Yleisperustelut

Yleistä

Ympäristönsuojelulaki on keskeisin ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskeva lakimme. Ympäristölainsäädäntömme ansiosta teollisuuden kuormitus on olennaisesti pienentynyt ja ympäristön tila on kehittynyt pääosin myönteisesti. Laki turvaa vesien, ilman ja maaperän hyvän tilan ja on samanaikaisesti luonut yrityksille hyvän toimintaympäristön ja pohjaa cleantech-ratkaisujen kehittämiselle.

Ympäristönsuojelulainsäädännön kokonaisuudistus on tarpeellinen, sillä laista on tullut useiden siihen tehtyjen pienten muutosten johdosta rakenteeltaan hajanainen ja osin vaikeaselkoinen. Erityisesti Euroopan unionin lainsäädäntö on kehittynyt merkittävästi ja muutokset on pantu täytäntöön pääasiassa ympäristönsuojelulakiin tehdyillä muutoksilla. Yleisesti on todettava, että sääntelyn sisältö määräytyy pääasiassa EU:n lainsäädännön mukaan ja kansallisista lähtökohdista syntyvää sääntelyä ja sääntelytarvetta on vähän.

Ympäristönsuojelulakia sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkeen toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Laki sisältää muun ohella toisaalta toiminnanharjoittajia koskevat lupa-, rekisteröinti-, ja ilmoitusvelvollisuudet sekä korvaus- ja puhdistusvelvollisuudet ja toisaalta kansalaisten osallistumisoikeudet elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Lain tavoitteena on turvata terveellinen ja viihtyisä sekä kestävä ja monimuotoinen ympäristö. Tärkeää on myös luoda toiminnanharjoittajille ennakoitava toimintaympäristö, jossa tarvittavat luvat saa joutuisasti.

Hallituksen esityksestä ilmenee, että lain katsotaan toimineen rakenteellisista puutteistaan huolimatta suhteellisen hyvin. Tämä näkemys on vahvistunut valiokunnan asiantuntijakuulemisissa. Hallituksen esitys on valmisteltu laajapohjaisessa työryhmätyöskentelyssä, ja esitystä on kokonaisuutena tarkastellen pidettävä korkeatasoisena. Lain rakenne on aikaisempaa selkeämpi, ja suhteessa perustuslain asettamiin vaatimuksiin lain tasoisten määräysten suhde asetuksella annettavaan sääntelyyn on yleisesti ottaen täsmällisempää ja perustuslain vaatimukset aikaisempaa paremmin huomioon ottavaa. Vaikka kysymyksessä on kokonaisuudistus, ei hallituksen esitys sisällöllisesti poikkea yleisellä tasolla erityisen paljon voimassa olevasta ympäristönsuojelulaista.

Hallinnon resurssit ovat kuitenkin vähentyneet, ja jatkossa on pyrittävä aikaisempaa tehokkaampaan järjestelmään lupien käsittelyaikojen pitämiseksi kohtuullisina. Lupa- ja muiden menettelyjen keventämistä on selvitetty jo useamman vuoden ajan, mutta tähän liittyviä ehdotuksia ei ole esityksen mukaan voitu sisällyttää siihen kuin hyvin rajoitetusti, koska lailla pannaan täytäntöön EU:n direktiivi (2010/75/EU, Industrial Emission Directive, IED), ns. teollisuuspäästödirektiivi, jonka täytäntöönpano on jo myöhässä. Valiokunta korostaa, että hallinnon toimintaedellytysten turvaamisen kannalta on olennaista, että lupajärjestelmän kehittämisen toinen vaihe toteutetaan nopealla aikataululla.

Valiokunta on useaan otteeseen korostanut, että ympäristöhallinnolla tulee olla riittävät resurssit lakisääteisistä tehtävistä huolehtimiseksi sekä ympäristönsuojelun korkean tason että joutuisan lupakäsittelyn turvaamiseksi. Valiokunta on myös edellyttänyt hallitukselta toimenpiteitä ympäristönsuojelun valvonnan tehostamiseksi. Keskeisimmät näkökohdat, joihin valiokunta kiinnittää huomiota, liittyvätkin joko suoraan tai välillisesti näihin seikkoihin. Lisäksi valiokunta on perustuslakivaliokunnan lausuntoon perustuen arvioinut esitystä perustuslain 80 §:n asettamien edellytysten kannalta.

Parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevat ns. BAT-päätelmät

Yksi hallituksen esityksen keskeisistä tavoitteista on saattaa teollisuuspäästödirektiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Merkittävin muutos nykytilaan tältä osin liittyy parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskeviin ns. BAT-päätelmiin (Best Available Techniques, BAT), jotka muuttuvat päästötasojen osalta oikeudellisesti sitoviksi, kun ne tähän saakka ovat olleet lupaharkinnassa huomioon otettavaa vertailuaineistoa. BAT-päätelmät annetaan komission täytäntöönpanopäätöksinä, ja ne ovat suoraan velvoittavaa sääntelyä. Ne uudistetaan määräajoin ja aina uudistamisen jälkeen ympäristöluvat on tarkistettava vastaamaan uudistettuja päätelmiä neljän vuoden kuluessa päätelmien julkaisemisesta. BAT-päätelmistä voidaan myöntää poikkeuksia, jos ne johtaisivat kohtuuttoman korkeisiin kustannuksiin suhteessa saavutettaviin ympäristöhyötyihin.

Toiminnanharjoittajat ovat asiantuntijakuulemisissa korostaneet, että direktiivin sallimien joustojen käyttöönotto kansallisessa lainsäädännössä on keskeistä, kun BAT-päätelmät muuttuvat lähtökohtaisesti sitoviksi. Lakiehdotus sisältää mahdollisuuden poiketa päätelmien mukaisista päästötasoista teollisuuspäästödirektiivin asettamin ehdoin.

Ympäristövaliokunta pitää joustojen sisällyttämistä hallituksen esitykseen tarkoituksenmukaisena ja kannatettavana. Esimerkiksi lähtökohtana oleva neljän vuoden määräaika ei sovellu tietyille toiminnoille, kuten öljynjalostamoille, joiden käyntijakso on noin 5 vuotta ja uusinvestointi edellyttäisi laitoksen pysäyttämistä, josta aiheutuisi sekä kohtuuttomat kustannukset suhteessa saatavaan ympäristöhyötyyn että käynnistysvaiheessa normaalia suuremmat päästöt. Tästä syystä on perusteltua, että lisäaikaa tarvittaessa myönnetään lakiehdotuksen 81 §:n nojalla 78 §:n mukaisin perustein. Myös talousvaliokunta on lausunnossaan pitänyt hyvänä, että teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpanossa kansalliseen sääntelyyn on pyritty sisällyttämään kaikki direktiiviin sisältyvät joustoelementit.

Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on hyvin selvitetty tilanteita, joissa poikkeaminen todennäköisimmin voi tulla sovellettavaksi. Lähtökohtana on, että poikkeusten myöntämisedellytysten täyttyessä poikkeusten myöntämiseen ei tule suhtautua pidättyvästi, vaan poikkeamismahdollisuus on nähtävä tarpeellisena osana muutoin sitovaa ja jäykähköä BAT-päätelmäjärjestelmää. Näistä syistä valiokunta korostaa, että ministeriön tulee laatia riittävä ohjeistus yhdessä keskeisten sidosryhmien kanssa BAT-poikkeusten soveltamisesta.

Toiminnanharjoittajat ovat asiantuntijakuulemisessa esittäneet 76 §:n selventämistä kritisoiden sitä, että säännös on epäselvä sen suhteen, missä vaiheessa ja mitä eri päätelmiä lupaprosessin jo alettua voi tulla mukaan lupaharkintaan. Teollisuuden näkemyksen mukaan kesken pääasiallista toimintaa koskevien BAT-päätelmien julkaisemisen vuoksi vireille tullutta lupaprosessia ei tulisi ottaa sovellettavaksi sivutoiminnan päätelmiä, ellei toiminnanharjoittaja sitä erikseen pyydä. Suurta teollisuuslaitosta voi koskea pääasiallisen toiminnan BAT-päätelmien lisäksi useat sivutoiminnan BAT-päätelmät.Talousvaliokunta on lausunnossaan viitannut siihen, että Ruotsissa on päädytty tältä osin direktiivilaitosten kannalta kohtuullisempaan ja lupaharkinnan kannalta selkeämpään lopputulokseen säätämällä, ettei lupahakemuksen vireilletulon jälkeen voimaan tulevia BAT-päätelmiä oteta huomioon lupaharkinnassa, ellei direktiivilaitos toisin pyydä. Talousvaliokunta painottaa, että sitovien BAT-päätelmien yhtenä keskeisenä tavoitteena on saattaa EU:n teollisuus yhdenvertaiseen asemaan sovellettavan sääntelyn osalta, mistä syystä mainittu epäselvä direktiivisääntely puoltaa sitä, että laissa säädettyjä kohtuullistamissäännöksiä sovelletaan mahdollisimman laajasti.

Ympäristövaliokunta toteaa, että ympäristönsuojelulakiehdotuksen 76 §:n mukaan ympäristölupa-asian vireilletulon jälkeen voimaan tulleita päätelmiä sovelletaan vain, jos se on hakijan kannalta kohtuullista ottaen huomioon lupahakemuksen ja päätelmien sisältö ja päätelmien voimaantulon ajankohta. Lisäksi valiokunta ehdottaa 80 §:n täydentämistä teollisuuspäästödirektiivin mukaisella säännöksellä siitä, että pääasiallista toimintaa koskevien BAT-päätelmien johdosta tehtävässä lupaehtojen tarkastamisessa on otettava huomioon kaikki uudet ja ajan tasalle saatetut BAT-päätelmät, joita sovelletaan laitokseen ja jotka on hyväksytty edellisen luvan myöntämisen tai tarkistamisen jälkeen.

Valiokunta katsoo, että kun teollisuuspäästödirektiivissä selkeästi lausutaan, että myös sivutoimintaa koskevat BAT-päätelmät on otettava huomioon silloin, kun pääasiallista toimintaa koskevien BAT-päätelmien johdosta vireille saatettu lupaprosessi on kesken, ei huomioon ottamista ole mahdollista jättää toiminnanharjoittajan arviosta riippuvaiseksi. Sen sijaan luottamuksen suojan periaatteesta johtuu, että sivupäätelmät otetaan huomioon vain, jos se on toiminnanharjoittajan kannalta kohtuullista. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen (s. 121/I) mukaan huomioon ottaminen voisi olla kohtuutonta esimerkiksi silloin, jos lupahakemusta olisi sen vuoksi täydennettävä, hakemus kuulutettava uudestaan ja asian käsittely pitkittyisi huomattavasti. Päästötasojen noudattamiselle voitaisiin myös kohtuullisuuden varmistamiseksi asettaa siirtymäaikoja, jotka olisivat tarvittaessa pidempiä kuin neljä vuotta päätelmien julkaisemisesta.

Ympäristövaliokunta katsoo, että erityisesti siirtymäaikojen asettamisella voitaneen useimmissa tapauksissa päästä lopputulokseen, jossa kuvattu sivutoiminnan BAT-päätelmien yllättävä sovellettavaksi tuleminen kesken pääasiallista toimintaa koskevien BAT-päätelmien lupaprosessia ei kuitenkaan johtaisi toiminnanharjoittajan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen, vaan päinvastoin olisi tarkoituksenmukaista sekä lupaviranomaisen että toiminnanharjoittajan kannalta. Näin sivutoiminnan BAT-päätelmistä johtuvaa uutta luvantarkistamista ei tarvitsisi laittaa vireille hyvin pian kesken olleen lupaprosessin päättymisen jälkeen. Koska ratkaisun perustuminen kohtuullisuusharkintaan kuitenkin saattaa johtaa eri tulkintoihin eri viranomaisissa, tulee soveltamista seurata ja tarvittaessa harkita sääntelyn muuttamista. Eri jäsenmaissa kyseistä direktiivin kohtaa tulkitaan myös hieman eri tavoin, joten tästäkin syystä käytännön huolellinen seuraaminen on perusteltua. Valiokunta korostaa, että on erittäin tärkeää, että lupamenettelyjen ruuhkautumista ei pääse tapahtumaan siten, että se haittaa teollisuuden toimintaedellytyksiä.

Myös hallintovaliokunta korostaa lupaviranomaisen ja toiminnanharjoittajan välisen riittävän vuoropuhelun tärkeyttä lupa-asian käsittelyn yhteydessä. Esimerkiksi ympäristönsuojelulakiehdotuksen 75 §:n 3 momentin mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimusta arvioitaessa toiminnanharjoittajaa on kuultava tämän momentin nojalla annettavista lupamääräyksistä, jos ne poikkeavat olennaisesti siitä, mitä hakija on hakemuksessaan esittänyt. Jos hakemusta täydennetään kuulemismenettelyn vuoksi, lupaviranomaisen tulee harkita uutta lupahakemuksesta kuuluttamista tai kuulemista vastaavin perustein kuin muutoinkin, kun hakemusta täydennetään lausunto- ja kuulemiskierroksen jälkeen. Valiokunnan käsityksen mukaan menettely voi vähentää muutoksenhaun tarvetta ja nopeuttaa asian käsittelyn kokonaisaikaa.

Ympäristöhallinnon voimavarat ja lupamenettelyn sujuvoittaminen

Hallituksen esityksestä ilmenee, että ympäristönsuojelulain uudistaminen ja teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpano aiheuttavat niin lupa- ja valvontaviranomaisten kuin muutoksenhakutuomioistuintenkin osalta resurssitarpeita. Teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpanon on arvioitu aiheuttavan käsittelyruuhkia sekä valvontaviranomaisissa että lupaviranomaisissa sen vuoksi, että voimaan tulevien uusien säännösten ja BAT-päätelmien seurauksena laitosten lupia on tarkistettava. Teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpano edellyttää myös valvontaan lisävoimavaroja.

