Perustelut

Pohjoisen ulottuvuuden merkitys

Pohjoisen ulottuvuuden keskeinen merkitys Suomen EU-politiikalle on siinä, että se auttaa kiinnittämään huomiota unionin pohjoisiin lähialueisiin osana unionin ulkosuhdepolitiikkaa. Unionin ulkosuhdepolitiikan päähuomio kiinnittyy muutoin Välimeren alueen politiikkaan sekä idänpolitiikkaan, minkä lisäksi suhteet Afrikan ja Amerikan sekä Lähi-Idän maihin ovat keskeisessä asemassa. Pohjoinen ulottuvuus täydentää unionin ulkosuhteiden kattavuutta. Se tukee myös EU—Venäjä-huippukokouksessa vasta sovitun tiekartan soveltamista.

Valtioneuvoston selvityksessä painotetaan perustellusti sitä, että pohjoisen ulottuvuuden maantieteellistä ja sisällöllisestä määritelmää tulee pitää joustavana, jotta määritelmä ei muodostu esteeksi muuten toivottaville päätöksille.

Pohjoista ulottuvuutta on ymmärrettävä unionin ulkosuhteiden osana, jossa osapuolina ovat Euroopan unioni sekä sen kumppanuusmaat Venäjä, Norja ja Islanti. Pohjoisen ulottuvuuden sektorikumppanuuksien sekä sen arktisen komponentin vuoksi olisi lisäksi luontevaa ja toivottavaa kehittää tarkkailijamaiden Kanadan ja Yhdysvaltojen kiinnostusta pohjoisen ulottuvuuden projekteihin. Pohjoinen ulottuvuus liittyy unionin pohjoisten alueiden kehittämiseen ja rajan molemminpuoliseen hyötyyn.

Mitattuna toteutettujen hankkeiden arvolla ja niiden vaikutuspiiriin kuuluvien ihmisten lukumäärällä pohjoinen ulottuvuus on hyvä esimerkki unionin rajat ylittävästä toiminnasta. Huomiota on kiinnitettävä myös pohjoisen ulottuvuuden rahoituksen tehokkaaseen käyttöön: esimerkiksi ympäristökumppanuuden osalta Suomen 12 miljoonan euron panoksen vastineeksi on järjestynyt yhteensä 2 miljardin euron rahoitus (josta 225,6 miljoonaa euroa lahjarahoitusta) hankkeille, joilla on välitöntä vaikutusta suomalaisten elinympäristöön. Pohjoisen ulottuvuuden arvo Suomelle ja Suomen lähialueille ei kuitenkaan ole mitattavissa vain rahassa.

Lahjoitukset PU:n ympäristökumppanuuteen (huhtikuu 2005)

	milj. I
EU:n komissio	60,0
Alankomaat	10,0
Belgia	0,5
Iso-Britannia	16,2
Kanada	20,0
Norja	10,0
Ranska	40,0
Ruotsi	16,0
Saksa	10,0
Suomi	12,0
Tanska	10,9
Venäjä	20,0
Yhteensä	225,6

_{lähde: NIB}

Pohjoisen ulottuvuuden merkitys on säilynyt ja jopa korostunut unionin vuonna 2004 tapahtuneen laajentumisen seurauksena. Samalla se on entistä voimakkaammin painottunut unionin Venäjän-politiikan yhdeksi välineeksi. Suuri valiokunta yhtyy ulkoasiainvaliokunnan näkemykseen, että pohjoisen ulottuvuuden säilyminen omana kokonaisuutenaan on tärkeää, jotta pohjoinen ulottuvuus kumppanuusmalleineen ei jää EU:n ja Venäjän suhteiden suhdanteiden jalkoihin.

