VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Ehdotus
E-kirjeellä muodostetaan Suomen ennakkovaikuttamislinjauksia komission tulevaan tiedonantoon vaikuttamiseksi. Komission tiedonantoa ei vielä ole.
Valtioneuvoston kanta
Lähtökohdat
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että komissio valmistelee EU:n ilmastolain mukaisesti ehdotuksensa EU:n vuoden 2040 ilmastotavoitteeksi ja että se tarkastelee tässä yhteydessä kattavasti eri sektoreiden päästövähennyspotentiaalia.
EU:n 2040 ilmastotavoitteen tason tulee valtioneuvoston näkemyksen mukaan olla linjassa ja siten johdonmukaisesti ja uskottavasti tukea EU-tason ilmastoneutraaliuden saavuttamista vuoteen 2050 mennessä. Lisäksi tavoitteen tulee olla linjassa Pariisin sopimuksen ilmastotavoitteiden kanssa ja perustua parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon. Valtioneuvosto katsoo, että 2040 ilmastotavoitteen pääpainon tulee olla päästövähennyksissä.
Valtioneuvosto korostaa, että johdonmukainen ja pitkäjänteinen EU:n ilmastopolitiikka luo pohjan tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittaville merkittäville ja oikea-aikaisille investoinneille sekä teknologioiden kehittämiselle. Lisäksi sillä voidaan edistää myös EU:n kriisivarautumista ja resilienssiä.
Valtioneuvosto korostaa, että valmistelutyössään komission on tärkeä kiinnittää huomiota ilmastotoimien kustannustehokkuuteen myös pidemmällä aikajänteellä, jäsenmaakohtaisiin vaikutuksiin, hiilivuotoriskin hallintaan sekä kansainvälisten joustojen rajoitettuun rooliin. Tiedonannon tulisi antaa mahdollisimman selkeä kuva vuoden 2030 jälkeisen ajan ilmasto- ja energialainsäädäntökehikosta, jotta jäsenvaltiot voisivat myös itse arvioida kansallisia vaikutuksia. Lisäksi valtioneuvosto korostaa, että taloudellisia vaikutuksia arvioidessaan komission tulisi huomioida myös ne kustannukset joita aiheutuisi, mikäli ilmastotoimissa ei edettäisi Pariisin sopimuksen tavoitteiden mukaisesti.
EU:n 2040 ilmastotavoitteen saavuttamiseen liittyvä ilmasto- ja energia-arkkitehtuuri
Valtioneuvosto korostaa, että EU:n 2040 ilmastotavoitteen asettamisen yhteydessä on tärkeää huolellisesti harkita EU:n nykyisen ilmasto- ja energianlainsäädäntökehikon tarkoituksenmukaisuutta ja toimivuutta. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että komissio tarkastelisi erilaisia vuoden 2030 jälkeisen ajan lainsäädäntökehikon vaihtoehtoja.Säädöskehikon vaihtoehtoja arvioitaessa on tärkeää arkkitehtuurin selkeys, mikä loisi osaltaan ennakoitavuutta päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien merkittävien investointien varmistamiseksi. Ottaen huomioon päästövähennyksien edistyminen ja teknologian eritahtinen kehitys, valtioneuvosto pitää tärkeänä, että tuleva, vuoden 2030 jälkeisen ajan ilmasto- ja energia-arkkitehtuuri sisältää riittäviä säädöskehikon joustoelementtejä ilmastotoimiin liittyvien kustannuspaineiden hillitsemiseksi.Valtioneuvosto katsoo, että 2040 säädöskehikossa pääpainon tulee pysyä päästövähennyksissä. Samalla tulee kuitenkin myös luoda riittäviä EU-tason velvoitteita ja kannustimia hiilinielujen aikaansaamien poistumien kasvattamiseksi sekä teknisten nielujen käyttöönotolle mahdollistamaan EU-tason ilmastoneutraaliuden saavuttamisen vuoteen 2050 mennessä. Komission tarkastelussa pääpainon tulee olla kustannustehokkaissa ja vaikuttavissa ratkaisuissa. Ratkaisujen arvioinnissa tulee huomioida saavutettavien päästövähennysten ja hiilinielujen vahvistamisen lisäksi vaikutukset yhteiskunnan eri sektoreille sekä ympäristöön ja luonnon monimuotoisuuteen.
Valtioneuvosto korostaa myös teknologianeutraalisuuden tärkeyttä ilmastotavoitteiden saavuttamisessa ja EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) artiklan 194 mukaista jäsenvaltioiden oikeutta valita oma energiapalettinsa sekä huomioida riittävästi kansalliset erityispiirteet.