Ympäristövaliokunta pitää hallinto-, maa- ja metsätalous- ja talousvaliokunnan tavoin myönteisenä, että esityksellä pyritään edistämään sähköisen menettelyn yleistymistä ympäristönsuojeluasioiden käsittelyssä. Lupahakemusten sähköisellä käsittelyllä voidaan tehostaa merkittävästi lupa-asioiden käsittelyä, ja se voi myös parantaa lupahakemusten laatua. Myös sähköistä tiedottamista pyritään esityksessä edistämään eri tavoin. Tällä voidaan osaltaan parantaa ympäristöasioista tiedottamista ja kansalaisten osallistumisoikeuksien toteutumista.

Tässä yhteydessä valiokunta viittaa myös kehitteillä olevaan, rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanoon liittyvään toimintamalliin, jolla laajennetaan ennakkoneuvottelujen ja etukäteisohjauksen käyttämistä viranomaisten ja lupaa hakevien toiminnanharjoittajien välillä. Ennakollisen vuoropuhelun lisäämisellä voidaan valiokunnan näkemyksen mukaan parantaa myös lupahakemusten laatua ja siten tehostaa lupaprosessia. Vaikutusta lupamenettelyjen kestoon voi olla myös ympäristönsuojelulakiin ehdotettavalla uudella 40 §:llä hakemuksen täydentämisestä. Sen mukaan, jos hakemus on puutteellinen, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää sitä. Jos hakemusta ei kuitenkaan määräajassa täydennetä, se voidaan jättää tutkimatta. Uusi säännös voi jouduttaa hakemuksen täydentämistä ja siten käytännössä vaikuttaa käsittelyajan pituuteen.

Valiokunta toteaa, että myös ympäristönsuojelulakiehdotuksen 80 §:ssä, joka koskee luvan tarkistamista uusien päätelmien vuoksi, on otettu huomioon pyrkimys välttää turhien lupahakemusten käsittely ja sen aiheuttama hallinnollinen taakka lupaviranomaisille ja toiminnanharjoittajille. Pykälän 3 momentti sisältää teollisuuspäästödirektiivin mukaisen menettelyn, jossa uusien päätelmien voimaantulo ei automaattisesti johda lupaa ja lupamääräysten tarkistamista koskevaan hallintomenettelyyn, vaan valvontaviranomainen arvioi ensin tarkistamisen tarpeen toiminnanharjoittajan toimittaman selvityksen perusteella. Jos lupamääräyksiä ei ole tarpeen muuttaa, valvontaviranomainen antaa tätä koskevan arvionsa toiminnanharjoittajalle, asian käsittely päättyy ja toiminta voi jatkua entisin ehdoin. Ympäristövaliokunta pitää toimintatapaa hallintovaliokunnan tavoin tarkoituksenmukaisena.

Hallinnon resurssien vähentymisen vuoksi jatkossa on pyrittävä entisestään tehostamaan lupajärjestelmää lupien käsittelyaikojen pitämiseksi kohtuullisina. Valiokunta korostaa, että ympäristöhallinnon riittävien resurssien turvaaminen lakisääteisistä tehtävistä huolehtimiseksi on olennainen osatekijä myös yritysten toimintaedellytysten turvaamiseksi ja teollisuuden investointipäätösten edistämiseksi. Ympäristöluvat on käsiteltävä joutuisasti, yhteiskunnallisesti kokonaisuutena katsoen hyväksyttävästi ja ympäristönsuojelun kannalta korkeatasoisesti. Ympäristöhallinnon tehtäviin on siten turvattava riittävät resurssit ja asiantuntemus. Ruuhkautunut lupatilanne on saatava purettua mahdollisimman pian, muun muassa turveasioissa. Tältä osin valiokunta viittaa myös 230 §:ään tekemäänsä luvanhakumääräajan pidennykseen, jonka tavoitteena on estää ennestään vaikean luparuuhkatilanteen paheneminen.

Edellä sanottuun, sekä hallinto-, maa- ja metsätalous- ja talousvaliokunnan lausuntoihin viitaten ympäristövaliokunta pitää lisäksi välttämättömänä, että ympäristölupamenettelyä pyritään edelleen sujuvoittamaan ja nopeuttamaan. Viranomaistoiminnan tehostamisen näkökulma on ollut hallituksen esityksen valmistelussa mukana, mutta varsinaisesti tehostamistoimet ja lupamenettelyn keventäminen ovat toimeksiantona ympäristönsuojelulain 2. vaiheen valmisteluhankkeessa. Valiokunta kiirehtii lainvalmisteluhankkeen toteuttamista määräajassa. Tähän liittyen valiokunta toteaa myös, että maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunnossaan katsonut, että kalan kiertovesikasvatuslaitosten lupamenettelystä tulee luopua kokonaan tai keventää sitä merkittävästi, koska kiertovesilaitoskasvatuksen ympäristövaikutukset ovat tutkimusten mukaan vähäisiä ja hallittavissa olevia ja mahdollistavat kalanviljelyn huomattavan lisäämisen erityisesti sisävesillä. Tämän ehdotuksen käsittely on tarpeen sisällyttää 2. vaiheen valmisteluhankkeeseen. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee turvata ympäristölupien joutuisaan käsittelyyn riittävät voimavarat sekä saattaa kiireellisesti valmiiksi uudistus, jolla ympäristölupamenettelyjä tehostetaan, kevennetään ja nopeutetaan sekä ympäristönsuojelulain muutoksenhakujärjestelmää uudistetaan selvittämällä valitusluvan käyttöönoton mahdollisuus (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Ympäristönsuojelun jälkivalvonnan tehostaminen

Ympäristönsuojelulakiehdotuksen mukaan valvontaviranomaisina toimivat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ja kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset, kuten nykyisinkin. Uutena laissa ehdotetaan säädettäväksi valvonnan järjestämisen yleisistä periaatteista, valvontasuunnitelmista ja -ohjelmista sekä riskinarvioinnista valvonnan perusteena. Valvontaviranomaisten on laadittava alueelleen valvontasuunnitelma alueen ympäristöoloista ja valvontaan käytettävissä olevista voimavaroista ja keinoista sekä valvonta-ohjelma, johon sisältyy tiedot valvottavista kohteista ja niihin kohdistettavista säännöllisistä valvontatoimista. Lakiin ehdotetuilla valvontasäännöksillä toimeenpannaan teollisuuspäästödirektiivin valvontaa koskevat uudet velvoitteet.

