Ilmastopolitiikan väline

Hiilirajamekanismin (CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanism) tavoitteena on ensisijaisesti ehkäistä hiilivuotoa eli sitä, että yritykset siirtävät EU:n ilmastolainsäädännön vuoksi tuotantoaan EU:n ulkopuolelle maihin, joissa on lievemmät päästörajoitukset. Tällöin päästöt vain vaihtavat syntypaikkaa ja voivat jopa kasvaa. Mekanismin avulla tietyille EU:n ulkopuolelta tuotaville tuotteille (rauta ja teräs, alumiini, sementti, lannoitteet sekä vety ja tuontisähkö) asetetaan vastaava maksu, joka kohdistuu EU:ssa valmistettuihin tuotteisiin unionin kunnianhimoisen ilmastopolitiikan johdosta. Valiokunta korostaa, että hiilirajamekanismi on uudenlainen EU:n ilmastopolitiikan väline ja tärkeä osa vihreää siirtymää. Hiilivuodon ehkäisemisen lisäksi tavoitteena on myös varmistaa tasapuoliset kilpailuedellytykset ja kannustaa sekä EU:ssa olevia että EU:n ulkopuolisia tahoja vähentämään päästöjään ja ottamaan käyttöön vähähiilistä teknologiaa. Hiilirajamekanismilla pyritään siihen, että EU-tuontituotteiden hinnat heijastaisivat nykyistä paremmin niiden hiilisisältöä, ja kannustaisivat ulkomaisia valmistajia ja EU-alueen tuojia vähentämään päästöjään. Tätä varten mekanismin ohjauksessa otetaan huomioon kolmansien valtioiden tuottajien toteuttamat päästövähennykset ja hallintojen käyttöönottamat ilmastotoimet. Hiilirajamekanismi myös kannustaa päästöjen tehokkaaseen globaaliin hinnoitteluun, kun maksussa otetaan huomioon viejämaassa tuotteeseen kohdistuva päästökustannus. 

Tähän asti EU:ssa on pyritty ehkäisemään hiilivuotoa päästöoikeuksien ilmaisjaon kautta hiilivuodolle alttiilla sektoreilla osana EU:n päästökauppajärjestelmää. Ilmaisjaosta luovutaan asteittain hiilirajamekanismin alaisilla sektoreilla mekanismin käyttöönoton myötä vuodesta 2026 alkaen. Komission arvion mukaan hiilirajamekanismi kerryttää keskimäärin noin 1,9 mrd. euron suuruiset vuotuiset tulot EU-alueella vuosina 2028—2034. EU:n monivuotista rahoituskehystä koskevassa kokonaisuudessa ehdotetaan, että hiilirajamekanismin tuloista 75 prosenttia ohjataan unionin talousarvioon ns. omina varoina.  

Siirtymävaiheen haasteet

Hiilirajamekanismi on otettu käyttöön kaksivaiheisesti. Ensimmäisessä vaiheessa eli 1.10.2023 alkaen 31.12.2025 saakka hiilirajamekanismin piiriin kuuluvien tuontituotteiden maahantuojilla on velvollisuus vain raportoida tiedot tuotteen päästösisällöstä sekä suorien että epäsuorien päästöjen osalta. Maahantuojilla on vastuu hankkia tiedot päästöistä sekä alkuperämaassa mahdollisesti maksetusta hiilen hinnasta. Maksuvelvollisuus CBAM-todistusten osalta alkaa 1.1.2026, mutta ensimmäiset maksut tulevat maksettavaksi vuoden 2027 aikana. 

Siirtymäkauden kokemukset ovat osoittaneet, että suurin este todellisten päästöjen raportoinnille on vaikeus kerätä tarvittavia päästötietoja kaikista CBAM-tuotteen toimitusketjun tuotantopanoksista. Tämä haaste on keskeinen erityisesti monimutkaisissa tuotteissa, joissa on monta jalostusvaihetta. Kun tosiasiallisia päästöjä ei voida määrittää asianmukaisesti, määritetään päästöt oletusarvojen perusteella. Sekä tuotesidonnaisten päästöjen että oletusarvojen määrittämiselle on säädetty asetuksen liitteissä IV menetelmät. Komissiolle on siirretty toimivalta antaa täytäntöönpanosäädöksiä laskentamenetelmien osatekijöiden soveltamisesta. 