Päästökauppa
Valtioneuvosto katsoo, että päästökaupan tulee pysyä EU:n ilmastopolitiikan keskiössä myös jatkossa, sillä päästökauppa mahdollistaa päästöjen vähentämisen mahdollisimman kustannustehokkaasti ja ennakoitavasti koko EU:n alueella. Päästökauppa mahdollistaa EU:n laajuisen, toimivaan markkinaan perustuvan päästöjen hinnoittelun. Siten valtioneuvosto suhtautuu avoimesti EU:n päästökaupan vahvistamiseen ja edelleen kehittämiseen.
Nykyinen taakanjakosektori ml. maatalous
Valtioneuvosto katsoo, että taakanjakoasetus nykymuodossaan ja BKT/asukas perusteisella jäsenmaakohtaisen velvoitteen asettamismetodilla ei edistä kustannustehokkaasti ja kestävästi siirtymää kohti EU:n ilmastoneutraaliutta. Valtioneuvosto korostaa, että EU-tason ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi on jäsenmaiden velvoitteiden välisten erojen merkittävästi kavennuttava jo vuoteen 2040 mennessä, mikäli taakanjakoasetus säilyy.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä arvioida, missä määrin taakanjakosektorin päästöjen vähentäminen voisi edetä uuden jakelijoiden päästökaupan (ETS2) ja sen tehostamisen kautta.
Valtioneuvosto on avoin tarkastelemaan arkkitehtuurin muutosta, jolla taakanjakosektorin maatalouden päästöt siirretäisiin maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien kanssa yhteiseen AFOLU-sektoriin. Ruoantuotanto on maatalouden tärkein tehtävä ja huoltovarmuuden perusta. Vuoden 2030 jälkeisen ajan arkkitehtuuria koskevissa tarkasteluissa tulee huolehtia siitä, että EU:n toiminnasta tehdyssä sopimuksen (SEUT) artiklassa 39 asetetut maatalouden tuottavuutta, maatalousväestön kohtuullista elintasoa, markkinoiden vakautta, tarvikkeiden saatavuutta ja kohtuullisia kuluttajahintoja koskevat EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet eivät vaarannu. Lisäksi tulee huolehtia politiikkajohdonmukaisuudesta EU politiikan eri lohkojen välillä.
Maankäyttösektori
Maankäyttösektorin nielujen vahvistaminen tukee osaltaan ilmastonmuutoksen hillintää. Oikein toteutettuna kasvava ja kestävämmäksi muuttuva biotalous tukee EU:n ilmastoneutraaliuden saavuttamista. Vuoden 2030 jälkeisen ilmastopolitiikan tulee huomioida kestävä uusiutuvien luonnonvarojen käyttö ja teollisuuden puun saatavuus. Valtioneuvosto pitää myös tärkeänä tarkastella kannusteita ja laskentasääntöjä, joilla voidaan edistää erityisesti bioperäisen hiilidioksidin talteenottoa, hyödyntämistä ja varastointia. Sääntöjen tulee kannustaa kestävään biotalouteen ja uusiin ratkaisuihin, joissa biogeenistä hiiltä voidaan varastoida pysyvämmin esimerkiksi pitkäikäisiin tuotteisiin.
Suomen maankäyttösektorin velvoitteiden tulee olla oikeassa suhteessa muihin EU-maihin. Suomen metsäpolitiikka pidetään kansallisissa käsissä ja metsiin liittyvä EU:ssa valmisteltava sääntely tulee pitää minimitasolla. Suomen metsien hiilinielut eivät voi toimia päästöjen kompensaatioina muille EU:n jäsenvaltioille.
Vapaaehtoiset hiilimarkkinat
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että post-2030 lainsäädäntökehikko mahdollistaisi myös vapaaehtoisten hiilivähenemä- ja hiilensidontamarkkinoiden läpinäkyvän toiminnan. Vapaaehtoisten toimien ja niiden laskentatapojen tulisi tukea jäsenmaiden EU-velvoitteiden täyttämistä.
Energiatavoitteet
Uusiutuvan energian ja energiatehokkuuden politiikkatoimien päätarkoituksena on tukea ilmastotavoitteen saavuttamista. Prioriteetti näissä toimissa tulisi olla fossiilisten polttoaineiden käytön vähentäminen. Kulutuksen rajoittamisen sijaan, myös energiatehokkuustavoitteiden tulisi ensisijaisesti palvella päästöjen vähentämistä ja huomioida jäsenvaltiokohtaisesti puhtaaseen siirtymään tarvittavat teknologiat.