Valiokunta pitää hyvänä, että hallituksen esitys sisältää myös säännökset valvontamaksun käyttöönotosta, jota valiokunta on useaan kertaan edellyttänyt valmisteltavaksi. On kuitenkin huomattava, että valvontamaksujen käyttöönoton jälkeenkin suurin osa sekä kuntien että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ympäristönsuojelulain mukaisen valvonnan menoista on edelleen katettava verotuloilla, sillä maksullisuuden piiriin kuuluvat tarkastukset ja raporttien läpikäynnit muodostavat vain osan valvontaviranomaisten työstä.

Ympäristövaliokunta pitää hallinto-, maa- ja metsätalous- ja talousvaliokunnan tavoin valvonnan suunnitelmallisuuden lisäämistä kannatettavana. Sen avulla on mahdollista tehostaa valvontavoimavarojen käyttöä ja niiden kohdentamista ympäristönsuojelun kannalta oikeisiin kohteisiin. Ehdotuksen mukaan valvonnan maksullisuuden piiriin kuuluvat valvontaohjelman mukainen säännöllinen laitosvalvonta tarkastuksineen ja määräaikaisraporttien tarkastuksineen samoin kuin hallintopakkomenettelyihin liittyvät tarkastukset. Viranomainen voi periä maksun enintään suoritteiden keskimääräisen omakustannushinnan mukaan. Maksuista ehdotetaan säädettäväksi tarkemmin valtioneuvoston asetuksella ja kuntien maksuista kuntien taksapäätöksissä. Valiokunta ehdottaa maksuja koskevan 205 ja 206 §:n muuttamista siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin esitetään.

Valiokunta korostaa, että valvontamaksuilla voidaan vahvistaa valvonnan voimavaroja ja siten tehostaa valvontaa. Jotta tämä toteutuu käytännössä, tulee maksutulot myös tosiasiallisesti ohjata valvonnan käyttöön. Vastaavaa vaikutusta ei kuitenkaan synny, jos samanaikaisesti valvonnan muita voimavaroja vähennetään. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta esittää eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee huolehtia siitä, että kertyvät maksutulot ohjataan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa tosiasiallisesti valvonnan käyttöön vähentämättä muuta valvonnan rahoitusta (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Hallintopakko

Ympäristövaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota hallituksen esitykseen sisältyviin säännöksiin hallintopakon osalta. Ympäristönsuojelulain 179 §:ään ehdotetaan uutta säännöstä valvontaviranomaisen toimista lainvastaisen menettelyn johdosta. Säännös vastaa vesilain 14 luvun 2 §:ää. Jos ympäristönsuojelulakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä ei ole noudatettu, valvontaviranomaisen olisi asian laatu huomioon ottaen kehotettava lopettamaan säännösten tai määräysten vastainen menettely ja ryhdyttävä toimiin 175 ja 176 §:ssä tarkoitetun hallintopakkoasian vireille saattamiseksi.

Valiokunta viitaten viimeaikaisiin tapahtumiin pitää erityisen huomion kiinnittämistä hallintopakkosäännöksiin tarpeellisena ja tärkeänä korostaen sekä toiminnanharjoittajan että valvontaviranomaisten velvollisuutta osaltaan ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin poikkeustilanteessa. Kun syntyy lainvastainen tilanne, toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä välittömästi korjaaviin toimiin ja ilmoitettava asiasta valvontaviranomaiselle. Viranomaisen on valvottava tilannetta aktiivisesti ja käytettävä tarvittaessa kehotuksia ja hallintopakkoa.

Kuten hallituksen esityksen perusteluissa esitetään, keskeiset vaatimukset luvanvaraiselle toiminnalle ilmenevät lupamääräyksistä ja osa myös lupahakemuksesta. Toiminnalle asetetut vaatimukset voivat ilmetä myös yleisesti sitovista alakohtaisista säännöistä, kuten valtioneuvoston toimialakohtaisista asetuksista, joita noudatetaan luvanvaraisten toimintojen lisäksi rekisteröidyissä toiminnoissa. Valiokunta korostaa, että ympäristölupien tehokas valvonta edellyttää käytännössä, että lupahakemukset ja -päätökset on tehty hyvin ja että ne ovat riittävän yksiselitteisiä ja selkeitä.

Poikkeuksellista, toiminnan keskeyttämistä koskevaa 181 §:ää ehdotetaan täsmennettäväksi verrattuna voimassaolevan lain 86 §:ään. Ympäristön pilaantumisen tai terveyden vaara johtaa pykälän mukaan keskeyttämiseen, jos odotettavissa oleva seuraus on välitön ja vakava. Ympäristölle aiheutuvien haittojen tulee olla huomattavia, jotta keskeyttämiseen voidaan ryhtyä. Toiminnan lainvastaisuus ei ole soveltamisen edellytyksenä. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti koko toimintaa ei voida keskeyttää, jos keskeyttäminen on rajattavissa haittoja aiheuttavaan toiminnan osaan. Toisaalta viranomaisen ei tarvitse jäädä odottamaan toiminnanharjoittajan toimenpiteitä, jos terveyshaitta tai ympäristön pilaantumisen uhka on niin välitön ja vakava, että viivytys on yleisen edun vastainen.

Laajamittaisia teollisia prosesseja ei voida yleensä keskeyttää yksinkertaisesti, vaan keskeyttäminen on käytännössä tehtävä hallitulla tavalla muun muassa hallitsemattomien ympäristövaikutusten estämiseksi. Yhteys toiminnanharjoittajaan on siten tärkeää, ja toiminnanharjoittajan tulee voida olla läsnä keskeyttämistoimenpiteen aikana.

Pykälän 3 momentissa on voimassa olevaan lakiin nähden uusi säännös viranomaisten välisestä toimivaltajaosta tämän pykälän soveltamisessa. Luvan saaneen toiminnan keskeyttää valtion valvontaviranomainen, jos ympäristöluvan myöntää valtion ympäristölupaviranomainen, ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, jos se myöntää luvan.

Valiokunta toteaa, että ympäristöministeriö on julkaissut uuden valvontaohjeen, joka aikaisempaa tiukemmin ohjaa tarvittaessa hallintopakon käyttöön. Vaikka tilanteet, joissa hallintopakon käyttö on tarpeen, ovat poikkeuksellisia, on valvonnan oltava sellaisella tasolla, että valvontaviranomaisella on asiain tilaa koskeva tieto ja kyky toimia lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Valvontaohje tulee tarkistaa tämän lainsäädäntömuutoksen voimaantulon yhteydessä.

Turvetuotannon sijoittaminen

Suomen soiden ja turvemaiden käytön ja suojelun kokonaisuutta linjataan valtioneuvoston periaatepäätöksessä, joka on hyväksytty 30.8.2012. Periaatepäätöksen linjaukset perustuvat ehdotukseen soiden ja turvemaiden kestävän ja vastuullisen käytön ja suojelun kansalliseksi strategiaksi, jonka maa- ja metsätalousministeriön asettama laajapohjainen työryhmä valmisteli. Periaatepäätöksen mukaan soiden ja turvemaiden kestävää ja vastuullista käyttöä sekä suojelua sovitetaan yhteen kohdentamalla soita merkittävästi muuttava toiminta ojitetuille tai luonnontilaltaan muuten merkittävästi muuttuneille soille ja turvemaille, toteuttamalla toimialakohtaisia kestävän ja vastuullisen käytön linjauksia ja toimenpiteitä sekä parantamalla suojeltujen soiden verkoston edustavuutta ja ekologista toimivuutta.

