai eräissä tapauksissa tätä suuremmasta työtulostaTyötuloa käytettäisiin perusteena silloin, kun henkilön yrittäjän eläkelain tai maatalousyrittäjän eläkelain vahvistettu työtulo on puhtaan ansiotulon ja puhtaan pääomatulon yhteismäärää suurempi. Vero koskisi siten myös henkilöitä, joilla ei ole juurikaan veronalaisia tuloja mutta kuitenkin esimerkiksi yrittäjäasemaan perustuvia verovapaita osinkotuloja. , aina enintään kuitenkin 140 euroa. Lisäksi 50 euroa pienempää määrää ei maksuunpantaisi.

Rajat merkitsevät sitä, ettei veroa peritä alle 7 353 euron suuruisista vuosituloista. Enimmäismäärä 140 euroa koskee vastaavasti niitä, joiden tulot ovat vähintään 20 588 euroa. Kaikkiaan on arvioitu, että yleisradioveroa maksavista noin 60 % maksaa 140 euroa ja 40 % sitä vähemmän tai ei ollenkaanVeroa ei määrättäisi tulojen vähäisyyden vuoksi arviolta 17 %:lle täysi-ikäisistä tulonsaajista..

Valiokunta pitää esitystä hyvin perusteltuna. Verotaso ja sille asetetut ala- ja ylärajat on mitoitettu niin, että veron tuotto vastaa mahdollisimman tarkasti tavoitteena olevaa tuottoa 480 milj. euroa. Vero kohdentuu laajaan väestöpohjaan ja on tulosidonnaisena sosiaalisesti oikeudenmukainen. Laaja maksajajoukko — arviolta 3,9 milj. henkilöä — merkitsee edellä todetuin tavoin myös sitä, että yksittäisen henkilön keskimääräistä maksurasitusta voidaan alentaaVrt. televisioilmoituksia oli vuoden 2011 lopussa noin 1,88 milj. ja vuoden 2010 maksukertymä 446,6 milj. euroa..

Muutos kotitaloustasolla tarkasteltuna on myös selvä; maksurasitus alenee keskimäärin 82 euroa yleisradioveroa maksavissa kotitalouksissa. Suurin hyöty koituu televisiomaksua maksaneille yhden maksuvelvollisen kotitalouksille. Niiden maksurasitus pienenee ensi vuodeksi muutoin oletetusta televisiomaksusta 275 eurosta 140 euroon tai sen alle. Näitä talouksia on lähes puolet kaikista kotitalouksista.

Valiokunta ei pidä edellä olevista syistä myöskään tarpeellisena tai muutoin perusteltuna luoda yksittäisiä poikkeuksia verovelvollistahoon. Liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunnossa mainittu mahdollinen arviointitarve ei siis anna aihetta enempään.

Yhteisön yleisradiovero

Veron peruste.

Uudistuksen ongelmallisimmaksi kohdaksi on osoittautunut yrityksille ehdotettu veromalli. Se on sinänsä johdonmukainen, kun se koskee kaikkia yhteisöjä, jotka harjoittavat yritystoimintaa tai maataloutta. Vero ei kuitenkaan kohdennu vastaavalla tavalla oikeudenmukaisesti kuin henkilöiden yleisradiovero, koska se perustuu yrityksen liikevaihtoon eikä tulokseen. Tätä ongelmaa ei poista myöskään verolle ehdotettu liikevaihdon alaraja 400 000 euroa, koska toiminnan kannattavuus vaihtelee eri aloilla, eikä liikevaihto kuvaa sitä millään tavoin yhteismitallisesti. Hankalimpaan asemaan joutuvat yrittäjät, jotka maksavat itse henkilön yleisradioveron ja sen lisäksi liikevaihtorajan ylittävän, mutta tulokseltaan vähäisen yrityksensä yleisradioveron.

Liikevaihtoon perustuva veromalli ei siis ota huomioon yrityksen maksukykyyn liittyviä näkökohtia eikä kohtele verovelvollisia yhdenvertaisesti. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella on ilmeistä, että vero kohdentuisi valtaosin pienehköön joukkoon pk-yrityksiä. Tämä tulee ottaa huomioon esitystä arvioitaessa, vaikka ehdotettu verotaso, 350 tai 700 euroa, on sinänsä melko maltillinen. Suurille yrityksille vero olisi vastaavasti kuitenkin muodollinen.

