Yksityiskohtaiset perustelut

Öljypäästömaksun määräämisen perusteet

Öljypäästömaksua ei ole pidettävä rikosoikeudellisena rangaistuksena, vaan se on luonnehdittavissa sanktioluontoiseksi hallinnolliseksi seuraamukseksi. Valiokunta toteaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että maksuvelvollisuudesta ja maksun suuruuden perusteista, maksuvelvollisen oikeusturvasta ja lain täytäntöönpanon perusteista säädetään lain tasolla ja sääntely täyttää lakitasoisen sääntelyn edellyttämät täsmällisyyden ja selkeyden vaatimukset.

Öljypäästömaksun määrääminen edellyttää 1. lakiehdotuksen perustelujen mukaan objektiivista näyttöä siitä, mikä alus kielletyn päästön on aiheuttanut. Sen sijaan näyttöä siitä, kuka päästön aluksella aiheutti tai oliko toiminta tahallista tai tuottamuksellista, ei edellytetä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan korostanut, että öljypäästömaksun määrääminen on hallintoasian käsittelyä, johon sovelletaan hallintolakia. Maksun määräävän viranomaisen eli rajavartiolaitoksen tulee siten huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Öljypäästömaksu voidaan määrätä päästökiellon rikkomisesta sisäisillä aluevesillä, aluemerellä ja Suomen talousvyöhykkeellä. Maksu koskee myös kauttakulussa olevia ulkomaisia aluksia, jotka ovat rikkoneet päästökieltoa Suomen talousvyöhykkeellä. Tällöin YK:n merioikeusyleissopimuksesta johtuvana edellytyksenä on, että päästöstä aiheutuu Suomen rantaviivalle tai siihen liittyville eduille taikka Suomen aluemeren tai talousvyöhykkeen luonnonvaroille huomattavaa vahinkoa tai sen vaaraa (1. lakiehdotuksen 19 b §:n 1 momentti). Valiokunta korostaa, että mainitun lainkohdan tulkinnassa tulee ottaa huomioon se, että Suomen talousvyöhyke on maantieteellisten olosuhteiden vuoksi suhteellisen kapea. Tästä johtuu, että epäsuotuisissa sääolosuhteissa öljyn leviäminen aluevesille tai ajautuminen rantaan voi tapahtua nopeasti. Huomattava vahinko tai sen vaara voi siten aiheutua herkemmin kuin maantieteellisesti erilaisissa olosuhteissa.

Lakivaliokunta on lausunnossaan tarkastellut kysymystä siitä, että suomalaiset alukset eivät ole hallinnollisessa vastuussa, vaan ainoastaan rikosoikeudellisessa vastuussa Suomen aluevesien ja talousvyöhykkeen ulkopuolella tehdyistä kielletyistä öljypäästöistä. Lakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että vaikka ratkaisua puoltavat asioiden selvittämiseen ja maksun määräämiseen liittyvät käytännön näkökohdat, se ei ole täysin linjassa lain merensuojelullisten tavoitteiden kanssa. Ympäristövaliokunta katsoo, että öljypäästömaksun alueelliselle rajaamiselle on käytännön näkökohtiin palautuvat perusteet siinä, että suomalaisia aluksia ei aseteta maksun määräämisen suhteen ulkomaisten alusten kanssa eri asemaan. Suomalaiset alukset ovat kuitenkin rikosoikeudellisen vastuun piirissä, ja suomalaisina ne voidaan myös käytännössä saada rikosoikeudelliseen vastuuseen. Siksi suomalaiset alukset eivät ylipäänsä ole maksusääntelyn ensisijainen kohde. Ympäristövaliokunta katsoo mainituilla perusteilla, että ratkaisua voidaan pitää perusteltuna, koska lain ympäristönsuojelutavoitteiden ei voida katsoa vaarantuvan.