Meri- ja lentoliikennettä koskevan sääntelyn kehittäminen
Meri- ja lentoliikenteen päästövähennyksiä tulisi edistää ensisijaisesti riittävän määrätietoisin kansainvälisin toimin. Jos määrätietoisia kansainvälisiä toimia saadaan aikaiseksi, tulee merkittävää kaksinkertaista taakkaa EU:n toimissa välttää ja tarvittaessa purkaa.
Muuta
Ilmastonmuutoksen vaikutukset näkyvät eri tavoin jäsenmaissa ja yhteiskunnan eri sektoreilla. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että sopeutumistoimenpiteistä päätettäisiin kansallisesti ja pitää perusteltuna, että sopeutumiselle ei asetettaisi EU:n hillintätoimien kaltaisia tavoitteita.
Lisäksi valtioneuvosto korostaa, että sopeutumista koskevia kustannuksia ei tule käyttää perusteena uuden EU-tason rahoitusinstrumentin perustamiselle. Valtioneuvosto ei nykytilanteessa kannata lisärahoitusta tai kokonaan uusia EU-tason rahoitus-välineitä.
Valtioneuvosto korostaa, että EU:n tulee jatkaa aktiivisesti yhteistyötä erityisesti G20-maiden kanssa Pariisin sopimuksen toimeenpanon tehostamiseksi ja riittävän kunnianhimoisten globaalien päästövähennysten varmistamiseksi.
Yhteenvetona Suomelle keskeisimmät alustavat ilmasto- ja energia-arkkitehtuuria koskevat ennakkovaikuttamislinjaukset ovat:
pääpainon tulisi olla päästövähennyksissä ja päästökaupan kehittämisessä ja vahvistamisessa;
suhtaudumme varauksellisesti taakanjakoasetuksen jatkamiseen nykymuodossa;
suhtaudumme avoimesti LULUCF- ja maataloussektorin yhdistämiseen maankäyttösektoriksi (nk. AFOLU) samalla varmistaen, ettei maankäyttösektoriin kohdistu suhteettoman suurta painetta;
puhtaiden innovaatioiden roolia tulisi korostaa päästöjen vähentämisessä, mm. luomalla kannustimia teknisille nieluille.
Lisäksi keskeistä on toimien kustannustehokkuus ja teknologianeutraalius.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Käsiteltävänä olevalla E-kirjeellä muodostetaan Suomen ennakkovaikuttamislinjauksia komission tiedonantoon vaikuttamiseksi. Komission tiedonantoa EU:n vuoden 2040 ilmastotavoitteen asettamiseksi odotetaan alkuvuodesta 2024. Komissio antaa tiedonannon puolen vuoden kuluessa siitä, kun Pariisin ilmastosopimuksen mukainen ensimmäinen maailmanlaajuinen tilannekatsaus on tehty. Valtioneuvosto laatii tiedonannosta kirjelmän erikseen.
Ympäristövaliokunta pitää ennakkovaikuttamislinjauksia hyvin laadittuina ja sisällöltään keskeisinä. On tärkeää pyrkiä vaikuttamaan komissioon ennakolta, koska varhainen vaikuttaminen on todettu usein tehokkaimmaksi tavaksi vaikuttaa sääntelyn perusratkaisuihin. Valiokunta yhtyy linjausten sisältöön ja nostaa tässä vaiheessa esiin seuraavat näkökohdat.
Ennakoitavuus
Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin olennaisena peruslähtökohtana pitkäjänteistä, johdonmukaista ilmastopolitiikkaa eli vuoden 2040 ilmastotavoitteen tason tulee olla linjassa ja tukea EU-tason ilmastoneutraaliuden saavuttamista vuoteen 2050 mennessä. Johdonmukainen ja pitkäjänteinen EU:n ilmastopolitiikka luo pohjan tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavalle välttämättömälle energiamurrokselle eli yritysten merkittäville ja oikea-aikaisille käytännön investoinneille sekä teknologioiden kehittämiselle. Kunnianhimoinen EU:n ilmastopolitiikka myös tasaa kilpailuolosuhteita Suomen EU:ta kireämpien tavoitteiden kanssa ja edistää tavoitteena olevaa hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista vuoteen 2035 mennessä. YK:n COP28-ilmastokokouksen yhteydessä julkaistut tiedot osoittavat, että kansalliset panokset Pariisin sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi eivät riitä, joten on myös globaalin ilmastopolitiikan kannalta tärkeää, että EU pystyy osoittamaan olevansa edelleen edelläkävijä ja pystyvänsä vastaamaan osaltaan sitoumuksiin kunnianhimoisella tavalla.
