Perustelut

Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, että yhteisön politiikan tärkein tavoite ulkorajoilla on yhdennetyn rajaturvallisuusjärjestelmän luominen, jolla huolehditaan henkilöiden tarkastusten ja rajojen valvonnan korkeasta ja yhdenmukaisesta tasosta. Käsiteltävänä oleva asetusehdotus liittyy yhdennetyn rajaturvallisuusjärjestelmän kehittämiseen.

Tavoite jäsenvaltioiden rajaturvallisuusviranomaisten käytännön yhteistyön edistämisestä on laajalti hyväksytty Euroopan unionissa. Ehdotukseen sisältyvät keskeiset periaatteet ja rajaturvallisuusviranomaisten yhteistyön tehostaminen noudattavat Haagin ohjelmaan sisältyviä tavoitteita. Valiokunta hyväksyy perusajatuksen operatiivisen ja teknisen avun asiantuntijoita koskevien tiimien perustamisesta samoin kuin jäsenvaltioiden rajavartiolaitosten toisessa jäsenvaltiossa vierailevien virkamiesten tehtävistä, kun he osallistuvat yhteisiin operaatioihin tai kun he osallistuvat rajan nopean toiminnan tiimeihin. Tällä hetkellä toisessa jäsenvaltiossa toimivien vierailevien virkamiesten oikeudellinen asema vaihtelee huomattavasti eri jäsenmaissa. Näin ollen asetusehdotuksen käsittelyä, joka on vasta aluillaan, voidaan jatkaa.

Samalla valiokunta korostaa, että asetusehdotus koskettelee perustuslain 1 §:ssä säädettyä Suomen täysivaltaisuutta samoin kuin perus- ja ihmisoikeusherkkää maahantulon ja rajavalvonnan sääntelyä tavalla, jota on tarkalteltava perustuslain kannalta. Asetusehdotus onkin myös perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Joka tapauksessa hallintovaliokunta pitää selvänä, että asetusehdotusta on monelta kohdin muutettava sen valmistelun edetessä.

Valiokunta painottaa, että aloitteella ei ole tarkoitus perustaa ylikansallisesti toimivaa rajavartioviranomaista. Kysymys on siitä, että mahdollistetaan kansallisten rajavartijoiden auttaminen tilapäisesti henkilöiden tarkastamisessa ja ulkorajojen valvonnassa erikoiskoulutetuista asiantuntijoista koostuvilla asiantuntijatiimeillä. Tiimin tehtävään määrääminen tapahtuisi Frontexin toimesta, mutta se perustuisi aina isäntävaltion pyyntöön ja tiimin tehtävät määräytyisivät isäntävaltion hyväksymän operaatiosuunnitelman mukaisesti. Tiimi toimisi myös isäntävaltion komennossa. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei asetuksella luoda sellaista toimivaltaa, joka on päällekkäistä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitoon tai rikostorjuntaan liittyvien tehtävien kanssa.

Hallintovaliokunta tähdentää, että kansallisten rajaturvallisuusviranomaisten yhteistoiminnan järjestelyjen tulee kunnioittaa valtion suvereniteettia sekä että järjestelyissä tulee turvata perus- ja ihmisoikeudet sekä hyvä hallinto. Valiokunta katsoo, että asiantuntijatiimien toimintaan osallistumisen tulee olla aina erillisen kansallisen päätöksen varassa samoin kuin avun pyytäminen. Toiminnassa Suomen alueella tulee noudattaa Suomen lainsäädäntöä. Ulkomaisten virkamiesten tulee myös toimia Suomessa kotimaisten viranomaisten alaisuudessa ja valvonnassa. Ulkomaisten virkamiesten on oltava kansallisen rikosvastuun piirissä Suomessa toimiessaan.

Asetusehdotuksen yksittäisistä tarkistamistarpeista valiokunta kiinnittää tässä vaiheessa huomiota muun muassa siihen, että asetusehdotuksesta tulee käydä selkeämmin esiin se, että asiantuntijatiimin lähettäminen jäsenvaltion alueelle tapahtuu aina jäsenvaltion omasta pyynnöstä ja että jäsenvaltiot tekevät aina erillisen päätöksen omien virkamiestensä lähettämisestä operaatioihin.

Ulkomaisten virkamiesten toimivaltuuksien sääntely on asetusehdotuksessa väljää, ja sitä tuleekin tarkentaa. Asiantuntijatiimin jäsenten toimivaltuudet eivät valiokunnan käsityksen mukaan voi ylittää isäntävaltion virkamiesten toimivaltuuksia. Tämä ei yksiselitteisesti käy ilmi 6 artiklasta. Ei myöskään liene tarkoitus, että tiimien jäsenten käytettävissä olisivat isäntävaltion viranomaisten toimivaltuudet kokonaisuudessaan. Tiimien jäsenillä tulee olla vain ne toimivaltuudet, joita he tarvitsevat asetuksenmukaisia tehtäviä hoitaessaan.

Asetusehdotus ei sisällä lainkaan erityisiä määräyksiä voimankäyttövaltuuksista. Lähtökohtana ilmeisesti on, että voimankäyttövaltuudet määräytyvät aina isäntävaltion lainsäädännön mukaan. Voimakeinojen käytöstä tulee valiokunnan käsityksen mukaan säätää nimenomaisesti.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että vain isäntävaltion virkamiehet voivat tehdä käännyttämispäätöksiä ja ylipäänsäkin hallintopäätöksiä. Myös merkittävät pakkokeinot, kuten takavarikko tai pidättäminen, tulee asetuksessa rajata vain isäntävaltion viranomaisille.

Artiklan 11 osalta valiokunta toteaa yksityiskohtana, että otsikossa puhutaan vain "vastuusta", vaikka kyse on rikosoikeudellisesta asemasta. Tämä artikla edellyttää Suomessa rikoslain muuttamista.

Toimintaan osallistuvien virkamiesten siviilioikeudellinen ja rikosoikeudellinen asema tulee määritellä selkeästi. Tiimin jäsenyyden tulee perustua vapaaehtoisuuteen. Operaatioihin osallistuvien ulkomaisten virkamiesten rikosoikeudellinen asema tulee rinnastaa isäntävaltion virkamiesten rikosoikeudelliseen asemaan.

Valtioneuvoston kirjelmässä arvioidaan vielä varsin yleisesti asetusehdotuksen vaikutuksia kansalliseen lainsäädäntöön. Eduskunnan tuleekin saada asian käsittelyn edetessä seikkaperäisempää tietoa asetuksen vaikutuksista lainsäädäntöömme.

Valiokuntaa tulee informoida asian käsittelyn etenemisestä, ja valiokunta tulee tarvittaessa antamaan myöhemmin uuden lausunnon.