Öljypäästömaksua ei voida määrätä sille, joka on lainvoimaisesti tuomittu rangaistukseen samasta päästöstä (19 e §). Lakivaliokunta on lausunnossaan esittänyt pykälän tarkistamista siten, että siinä säädetään rajavartiolaitoksen velvollisuudesta määrätä maksu palautettavaksi, jos maksuvelvollinen on lainvoimaisesti tuomittu rangaistukseen samasta päästöstä. Ympäristövaliokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksessä on lähdetty siitä, että maksu poistetaan hakemuksesta, jolloin on selvää, että suoritettu maksu sakon täytäntöönpanosta annetun lain 22 §:n nojalla palautetaan tai, jos maksua ei ole suoritettu, täytäntöönpanoon eli perimiseen ei enää ryhdytä. Täytäntöönpanoseikoista ei tällöin tarvitse säätää erikseen eikä pykälän tarkistamista ole pidettävä tarpeellisena. Tässä yhteydessä valiokunta korostaa myös sitä, ettei viranomaisen tule ryhtyä poistamaan maksua ennen rikostuomion lainvoimaisuutta.

Maksu voidaan jättää määräämättä myös hätä- tai onnettomuustilanteessa syntyneestä päästöstä (alusjätelain 11 § ja alusjäteasetuksen 3 §) sekä silloin, kun maksun määrääminen olisi muun näihin rinnastettavan syyn vuoksi ilmeisen kohtuutonta (19 d §). Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan poikkeamismahdollisuudella tasapainotetaan maksujärjestelmän lähtökohtaista ankaruutta, mutta korostetaan samalla, että poikkeamisperusteet on rajattu suhteellisen tiukkoihin kriteereihin ja että maksusta vapauttamiselle tai sen alentamiselle olisi oltava selkeä kynnys. Valiokunta painottaa esityksen lähtökohtaa siitä, että lainkohta ei saa johtaa järjestelmän vesittämiseen, vaan poikkeamisperusteen harkinnan tulee olla tapauskohtaista ja myöntämisedellytysten tiukat.

Lisäksi öljypäästömaksua ei 1. lakiehdotuksen 19 b §:n 1 momentin mukaan määrätä määrältään ja vaikutuksiltaan vähäisestä päästöstä. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että määrältään vähäinenkin öljypäästö voi olla ympäristövaikutuksiltaan merkittävä, jos päästö sijoittuu luonnonolosuhteiltaan herkälle alueelle, kuten sisäsaaristoon taikka luonnonsuojelu- tai lintualueelle. Myös vuodenajalla on ympäristövaikutusten kannalta merkitystä. 1. lakiehdotuksen liitteeksi otettavan maksutaulukon mukaan alle 50 litran päästöstäkin voidaan siten määrätä päästömaksu. Valiokunta tähdentää, että päästön vähäisyyttä koskeva poikkeamisperuste edellyttää aina ympäristövaikutusten arvioimista tapauskohtaisesti ja lähtökohtana tulee olla poikkeamisperusteen suppea soveltaminen. Valiokunta pitää tärkeänä, että poikkeamisperusteiden käyttämistä seurataan ja näin voidaan lain kokonaisseurannassa arvioida, minkä suuruiseksi niiden osuus muodostuu.

Muutoksenhaku

Lakiehdotuksen 19 k §:n mukaan maksuvelvollisella on oikeus hakea muutosta öljypäästömaksua koskevaan rajavartiolaitoksen päätökseen, aluksen pysäyttämispäätökseen ja vakuuden asettamispäätökseen valittamalla Helsingin käräjäoikeudessa toimivaan merioikeuteen. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan tarkastellut muutoksenhaun poikkeuksellista ohjaamista hallintoviranomaisen päätöksestä käräjäoikeuteen ja todennut, että valitustieratkaisua voidaan perustella merioikeudellisen asiantuntemuksen sekä asioiden keskittämisen kannalta. Myös öljypäästömaksun tehokkaaseen eurooppalaiseen täytäntöönpanoon liittyvät näkökohdat puoltavat valitustien ohjaamista merioikeuteen. Poikkeaminen on siten mahdollista perustellusta syystä, eikä sääntely muodostu ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n tai 98 ja 99 §:n näkökulmasta. Myös lakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että kokonaisuutena arvioiden ehdotettu sääntely on oikeusturvan kannalta riittävää, vaikka ehdotus muodostaakin erikoisen kokonaisuuden.

Ympäristövaliokunta pitää valitustien ohjaamista Helsingin käräjäoikeudessa toimivaan merioikeuteen tarkoituksenmukaisena ja perusteltuna siksi, että suuri osa maksun kohteeksi joutuvista aluksista olisi todennäköisesti ulkomaisia kauppa-aluksia. Siten on tärkeää, että maksupäätöksen ulkomainen täytäntöönpano ja perintä voidaan hoitaa mahdollisimman tehokkaasti. Tällöin voidaan noudattaa EU:n neuvoston puitepäätöstä vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta taloudellisiin seuraamuksiin ja ns. EU:n oikeusapuyleissopimusta.