Vuoden 2030 jälkeisen EU-lainsäädäntökehikon vaihtoehtoja arvioitaessa on tärkeää korostaa lainsäädännön rakenteellista selkeyttä ja ennakoitavuutta päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi, jotta voidaan luoda perusta tarvittavien investointien tekemiseen ja välttää hiilivuotoa. Jäsenvaltioille tulisi jättää riittävästi liikkumavaraa kansallisten erityispiirteiden huomioimiseksi.
Päästökaupan keskeinen asema ja kustannustehokkuus
Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että päästökauppajärjestelmän keskeinen asema tulee säilyttää. Sääntelyn pääpainon tulee pitää päästövähennyksissä, päästökaupan kehittämisessä sekä puhtaiden teknologioiden kehitys- ja innovaatiotoimien edistämisessä.
Päästökauppaa kehitettäessä ja erityisesti mahdollisia laajennuksia harkittaessa tulee varmistaa, ettei sen toimivuutta vaaranneta. Päästökauppadirektiiviä on vastikään tarkistettu perustamalla yleisen päästökaupan rinnalle uusi rakennusten erillislämmitystä ja liikennettä koskeva päästökauppajärjestelmä. Komissio on myös teettänyt selvityksen mahdollisuuksista laajentaa päästökauppa koskemaan maataloussektoria. Päästökaupan laajennuksen vaikutus ruoan hintaan on merkittävä yhteiskunnallinen kysymys. Valiokunta pitää tärkeänä arvioida ennakollisesti, millainen päästökauppamalli sopisi Suomen olosuhteisiin siten, että se turvaa ruoantuotannon toimintaedellytykset sekä on hyväksyttävä, oikeudenmukainen, ymmärrettävä, ja kustannustehokas. Lisäksi on arvioitava vaikutukset maatalouden tuotantokustannuksiin eri tuotantosuunnissa ja erityyppisillä tiloilla sekä vaikutukset huoltovarmuuteen. Lainsäädännön rakenteiden muutoksessa on myös arvioitava ja varmistettava uusien välineiden, kuten hiilirajamekanismin (CBAM), toimivuus. Hiilivuotoriskin hallintaan tulee kiinnittää huomiota jatkuvasti. Komission tulee myös arvioida kunnollisesti jäsenmaakohtaisia vaikutuksia.
Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää olennaisena, että pääpaino on kustannustehokkaissa ja vaikuttavissa ratkaisuissa. Ratkaisujen arvioinnissa tulee ottaa huomioon päästövähennysten ja hiilinielujen vahvistamisen lisäksi vaikutukset yhteiskunnan eri sektoreille sekä ympäristöön ja luonnon monimuotoisuuteen.
Teknologianeutraalius ja negatiiviset päästöt
Olennaista on vähentää päästöjä ja myös energiatehokkuustavoitteiden tulisi ensisijaisesti edistää päästöjen vähentämistä huomioiden puhtaaseen siirtymään tarvittavat teknologiat. Komission tulisikin arvioida, tukevatko nykyiset EU:n energiatehokkuustavoitteet ilmastotavoitteen saavuttamista. Jos sääntely on liian joustamatonta, nykyisen kaltainen kokonaisenergian kulutuksen kattoon perustuva energiatehokkuustavoite voi muodostaa esteen ilmastotavoitteiden saavuttamiselle, kun sähköistyminen, vetytalous ja esimerkiksi hiilidioksidin talteenottoratkaisut kasvattavat väistämättä puhtaan energian kulutusta. Kun sähköistäminen on välttämätöntä fossiilienergiasta eroon pääsemiseksi, tulee myös ydinvoimaa kohdella uusiutuvan energian rinnalla yhtenä vähäpäästöisenä energiamuotona.
Teknologianeutraaliuden tulee säilyä keskeisenä periaatteena ja EU-sääntelyn tulee mahdollistaa kaikkien uusien ilmastoteknologioiden kehitys ja käyttöönotto. Näitä ovat esimerkiksi tekninen hiilensidonta ja nielut ja eli hiilidioksidin talteenotto, varastointi ja uudelleenkäyttö. Päästövähennysten lisäksi on tärkeää luoda riittäviä EU-tason kannustimia hiilinielujen aikaansaamien poistumien kasvattamiseksi sekä teknisten nielujen käyttöönoton vauhdittamiseksi. Tässä työssä on tarkasteltava myös tehtyä päästökaupan soveltamisalan rajauksen muuttamista biomassaa käyttävien laitosten osalta 95 prosenttiin ja sen vaikutuksia teknisten nielujen EU-tason kannustimiin näiden päästökaupan ulkopuolelle jäävien laitosten osalta. Olisi tärkeää varmistaa korkean asteen biomassalaitosten mahdollisuus täysimääräisesti hyödyntää mahdolliset kannusteet ja siten edelleen kannustaa päästöjen vähentämiseen.