Soiden ja turvemaiden käytön kohdentamiseen käytetään periaatepäätöksen linjauksen mukaisesti apuna kuusiportaista luonnontilaisuusasteikkoa ja siihen liittyviä käyttösuosituksia, jotka ovat sekä strategian että periaatepäätöksen liitteenä. Valiokunta korostaa, että periaatepäätöksen liitteenä olevan yleissuosituksen mukaan yleisenä tavoitteena on turvetuotannon kohdentaminen luokkien 1 ja 0 soille.

Ympäristönsuojelulakiehdotuksen 13 §:n tavoitteena on osaltaan toteuttaa tavoitetta kohdentaa turvetuotanto ojitetuille tai luonnontilaltaan muuten merkittävästi muuttuneille soille. Säännöksen tavoitteena on tehdä mahdolliseksi muidenkin kuin luonnonsuojelulailla suojeltujen luonnonarvojen huomioon ottaminen lupaharkinnassa. Koska ympäristönsuojelulaki on päästölaki, ei toiminta-alueen luontoarvoja, jotka menetettäisiin tuotantokentän sijoittamisesta johtuvasta fyysisestä muutoksesta eikä sijoittamisesta aiheutuvan pilaantumisvaikutuksen takia, voida lupaharkinnassa ottaa voimassa olevan lain mukaan huomioonKHO:n ensimmäinen linjaratkaisu 2005:27..

Tässä yhteydessä on todettava, että keskeisenä turvetuotantoon liittyvänä ympäristöongelmana on pidetty vesien pilaantumista. Lupakäytäntö uusien tuotantokenttien osalta onkin kiristynyt viime vuosina selvästi. Vesienkäsittely pintavalutuskentillä on olennaisesti tehostunut, mutta poikkeustilanteet eli erityisesti vuosittaiset tulvat ovat edelleen vesiensuojelun kannalta ongelma. Ympäristönsuojelulakiehdotuksen 13 §:n tavoitteena on kuitenkin erityisesti soiden luonnonarvojen suojelu turvetuotantotoiminnasta johtuvalta kuivatusvaikutukselta. Valiokunta toteaa, että tämäntyyppisen sääntelyn sijoittamista ympäristönsuojelulakiin ei ole pidettävä lainsäädäntösystematiikan kannalta parhaana mahdollisena vaihtoehtona. Ratkaisu on kuitenkin hyväksyttävissä säännökseen sisältyvän korkean kynnyksen, poikkeusmahdollisuuksien sekä valiokunnan esittämien täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta parantavien muutosten johdosta, siten kuin valiokunta edempänä esittää.

Geologian tutkimuskeskus on arvioinut Suomen soista teknisesti turvetuotantoon soveltuvan n. 1,2 milj. ha. Tästä on tuotannossa noin 62 000 ha, ojitettuna noin 530 000 ha ja ojittamatonta noin 620 000 ha. Turvetuotantoon on arvioitu tarvittavan uutta pinta-alaa noin 50 000 ha vuoteen 2020 mennessä.

Valiokuntakäsittelyn aikana on Geologian tutkimuskeskukselta valmistunut selvitys soiden jakautumisesta luonnontilaisuusluokkiin. Selvityksen mukaan koko maan luokiteltujen soiden luonnontilaisuusluokkien pinta-alaperusteiset prosenttiosuudet ovat seuraavat: 0—1 luokka 53 %, 2 luokka 31 %, 3 luokka 14 %, 4 luokka 1 % ja 5 luokka alle 1 %. Vastaavat luvut pinta-aloina ovat: 0—1 luokka 1 100 000 ha, 2 luokka 640 000 ha, 3 luokka 290 000 ha, 4 luokka 25 000 ha ja 5 luokka 5 725 ha.

Niissä viidessä maakuntakaavassa, joiden turvetuotantoalueiden suunnittelussa on noudatettu vuonna 2008 valtioneuvoston hyväksymiä valtakunnallisia alueidenkäytön tavoitteita, on 0—2 luokkien soita osoitettu turvetuotantoalueiksi yli kaksi kertaa enemmän kuin alueita arvioidaan tarvittavan koko valtakunnassa. Nämä alueet eivät kuitenkaan välttämättä ole turvetuottajien hallinnassa tai mahdollista saada hallintaan, joten kysymys on teoreettisesta potentiaalista.

Valiokuntakuulemisessa on myös saatu turvetuottajien kokoamia tietoja turvetuotannon sijoittumisesta ja turvetuotantoon varattujen alueiden jakautumisesta luonnontilaisuusluokkiin. Näistä ilmenee, että turvetuottajien hallinnassa olevista turvetuotantoon soveltuvista soista noin puolet kuuluu arvioiden mukaan luonnontilaisuusluokkaan 0—1 ja noin 30 % luonnontilaisuusluokkaan 2. Kokonaan hyödyntämismahdollisuuden ulkopuolelle jäisi noin 20 % soista, kun lähtökohtana on hallituksen esityksen perustelujen mukaisesti 0—2 luokan soiden jääminen säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle.

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että luonnonarvon merkittävyyttä arvioitaessa huomioon otettavat seikat eivät pykälän melko väljässä sanamuodossa olennaisesti täsmennä luvan epäämisperusteiden sisältöä, mistä syystä valiokunta pitää ongelmallisena sitä, että säännöksen perusteella on varsin vaikea ennakoida, milloin turvetuotannon sijoittamiselle ei saada lupaa. Sama koskee asetuksenantovaltuutta, joten perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä, että pykälää täsmennetään, jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunnossaan pitänyt välttämättömänä, että 13 §:ää muutetaan selkeämmin vastaamaan esityksen yksityiskohtaisia perusteluita. Maa- ja metsätalousvaliokunta ehdottaa 13 §:n muuttamista siten, että luonnontilaisuusluokituksen 0—2 luokan suot säilytetään käytännössä turvetuotannossa säätämällä, että pykälää ei sovelleta, jos kyse on suosta, jossa on ojitettuja ja ojittamattomia osia, ja ojitus estää hydrologisen yhteyden suon ja ympäristön välillä. Lisäksi säännöstä tulee tarkentaa myös siten, että se koskee nimenomaisesti uhanalaisia suoluontotyyppejä eikä kaikkia yleisesti uhanalaisia lajeja tai luontotyyppejä, joita alueella esiintyy.