Oletusarvojen määrittäminen

Tuotannon suorien päästöjen oletusarvot määritellään tuote- ja maakohtaisten keskiarvojen mukaan. Ehdotuksen mukaan oletusarvojen laskentamenetelmää päivitetään niin, että ne noudattavat aikaisempaa konservatiivisempaa lähestymistapaa. Konservatiivisella tarkoitetaan tässä yhteydessä sen menetelmän valitsemista, jolla päästöt ovat korkeammat. Valiokunta pitää ilmastotavoitteiden kannalta perusteltuna, että komissio on valinnut konservatiivisen lähestymistavan laskennallisten arvojen määrittämisessä. Konservatiivinen lähestymistapa kannustaa todellisten päästöjen raportoimiseen ja vähäpäästöisempien tuotantomenetelmien ja -reittien valintaan. Konservatiivinen lähestymistapa voi myös vähentää mekanismin kiertämisen riskiä. 

Valiokunta korostaa sen merkitystä, että ehdotus mahdollistaa maahantuojille laskennallisten oletusarvojen käytön raportoinnin yksinkertaistamiseksi ja hallinnollisen taakan vähentämiseksi. Maahantuojat ovat pitäneet haastavana kerätä tarvittavia päästötietoja kaikista CBAM-tuotteen toimitusketjun tuotantopanoksista. Työ- ja elinkeinoministeriön tietojen mukaan siirtymäkauden päättyessä vuonna 2025 vain noin puolet yli 50 tonnia tuovista CBAM-velvollisista oli saanut raportoitua toteutuneet päästöarvot. Koska monilla toimijoilla on edelleen vaikeuksia saada todellista päästödataa kolmansista maista, oletusarvojen käyttö tulee todennäköisesti olemaan laajaa. 

Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin, että sääntelyn toimeenpanon onnistumisella on keskeinen merkitys mekanismin ilmastotavoitteiden saavuttamisen kannalta. Siksi on tärkeää, että myös laskentametodologian yksityiskohtien asianmukaisuus ja johdonmukaisuus mekanismin tavoitteiden näkökulmasta selvitetään riittävällä tavalla etukäteen. Lähtökohtana tulisi olla se, että oletusarvot ovat korotustekijä huomioon ottaen niin korkeita, että ne muodostavat maahantuojille selkeän taloudellisen kannusteen siirtyä oletusarvoista todellisten päästöjen raportointiin ja käyttöön. Toisaalta liian korkeita oletusarvoja tulee välttää, sillä ne voivat johtaa tuontia vastaavan EU-valmistuksen hiilivuotoriskin ylikompensointiin EU-tuonnin kustannusten huomattavan kasvun kautta. Huomiota on siten tärkeää kiinnittää oletusarvojen asettamiseen oikeasuhtaisesti. Samanaikaisesti keskeistä on helpottaa todellisia päästöjä koskevan tiedon hankintaa ja raportointia ja siten vähentää siihen liittyvää hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että erityisesti lannoitteiden osalta mekanismin vaikutus hintatasoon on herättänyt asiantuntijakuulemisessa huolta. Hiilirajamekanismin tavoitteena on tukea EU:n omaa lannoitetuotantoa ja edistää vähähiilisiä teknologioita, mutta käytännössä toimet aiheuttanevat viljelijöille merkittäviä uusia kustannuksia lannoitteiden käytöstä. Arvioiden mukaan, kun järjestelmää toimeenpannaan vuoden vaihteesta alkaen ja ensimmäisen CBAM-maksut tulevat maksuun vuoden kuluttua, toimijat hinnoittelevat oletuksiensa mukaan tuotteet vuodenvaihteesta alkaen. Erityisesti CBAM-maksujen ja uusien tullien yhteisvaikutus voi olla huomattavan suuri. EU-tasolla on tehty merkittäviä päätöksiä, joiden tarkoituksena on parantaa EU:n omavaraisuutta ja vähentää Venäjän lannoitetuontia vaiheittain, osana laajempaa strategista tavoitetta estää Venäjän taloutta rahoittamasta hyökkäyssotaansa Ukrainassa. Tavoitteena tulee olla irtautuminen kokonaan Venäjä-riippuvuudesta Suomen ja EU:n lannoitemarkkinoilla. Työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan CBAM-kustannus nostaa merkittävästi ammoniakin hintaa, joskin laskelmiin sisältyy epävarmuutta ja vertailuarvot tulevat kiristymään. EU-tasolla on siten tunnistettu tarve seurata hintakehitystä ja ryhtyä tarvittaessa toimiin maatalouden suojaamiseksi kohtuuttomilta vaikutuksilta. 