Valiokunta pitää kiinni lähtökohdasta, jonka mukaan yhteisöiltä kerätään yleisradioveroa 22 milj. euroa, kuten on sovittu. Jotta vero perustuisi yhteisön tosiasialliseen maksukykyyn ja olisi vastaavalla tavalla oikeudenmukainen kuin henkilöillä, sen perusteeksi tulee kuitenkin ottaa verotettava tulos liikevaihdon sijasta. Lisäksi ehdotettua verotasoa voidaan laajentaa myös ala- ja yläpäästä. Näin on mahdollista luoda malli, joka on mahdollisimman oikeudenmukainen ja täyttää asetetun tuottotavoitteen.

Valiokunta on selvitellyt useita tulokseen perustuvia vaihtoehtoisia malleja asian käsittelyn yhteydessä. Selvää on, ettei yhtä veroneutraalia ja yhteisöjä täysin yhdenvertaisesti kohtelevaa mallia ole, kun otetaan huomioon yritysmuotojen moninaisuus ja toimialojen erilainen tuottavuus.

Parhaaksi on osoittautunut kuitenkin lineaarinen veromalli, joka alkaa 50 000 euron verotettavan tulon kohdalta. Jos verovuoden verotettava tulo jää rajan alle, yritykseltä ei siis perittäisi yhteisön yleisradioveroa lainkaan. Näin kaikkein pienimmät yritykset rajautuvat veron ulkopuolelle. Muutoin vero olisi alarajan kohdalla 140 euroa ja nousisi siitä 0,35 prosentilla 50 000 euroa ylittävältä osin. Veron enimmäismäärä olisi kuitenkin 3 000 euroa.

Kun veron maksupohjaa laajennetaan tällä tavoin ja muutetaan kiinteitä vähimmäis- ja enimmäisrajoja, voidaan veron oikeudenmukaisuutta lisätä myös yhteisöillä. Lineaarisuus ja kiinteä katto takaavat lisäksi sen, ettei verorasitus kasva kohtuuttomaksi millekään yritysryhmälle.

Valiokunta esittää tätä koskevaa muutosta. Ehdotusta on perusteltu yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Valtion, kuntien ja seurakuntien verovelvollisuus.

Valiokunta on pitänyt edellä johdonmukaisena sitä, että vero kohdistuu kaikkiin yhteisöihin. Se rajaa verovelvollisjoukon täsmällisesti ja on perusteena kattava ja looginen.

Koska valtio ja sen laitokset, kunnat ja kuntainliitot sekä seurakunnat ja muut uskonnolliset yhdyskunnat ovat tuloverolaissa tarkoitettuja yhteisöjä, ne lukeutuvat myös verovelvollisjoukkoon. Ne maksaisivat siis yleisradioveroa hallituksen esityksessä tarkemmin kuvatuin perustein joko 350 tai 700 euroa. Valtion verotusyksiköiden ja seurakuntien osalta edellytyksenä on lisäksi se, että ne harjoittavat yritystoimintaa tai maataloutta, jonka liikevaihto on verovuonna vähintään 400 000 euroa. Kuntien verotaso on sidottu puolestaan maksuunpantujen kunnallisverojen yhteismäärään, koska kunnat eivät ole velvollisia maksamaan veroa omalla alueellaan harjoittamastaan elinkeinotoiminnasta. Yleinen liikevaihtoperuste ei siten sovi niille. — Muutos nykyiseen laitekohtaiseen maksuperusteeseen on joka tapauksessa suuri.

Valiokunta ei pidä yleisradioveron perintää näiltä veronsaajayhteisöiltä tarkoituksenmukaisena. Verovelvollisuus olisi tosiasiassa melko muodollinen ja sattumanvarainen. Lisäksi kunnille kaavailtu verotusperuste on varsin keinotekoinen. Myöskään verotuksen neutraalisuus tai veron tuottovaatimukset eivät edellytä näiden yhteisöjen verovelvollisuutta.