Myös talousvaliokunta pitää lausunnossaan välttämättömänä, että 13 §:ää tarkennetaan siten, että lakiehdotuksen perustelujen ja valtioneuvoston yleisistunnon lausuman mukainen tarkoitus käy yksiselitteisesti ilmi myös pykälästä. Tämä edellyttää säännöksen tarkentamista esimerkiksi maa- ja metsätalousvaliokunnan lausunnossa todetun suuntaisesti niin, että edellä todetut 0—2 luokan suot tulevat selkeästi poissuljetuiksi soveltamisalasta.

Valtioneuvosto hyväksyi hallituksen esityksen hyväksyessään yksimielisesti lausuman, jossa korostetaan vuotuisen turpeen saannin kannalta olevan välttämätöntä, että ympäristölupia myönnetään riittävästi uusia tuotantoalueita varten. Lausuman mukaan tämän kannalta on keskeistä, että 13 §:ää ei sovelleta valtioneuvoston periaatepäätökseen sisältyvän luonnontilaisuusluokittelun 0—2 luokan suohon.

Ympäristövaliokunta pitää edellä esitettyyn viitaten välttämättömänä muuttaa 13 §:ää täsmentäen sen sisältöä seuraavasti:

Ympäristövaliokunta ehdottaa ympäristönsuojelulakiehdotuksen 13 §:n 1 momenttiin muutosta, jolla pykälän soveltamisala rajataan koskemaan yksinomaan uhanalaisia suolajeja ja suoluontotyyppejä, jotka ovat valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittäviä. Tämä rajaus merkitsee huomattavaa kavennusta siihen lajien ja luontotyyppien määrään, joiden mahdollinen olemassaolo sijoituspaikalla on potentiaalisesti selvitettävä. Rajaus poistaa myös sen mahdollisuuden, että alueella satunnaisesti havaittu uhanalainen laji, joka kuitenkaan ei ole tyypillinen suolaji, johtaisi säännöksen soveltamiseen. Lisäksi momenttiin on lisätty merkittävyyden arviointiperusteeksi suon luonnontilaisuus, johon liittyen uudessa 4 momentissa säädetään tarkemmin luonnontilan muuttumiseen perustuen siitä, milloin koko säännöstä ei sovelleta lainkaan. Valiokunta korostaa, että 1 momenttiin sijoittuva valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän suoluonnonarvon turmeltumisen rajoituskynnys on tarkoituksellisesti korkealla eli kysymys on erittäin merkittävistä luonnonarvoista.

Lakiehdotuksen 13 §:n 2 momentti ehdotetaan säilytettäväksi ennallaan. Sen mukaan turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa, jos sijoittaminen ei vaaranna 1 momentissa tarkoitettujen luonnonarvojen säilymistä kysymyksessä olevassa maan osassa tai 1 momentin soveltaminen estäisi yleisen edun kannalta tärkeän toiminnan toteutumisen eikä luvan myöntämiseen ole muutoin estettä. Koska valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävät luonnonarvot eivät jakaudu tasaisesti maan eri osiin, turvetuotantohanke ei välttämättä vaaranna luonnonarvojen säilymistä kyseisessä maan osassa. Valiokunta huomauttaa, että 2 momentin sisältämät poikkeukset ovat erilliset eikä yleisen edun estymiseen liittyvä poikkeus ole rajattu mihinkään luonnontilaluokkaan, joskin suoritettavassa eräänlaisessa intressivertailussa kysymykseen tulevan yleisen edun tulee olla sitä merkittävämpi, mitä merkittävämmästä luonnonarvosta on kysymys. Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksen perustelut ovat tältä osin ristiriidassa pykälätekstin kanssa.

Lakiehdotuksen 13 §:n 3 momentin valiokunta ehdottaa säilytettäväksi pääosin ennallaan. Valiokunta kuitenkin ehdottaa siihen lisättäväksi täsmällisyyden vuoksi kaavoja koskevan lainvoimaisuusvaatimuksen. Muutosehdotuksen mukaan 13 §:ää ei sovelleta, jos siinä tarkoitetut luonnonarvot on otettu huomioon lainvoimaisessa maakuntakaavassa tai lainvoimaisessa, oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa ja toiminta sijoittuu kaavassa sille varatulle alueelle. Valiokunta viitaten hallituksen esityksen 3 momentin yksityiskohtaisiin perusteluihin pitää hyvänä, että jatkossa, kunhan maakuntakaavaprosessit etenevät, suuri osa turvetuotantoalueista tulee sijoittumaan suoraan kaavan perusteella. Tämä on tavoiteltavaa toisaalta alueellisen suunnittelun vahvistumisen kannalta ja toisaalta siksi, että näin voidaan välttää saman alueen luonnonarvojen selvittämistä ja arviointia kahdessa eri menettelyssä.

Valiokunta ehdottaa pykälään lisättäväksi uuden 4 momentin, jolla käytännössä tarkennetaan edellä esitettyyn perustuen 0—2 luokan soiden rajautuminen säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. Uuden säännöksen mukaan turvetuotanto voidaan säännöksen estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut. Arvioitaessa suon luonnontilan muutosta otetaan huomioon ojituksesta aiheutuneet muutokset suon vesitaloudessa ja kasvillisuudessa. Merkittävästä luonnontilan muutoksesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Valiokunta ei pidä mahdollisena viitata pykälässä suoranaisesti soiden suojelua koskevan strategian liitteenä olevan luonnontilaisuusasteikon luokkiin, koska niillä ei ole oikeudellisesti itsenäistä asemaa. Käytännössä kuitenkin nimenomaan niitä tarkoitetaan. Luonnontilaisuusasteikon luokkiin viittaamisen sijaan 4 momentissa lausutaan lain tasolla ratkaisevana tekijänä suon luonnontilan merkittävä muuttuminen, jonka olennaiset osatekijät ovat muutokset suon vesitaloudessa ja kasvillisuudessa siten kuin luonnontilaisuusasteikosta tarkemmin ilmenee. Käytännössä merkittävästi muuttuneita soita ovat mainitulla asteikolla kuvatut 0—2 luokan suot. Asteikossa 2 luokan suolle olennaista on esimerkiksi, että sillä on ojitettuja ja ojittamattomia osia. Ojitus estää hydrologisen yhteyden suon ja ympäristön välillä. Osalla ojittamatonta alaa esiintyy kuivahtamista. Suolle tyypillinen kasvistoaines on kärsinyt; varpuisuus voi olla lisääntynyt ja samoin voi olla esimerkkejä puuston kasvun lisääntymisestä tai taimettumisesta. Vastaavasti 1 luokan suolla vesitalous on muuttunut kauttaaltaan ja kasvillisuusmuutokset ovat selviä. Puuston kasvu on selvästi lisääntynyt ja/tai alue on taimettunut tai metsittynyt. Luonnontilaisuusasteikossa tarkoitettu 0 luokan suo on muuttunut peruuttamattomasti: vesitalous on muuttunut ja kasvillisuuden muutos on edennyt pitkälle.