Lakivaliokunta on lausunnossaan esittänyt, että määräaika valituksen tekemiselle tulisi pidentää 30 päivästä 60 päivään, koska öljypäästömaksu kohdistuu usein ulkomaalaisen aluksen omistajaan ja määräaika siksi voisi osoittautua liian lyhyeksi. Ympäristövaliokunta katsoo, että määräajan pidentäminen ei ole tarkoituksenmukaista eikä oikeusturvasyistä tarpeen. Maksujärjestelmän tehokkuuden kannalta olisi ongelmallista, jos maksupäätöksen lainvoimaiseksi ja sitä kautta täytäntöönpanokelpoiseksi tulo kestäisi vähintään kaksi kuukautta. Valituksen tekijä on lähtökohtaisesti yhteisö, joka on jo ensi asteessa lausunut kantansa asiassa ja jonka voi kohtuudella edellyttää päättävän valituksen tekemisestä säännönmukaisen valitusajan puitteissa. Valituksen voi myös lähettää sähköistä tiedonsiirtoa käyttäen, mikä nopeuttaa tiedonkulkua.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt asianmukaisena, että 1. lakiehdotuksen 19 g §:n 3 momentin säännöstä aluksen pysäyttämispäätöksen ja vakuuden asettamispäätöksen noudattamisesta muutoksenhausta huolimatta täydennetään siten, että päätöksiä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Lakivaliokunta on yhtynyt esitykseen. Perustuslakivaliokunnan ja lakivaliokunnan lausuntoihin viitaten ympäristövaliokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen 19 g §:n 3 momentin muuttamista siten, että siihen lisätään edellä mainittu täydennys.

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 19 g §:ssä säädetään myös mahdollisuudesta maksusaatavan turvaamiseksi pysäyttää alus ja määrätä matkan jatkamisen ehdoksi, että rajavartiolaitokselle asetetaan riittävä rahavakuus. Lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että pykälän 2 momentin perusteluissa ei oteta kantaa siihen, miten pitkään säännöksen mukainen pysäyttämismahdollisuus on olemassa. Ympäristövaliokunta yhtyen lakivaliokunnan kantaan korostaa, että maksupäätöksen jälkeen pysäyttämiseen voidaan maksusaatavan turvaamiseksi ryhtyä aina siihen asti, kun maksu on kokonaisuudessaan tullut suoritetuksi tai kun maksua ei voida vanhentumisen vuoksi enää periä

Lakivaliokunta on lisäksi esittänyt, että sääntelyn havainnollisuutta lisää, jos öljypäästömaksun täytäntöönpanoon sovellettava laki käy ilmi myös aluksista aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetun lain säädettävästä 2 a luvusta. Ympäristövaliokunta toteaa, että koska sääntely koskee viranomaista itseään, ei esitettyä pykälämuutosta ole pidettävä tarpeellisena, vaan täytäntöönpanoa koskeva sääntely ilmenee riittävästi hallituksen esityksen perusteluista ja ehdotetuista säännöksistä.

Lakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että 1. lakiehdotuksen 19 n §:n 1 momenttia tulisi havainnollisuuden lisäämiseksi tarkistaa siten, että valitukseen oikeutettu käy suoraan ilmi lakitekstistä. Rajavartiolaitoksella ei ole valitusoikeutta, mutta se käy vain välillisesti ilmi. Ympäristövaliokunta katsoo, ettei pykälän tarkistaminen ole oikeusturvasyistä tarpeen. Se, ettei viranomaisella ole valitusoikeutta, ilmenee selkeästi lain perusteluista, ja koska asia koskee viranomaista eikä yksilön oikeuksia, ei asiaa tarvitse muutoinkaan selvyyden vuoksi säätää laissa.

Valiokunta ehdottaa lakiteknisistä syistä, että 2. lakiehdotuksen 1 §:n 8 kohta siirretään uudeksi 2 momentiksi. Menettely on tarpeen, koska lait on tarkoitettu tulemaan voimaan noin neljän kuukauden kuluttua niiden hyväksymisestä ja vahvistamisesta ja eduskunnassa on samanaikaisesti vireillä aikaisemmin voimaantuleva saman lain 1 §:n 7 kohdan muutos.