Tilanne ei muutu juurikaan, vaikka veron määriä korotettaisiin edellä yrityksille ehdotetun mallin pohjalta. Kuntien yleisradiovero tuottaisi esimerkiksi 1 500 ja 3 000 euron porrastuksilla vuodessa yhteensä arviolta 720 000 euroa. Hallituksen esityksen mukaisessa mallissa tuotto olisi vastaavasti noin 170 000 euroa vuodessa.

Kokonaisarviossa on otettava lisäksi huomioon, että kunnille on ehdotettu kompensoitavaksi yhteisöveron jako-osuuden alenema 0,6 milj. euroa hallitusohjelman yleisen kirjauksen mukaisesti. Jako-osuuksissa otettaisiin huomioon sekä valtion asema yleisradioveron saajana että yleisradioveron vähennyskelpoisuuden vaikutus yhteisöveron tuottoon nykyiseen verrattuna.

Valiokunta ehdottaa verotuksen yksinkertaisuuden ja selkeyden vuoksi, että valtio, kunnat ja seurakunnat vapautetaan yleisradioverosta. Vastaavasti kunnille kaavaillusta kompensaatiosta on perusteltua luopua. Kuntien asema paranee joka tapauksessa nykyiseen verrattuna, koska televisiomaksun — ja nyt lisäksi yleisradioveron — poistuminen alentaa merkittävästi niiden kustannuksia.

Ehdotus siis yksinkertaa kaikkiaan poikkeuksellista veromallia. Valiokunta katsoo sen vuoksi, ettei myöskään hallitusohjelman kirjaus sido tässä yksittäistapauksessa. Molempiin suuntiin tehtävä muutos on sen vuoksi mahdollinen ja kuntapuolelle edullinen.

Muutosehdotuksia on perusteltu yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Asunto-osakeyhtiöiden ja yhteisetuuksien verovelvollisuus.

Valiokunta ehdottaa veromallia yksinkertaistettavaksi myös niin, että asunto-osakeyhtiöt ja yhteisetuudet vapautetaan verovelvollisuudesta. Ne ovat nyt mukana lähinnä mallin eheyden vuoksi. Niille kaavailtu verovelvollisasema on kuitenkin käytännössä lähes muodollinen, koska verovelvollisuuden ehdot täyttäviä asunto-osakeyhtiöitä tai yhteisetuuksia ei juuri ole. Tämä koskee myös yhteismetsiä, koska pelkkää metsätalouden harjoittamista ei pidetä maataloutena.

Muutos ei siis vaikuta juurikaan veron tuottoon. Se poistaa kuitenkin verovelvollisasemasta muutoin aiheutuvaa tarpeetonta epäselvyyttä.

Muutosehdotusta on perusteltu yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Seuranta

Rahoitusmallin yleisenä tavoitteena on, että veron tuotto ja Yleisradio Oy:lle suoritettava määrä vastaisivat toisiaan ainakin pitkällä aikavälillä. Valtiovarainministeriön sekä liikenne- ja viestintäministeriön on tarkoitus seurata yleisradioveron kokonaiskertymää sekä Yleisradiolle valtion talousarvion kautta suoritettavaa määrää. Veroperusteita on tarkoitus tarkistaa tarpeen vaatiessa. Menettelyyn ei ehdoteta kuitenkaan erityistä sääntelyä, vaan tarkistustarve arvioitaisiin ministeriöiden kesken.

Valiokunta pitää kaavailtua menettelyä asianmukaisena ja joustavana. Valtion televisio- ja radiorahastolle vuosittain suoritettavan määrärahan indeksisidonnaisuus on erikseen liikenne- ja viestintävaliokunnan ratkaistavana. Valiokunta ei ota siihen sen vuoksi tässä kantaa.

Yleisradiovero on kuitenkin uudentyyppinen vero, jossa on yhdistetty sekä vero- että maksuluonteisia elementtejä. Valiokunta pitää tärkeänä seurata yleisradioveron vaikutuksia, veroneutraalisuutta ja sosiaalista oikeudenmukaisuutta.