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että komission ehdotus täytäntöönpanoasetukseksi hiilirajamekanismin tuotesidonnaisten päästöjen laskentametodologiasta on hyväksyttävissä edellyttäen, että komissio antaa riittävät perustelut oletusarvojen määrittämisestä, korotuksen asianmukaisesta tasosta sekä hiilirajamekanismin käytännön kustannusvaikutuksista vuodesta 2026 alkaen. 

Jatkokehittäminen

Sääntelyn vaikutusten arvioidaan kohdistuvan eri toimijoille hyvin eri tavoin riippuen niiden roolista ja asemasta arvoketjussa. Osalle mekanismi tasaa päästökustannusten vaikutusta eurooppalaisilla markkinoilla antaen kilpailukykysuojaa mekanismin tarkoituksen mukaisesti. Osalle toimijoita, erityisesti välituotteita kolmansista maista tuoville, sääntely johtaa kustannusten nousuun ja lisääntyvään hallinnolliseen taakkaan. Valiokunta korostaa tarvetta tarkistaa mekanismia siitä saatavien kokemusten perusteella. Hyvä esimerkki onnistuneesta tarkistuksesta on lokakuussa voimaantullut, omnibus-hankkeessa tehty muutos, jonka mukaisesti lähetyseräkohtaisen 150 euron suuruisen kynnysarvon sijaan otettiin käyttöön uusi kumulatiivinen tuonnin massaan perustuva kynnysarvo, 50 tonnia maahantuojaa kohti vuodessa. Tällä muutoksella hiilirajamekanismin velvoitteet poistuivat EU-tasolla noin 182 000 maahantuojalta (90 prosenttia maahantuojista), joista suurin osa on pk-yrityksiä, mutta hiilirajamekanismin soveltamisalaan kuuluvista päästöistä katetaan edelleen yli 99 prosenttia. Valiokunta katsoi lausunnossaan valtioneuvoston tavoin, että kynnysarvon muutos on kannatettava, kun se vähentää merkittävästi pieniin ja keskisuuriin maahantuojiin kohdistuvaa hallinnollista taakkaa vähentämättä juurikaan mekanismin päästökattavuutta tai kerryttämiä tuloja (YmVL 8/2025 vp — U 13/2025 vp). 

Valiokunta toteaa, että komissio esittää lähitulevaisuudessa kattavan hiilirajamekanismin tarkasteluraportin, jossa arvioidaan mekanismin laajentamista uusille päästökauppajärjestelmän sektoreille sekä alavirran tuotteiden ottamista mukaan sääntelyn piiriin. Lisäksi sen yhteydessä arvioidaan muun muassa epäsuorien päästöjen sisällyttämistä soveltamisalaan ja mekanismin kierron estämistä. Ennen järjestelmän laajentamista on tärkeää saada se käytännössä toimivaksi. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että hiilirajamekanismin kehittämistä jatketaan ja vaihtoehtoja selvitetään yhteistyössä eri toimialojen kanssa. Hiilirajamekanismi on uudenlainen EU-ilmastopolitiikan instrumentti, jolla on erityisesti yritysten kilpailukykyyn ja teollisuuspolitiikkaan liittyviä vaikutuksia. Erityisesti mahdolliset laajennukset monimutkaisempiin tuotteisiin tai uusiin tuotantopanoksiin edellyttävät kattavia vaikutusarvioita, sillä vaikutukset tuotannon arvoketjussa voivat olla hyvin monentyyppisiä. Siksi on olennaista tehdä jatkossa perusteelliset vaikutusarviot mahdollisesta laajentamisesta arvoketjuissa sekä ilmasto- että kilpailukykyvaikutuksista eri sektoreita kuullen.