Valiokunta viitaten valtioneuvoston lausumaan 0—2 luokan soiden rajaamisesta soveltamisalan ulkopuolelle pitää mainittua muutosta välttämättömänä siksi, että hallituksen esityksen perustelut ja esityksen pykäläehdotus ovat tältä osin ristiriidassa keskenään. Valiokunta korostaa, että valiokunnan mietinnön perustelut korvaavat tältä osin hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen tekstin. Hallituksen esityksen perusteluihin verrattuna olennainen muutos liittyy sivulla 93 olevaan mainintaan siitä, että säännöstä sovelletaan soiden suojelua koskevan periaatepäätöksen linjausten kanssa yhteensopivalla tavalla. Valiokunta korostaa, että säännöstä ei sovelleta lainkaan luonnontilaisuusasteikon 0—2 luokan soihin ja mitään yhteensopivuusarviota ei tehdä, vaan soveltamispoikkeus on kategorinen. Valiokunta pitää tätä välttämättömänä säännöksen riittävän selkeyden ja ennakoitavuuden varmistamiseksi. Valiokunnan ehdottamalla tavalla muutettuna ja valtioneuvoston asetuksella tarkennettuna sääntely on niin selkeää ja yksiselitteistä, ettei se vaaranna yhdenmukaista lupakäytäntöä maan eri puolilla tai johda valitusten vuoksi lupamenettelyjen pitkittymiseen.

Valiokunta edellyttää, että valtioneuvoston asetuksella säädetään merkittävästä luonnontilan muutoksesta siten kuin edellä on kuvattu, jolloin on yksiselitteisesti selkeää ennakoida sitä, milloin turvetuotanto voidaan säännöksen estämättä sijoittaa. Ilman luonnontilaisuusasteikon tekstiä olennaisilta osiltaan sisältävää asetusta ja vaikka luonnontilaisuuden merkittävän muutoksen perusteet ehdotetaan nostettavaksi lain tasolle, voitaisiin pitää ei-hyväksyttävänä perusteluilla säätämisenä sitä, että käytännössä mainitut 0—2 luokan suot jäävät soveltamisalan ulkopuolelle, kun näitä ei voida mainita pykälätekstissä. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee mahdollisimman pian saattaa voimaan asetus, jolla merkittävästä luonnontilan muutoksesta säädetään valiokunnan mietinnöstä ilmenevin tavoin tarkemmin kirjoittamalla asetuksessa yksityiskohdissaan auki säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät 0—2 luokan suot vastaavasti kuin soidensuojelua koskevan valtioneuvoston periaatepäätöksen liitteenä olevasta luonnontilaisuusasteikosta ilmenee (Valiokunnan lausumaehdotus 3).

Korvauskysymys

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että kenellekään ei voida katsoa perustuslaista johtuvista syistä muodostuvan oikeutta saada korvausta siitä, että omistaja ei voi käyttää omaisuuttaan toimintaan, joka ei täytä laissa ympäristön turmeltumisen estämiseksi säädettyjä toiminnan sijoittamisen edellytyksiä. Toisaalta valiokunta huomauttaa, ettei perustuslaista toisaalta seuraa estettäkään kohdennetulle korvaussääntelylle. Lainsäätäjällä on harkintavaltansa puitteissa mahdollista ottaa huomioon esimerkiksi se, että julkisen vallan kyky vastata suojelun kustannuksista voi olla yksityishenkilöä parempi. Toisaalta korvaussääntelyn rajoituksena on se, että odotettavissa olevien korvausten määrä ei tämän vuoksi saa nousta niin korkeaksi, että perustuslain 20 §:n 1 momentissa tarkoitettua vastuuta luonnosta ja sen monimuotoisuudesta jouduttaisiin tämän vuoksi olennaisesti rajoittamaan.

Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo lausunnossaan, että ympäristövaliokunnan tulee selvittää lakiehdotuksen 13 §:n korvauksiin liittyvät kysymykset perusteellisesti mahdollisen korvausjärjestelmän luomiseksi, koska sille ei ole perustuslain mukaista estettä.

Talousvaliokunta kysyy, eikö luonnon monimuotoisuuden suojelun tavoite tulisi toteuttaa luonnonsuojelulaissa säädetyllä tavalla. Luontoarvoltaan erityisen merkittävien soiden sisällyttäminen luonnonsuojeluohjelmaan olisi osaltaan myös ratkaisu korvauksiin liittyviin kysymyksiin. Maa- ja metsätalousvaliokunnan tapaan ja viitaten luonnonsuojelulain osalta todettuun talousvaliokunta pitää tärkeänä, että ympäristövaliokunnassa vielä tarkoin harkitaan korvausjärjestelmän luomista tai vastaavan asiantilan saavuttamista esimerkiksi luonnonsuojelulain mukaista soidensuojeluohjelmaa hyödyntäen.

Ympäristövaliokunta toteaa, että ympäristöluvan epäämisestä voimassa olevan ympäristönsuojelulain nojalla ei voi syntyä korvausvelvollisuutta. Kenelläkään ei ole korvausoikeudellisesti suojattua oikeutta pilata ympäristöä. Jos kuitenkin luontoarvo on suojeltu luonnonsuojelulain nojalla, oikeus korvaukseen määräytyy luonnonsuojelulain mukaan. Luonnonsuojelulaissa säädetään omaisuuden käyttörajoituksesta maksettavaksi korvaus, jos lain mukaisesta luontotyypin tai erityisesti suojellun lajin elinympäristön rajauspäätöksestä taikka luontodirektiivin liitteen IV lajin lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämis- ja heikentämiskiellosta aiheutuu maanomistajalle merkityksellistä haittaa eikä kiellosta poikkeamiselle voida myöntää lupaa. Oikeus korvaukseen syntyy, kun omistaja on hakenut luonnonsuojelulain mukaista lupaa poiketa kiellosta ja hakemus on hylätty.

Toisaalta esimerkiksi vesilain mukaisen luvan epääminen hankkeen aiheuttamien luontoarvovaikutusten vuoksi on mahdollista ilman korvausvelvollisuutta sekä intressivertailun että ehdottoman luvan myöntämisesteen kautta. Myös voimassa olevan ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan luvan myöntämisen edellytyksenä on, että toiminnasta ei aiheudu erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, jota hallituksen esityksen perusteluissa kuvattiin alueen poikkeuksellisten luonnonarvojen kokonaisuudeksi. Ympäristövaliokunta korostaa, että näiden osalta olennaista on, että kynnys hakemuksen hylkäämiselle on hyvin korkealla. Kun tarkastellaan ehdotettua 13 §:ään perustuvaa luvan epäämisperustetta, on lähtökohtana samalla tavoin kynnyksen asettuminen korkealle. Kysymys on valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumisesta. Myös hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 195/II) korostetaan, että "rajoituskynnys on ehdotuksessa asetettu korkealle. Merkittävillä luonnonarvoilla tarkoitettaisiin siten uhanalaisiksi arvioitujen lajien ja luontotyyppien esiintymiä, jotka laajuutensa tai esiintymän sijainnin vuoksi olisivat erityisen merkittäviä."