EU:ssa ei toistaiseksi ole selkeitä linjauksia sen suhteen, miten negatiiviset päästöt huomioitaisiin EU:n ilmastopolitiikassa, ja esimerkiksi jäsenmaakohtaisten tavoitteiden täyttämisessä. Päästökauppadirektiivi kuitenkin velvoittaa komissiota tekemään vuonna 2026 selvityksen siitä, miten negatiiviset päästöt voitaisiin jatkossa huomioida päästökaupassa. Valiokunta korostaa, että erityisesti Suomelle on tärkeää, että EU turvaa kannustimet BECCS:n (Bioenergy with carbon capture and storage) tuottamiseen. Biogeenisen hiilen talteenotto ja varastointi pysyvästi on Suomessa potentiaalinen tapa tuottaa negatiivisia päästöjä, kun suomalaisen teollisuuden hiilidioksidipäästöistä noin 60 prosenttia on biolähtöistä.
Maankäyttösektori
Maankäyttösektorin nielujen vahvistaminen tukee osaltaan ilmastonmuutoksen hillintää. Oikein toteutettuna kasvava ja kestävämmäksi muuttuva biotalous tukee EU:n ilmastoneutraaliuden saavuttamista. Valiokunta korostaa, että kaikkien sektoreiden tulee osallistua päästövähennyksiin, mutta kustannustehokkuuden varmistaminen on aina olennaista. Vuoden 2030 jälkeisen ilmastopolitiikan tulee pyrkiä aktiivisesti edistämään uusiutuvien luonnonvarojen kestävää käyttöä siten, että ilmastotavoitteet ja luonnon monimuotoisuuden turvaaminen ja teollisuuden puun saatavuus pyritään yhdistämään.
Valtioneuvosto tarkastelee avoimesti taakanjakosektorin maatalouden päästöjen siirtoa maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien kanssa yhteiseen AFOLU-sektoriin. Valiokunta toteaa, että maatalous- ja maankäyttösektorin epävarmuudet ovat suuremmat kuin päästökaupan ja taakanjakosektorin muilla laskentaluokilla. Maankäyttösektorilla on huomattavia päästövähennysmahdollisuuksia ja Suomessa erityisesti turvepeltojen päästöjen vähentämisessä olisi potentiaalia. Maataloutta säätelee kuitenkin EU:n yhteinen maatalouspolitiikka, jolla on lähtökohtaisesti muut tavoitteet. Tulosten saamiseksi tulisi kehittää kannustimia viljelijöille toteuttaa erilaisia päästövähennys- ja hiilensidontatoimia. Tulosperusteisia toimia ja niiden todennettavuutta on tarpeellista kehittää kustannusvaikuttavan ohjauksen varmistamiseksi. Yhteisen maatalouspolitiikan kautta ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista toteuttaa kaikkia maatalouden ilmastonmuutoksen hillintä- tai sopeutumistoimenpiteitä, vaan käyttöön tulisi olla mahdollisuus ottaa myös kansallisia toimenpiteitä. Kansallisten erityispiirteiden huomioon ottaminen on erityisesti maankäyttösektorilla olennaista esimerkiksi erilaisen metsien omistusrakenteen johdosta.
Vapaaehtoiset hiilimarkkinat
Vapaaehtoisten hiilimarkkinoiden osalta on valmistelussa lainsäädäntökehikko hiilenpoistoyksiköiden sertifioimiseksi EU:ssa. Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että EU-tasoisesti mahdollistetaan myös vapaaehtoisten hiilivähenemä- ja hiilensidontamarkkinoiden toiminta. Näiden toimien tulisi tukea jäsenmaiden EU-velvoitteiden täyttämistä. Valiokunta pitää tärkeinä myös kansallisia toimia, jotka tukevat vapaaehtoisten hiilimarkkinoiden toimintaympäristön kehittämistä. Selvitysten pohjalta on mahdollista paremmin arvioida sitä, mikä valtion rooli tulisi olla vapaaehtoisilla hiilimarkkinoilla ja niiden tukemisessa.