Ympäristövaliokunta katsoo edellä lausuttuun viitaten, että luonnonsuojelulain lajisuojeluun rinnastettuna 13 §:n tarkoittamaan sääntelyyn olisi perusteltua kytkeä korvaussäännös, kun taas esimerkiksi voimassa olevan ympäristönsuojelulain erityisten luonnonolosuhteiden huonontumisen perusteeseen rinnastettuna korvaussäännös ei olisi perusteltu. Huomioon on otettava sekin, että viitatuissa laeissa olevat korvauksettomat luvanmyöntämisesteet perustuvat toiminnan pilaamisvaikutukseen ja 13 §:ssä tarkoitetussa tilanteessa kysymys on toiminnan fyysiseen sijoittamiseen perustuvasta vaikutuksesta. Toisaalta pilaamisen torjunnan ulkopuolellakin esimerkiksi vesilain mukaisten lupien epääminen ilman korvausvelvollisuutta on mahdollista intressivertailun ja ehdottoman luvan myöntämisesteen kautta, joissa on, kuten todettu, kylläkin hyvin korkea kynnys.

Ympäristövaliokunta arvioi, että 13 § on hyväksyttävissä, siten kuin valiokunta on sitä muuttanut, ilman erillistä korvaussäännöstä. Tämä perustuu ensinnäkin siihen, että säännös koskee ainoastaan rajatusti valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävien luonnonarvojen turmeltumista. Toiseksi säännöstä ei sovelleta, jos luonnonarvot on otettu huomioon maakuntakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa ja toiminta sijoittuu sille varatulle alueelle. Kolmanneksi säännös sisältää poikkeusmahdollisuuden yleisen edun kannalta tärkeän toiminnan toteutumisen perusteella. Neljänneksi koko säännöstä ei sovelleta soihin, joiden luonnontila on merkittävästi muuttunut, ja tällaisia soita on valiokunnan saaman selvityksen mukaan niin suuri osa soista, että käytännössä pääosa turvetuotantokentistä voidaan sijoittaa näille. Siten myöskään korvauskysymys ei tulisi ajankohtaiseksi kuin hyvin harvoissa tapauksissa.

Valiokunta toteaa vielä, että ympäristöministeriön asettama soidensuojelutyöryhmä valmistelee soiden ja turvemaiden kestävää ja vastuullista käyttöä ja suojelua koskevan valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisesti luonnonsuojeluohjelmaa, jossa yksilöidään luonnonarvoiltaan valtakunnallisesti merkittävät suojeltavat suot ja toimenpiteet niiden turvaamiseksi. Ohjelmaa laadittaessa otetaan huomioon valtion talousarvio ja soveltuvien vaihtomaiden saatavuus. Ohjelmaan otettavat maat hankitaan tai lunastetaan valtiolle, joten osa soista mahdollisesti suojellaan. Valiokunnan toiminnanharjoittajilta saaman tiedon mukaan tuottajat ovat omaehtoisesti pidättäytyneet hakemasta lupia 4—5 luokan soille.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, koska ympäristövaliokunta on ottanut asianmukaisesti huomioon perustuslakivaliokunnan 1. lakiehdotuksen 13 §:stä ja 172 §:n 1 momentin 1 kohdasta tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset.

Muilta kuin turvetuotantoa koskevan sääntelyn osalta perustuslakivaliokunta on lausunnossaan arvioinut asetuksenantovaltuudet asianmukaisiksi. Perustuslakivaliokunta katsoo, että siltä osin kuin kysymys on esimerkiksi Euroopan unionin ympäristölainsäädännön täytäntöönpanemiseksi tarkoitetusta sääntelystä, voidaan normaalia väljempää delegointisääntelyä pitää perusteltuna. Koska asetuksentasoiseen sääntelyyn ei kuitenkaan saa sisältyä normiainesta, jossa on kysymys yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista, voi omaksuttu sääntelytapa aiheuttaa sääntelytason valintaan liittyviä ongelmia. Ympäristövaliokunta korostaa siten perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että valtioneuvoston on jatkossa kussakin tapauksessa ympäristönsuojelulain valtuuksien nojalla asetuksia antaessaan syytä tarkoin selvittää, voidaanko asioista säätää perustuslain vaatimukset täyttävällä tavalla asetuksessa vai edellyttääkö asiasta säätäminen uusia lain tasoisia perussäännöksiä, joita voidaan tarvittaessa täydentää asetuksenantovaltuutuksella.

Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan välttämättömänä, että ympäristönsuojelulakiehdotuksen 13 §:ää täsmennetään, jotta 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta katsoo, että epäämisperusteiden sitominen yksinomaan esimerkiksi luonnontilaisuusluokitukseen ei ole asianmukaista, vaikka luokitus sinänsä luo pohjaa luonnonarvon merkittävyyden arvioinnille. Sen sijaan lakitekstiä voidaan täydentää siten, että siitä käy esityksen perusteluissa esitetyn mukaisesti luonnontilaisuusluokittelun aineellista sisältöä vastaten ilmi, minkä tyyppisten soiden osalta säännös ei tule lainkaan sovellettavaksi. Perustuslakivaliokunta katsoo, että pykälän täydentäminen esimerkiksi tällä tavoin täyttäisi perusoikeuden rajoittamiselle asetetut täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta koskevat vaatimukset. Tällaisen lisäyksen seurauksena myös asetuksenantovaltuus täsmentyisi perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta hyväksyttävällä tavalla.

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan vielä, että 1. lakiehdotuksen 172 §:n 1 momentin 1 kohtaa on muutettava siten, että tietojensaantioikeus joko kytketään välttämättömyysvaatimukseen tai tietosisällöt täsmennetään. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta on tehnyt 172 §:ään tätä tarkoittavan muutoksen siten kuin yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee.

Hallinto-, maa- ja metsätalous- ja talousvaliokuntien lausunnot

Hallintovaliokunta on lausunnossaan käsitellyt erityisesti lupakäsittelyn tehostamista, lupamääräysten tarkistamismenettelyä, valvonnan suunnitelmallisuutta ja valvontamaksua sekä lupa- ja valvontaviranomaisen voimavarakysymyksiä. Maa- ja metsätalousvaliokunta on ottanut kantaa turvetuotantoon ja kalankasvatukseen, ympäristövalvontaan ja valvontamaksuihin sekä ympäristölupien käsittelyn nopeuttamiseen. Talousvaliokunta on käsitellyt erityisesti parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevaa sääntelyä, ympäristölupien käsittelyn nopeuttamista sekä turvetuotannon sijoittamista.

Ympäristövaliokunta on mahdollisuuksien mukaan ottanut huomioon hallinto-, maa- ja metsätalous- ja talousvaliokunnan lausunnossa esitetyn siten kuin tekstissä on viitattu.