Se, mikä erottaa pohjoisen ulottuvuuden muusta Venäjän- ja ulkosuhdepolitiikasta, on kumppanuuksien toimintamalli. Käytännön yhteistyötä suunnittelevat, toimeenpanevat ja rahoittavat monet eri toimijat, kuten Euroopan komissio ja jäsenmaat, pohjoisen ulottuvuuden kumppanimaat Islanti, Norja ja Venäjä, tarkkailijamaat Kanada ja USA, alueelliset järjestöt (Pohjoismaiden ministerineuvosto, Itämerenvaltioiden neuvosto, Barentsin euroarktinen neuvosto, Arktinen neuvosto), kansainväliset rahoituslaitokset, paikallistason toimijat, yritykset, tiedeyhteisö ja kansalaisjärjestöt. Vaikka pohjoinen ulottuvuus on EU:n politiikkaa, toimintaohjelmissa on otettu huomioon kumppaneiden näkemykset. Alueellisten järjestöjen panos pohjoiseen ulottuvuuteen on ollut ratkaisevan tärkeä.

Talousvaliokunta toteaa perustellusti, että PU voisi olla tulevaisuudessa EU:n ja Venäjän sopiman neljän yhteisen alueen (Yhteinen talousalue, Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden yhteinen alue, Ulkoisen turvallisuuden yhteinen alue, Tutkimuksen, koulutuksen ja kulttuurin yhteinen alue) alueellista toimeenpanoa. Nämä neljä aluetta kattavat hyvin PU:n tämänhetkisen toimialan. Myös elinkeinoelämä on tukenut tämänkaltaista alueellista mikrotason yhteistyötä. Elinkeinoelämän nykyistä laajempi mukaansaanti on yksi jatkotyön suurimmista haasteista.

Ulkosuhdepolitiikan osana pohjoinen ulottuvuus on sellaista Euroopan komission vastuulla olevaa toimintaa, johon sovelletaan Euroopan unionissa yhteisöllisiä päätöksentekosääntöjä.

Pohjoisen ulottuvuuden edistäminen unionissa

Pohjoinen ulottuvuus on Saksan puheenjohtajakaudesta 1999 lähtien Eurooppa-neuvoston päättämä osa unionin politiikkaa. Tästä huolimatta jäsenvaltioiden ja toimielinten poliittinen sitoutuminen pohjoiseen ulottuvuuteen jättää toivomisen varaa. Käytännössä merkittävää aktiivisuutta on jäsenvaltioista Suomen lisäksi osoittanut ainoastaan Ruotsi, jonka poliittinen ja rahallinen panos ei suomalaisessa keskustelussa ole saanut ansaitsemaansa tunnustusta.

Suomen on syytä korostaa pohjoisen ulottuvuuden olevan koko unionia koskevaa politiikkaa. Valtioneuvoston selvityksessä painotetaan perustellusti komissiolle kuuluvaa johtoroolia. Valiokunta kiinnittää huomiota pohjoisen ulottuvuuden politiikan resursointiin Euroopan komissiossa; koordinaatiosta vastaa yksi ainoa virkamies ulkosuhdepääosaston Venäjän yksikössä. Kun pohjoisen ulottuvuuden politiikka edellyttää useiden pääosastojen vastuulla olevien toimien ja rahoitusväineiden yhteensovitusta, tätä ei voi pitää riittävänä.

Jäsenvaltioiden sitoutumista pohjoiseen ulottuvuuteen tulee olla mahdollista lisätä. Valiokunta muistuttaa, että pohjoisella ulottuvuudella on luonteva yhteys Baltian valtioiden sekä Puolan Venäjän-politiikan tavoitteisiin, joissa lähialuekysymykset ovat keskeisessä asemassa. Lisäksi on otettava huomioon Kaliningradin alueen asema yhtenä pohjoisen ulottuvuuden painopisteistä.

Vanhoista jäsenvaltioista Saksan vähäinen kiinnostus pohjoiseen ulottuvuuteen osoittaa tarpeen vahvistaa asian ajamista. Valiokunta panee tyytyväisenä merkille Espanjan aloitteellisuuden pohjoista ulottuvuutta käsittelevän seminaarin järjestäjänä esimerkkinä asian kehittymisestä laajempaa jäsenvaltioiden ryhmää kiinnostavaksi.

Jo aikataulusyistä Yhdistyneen kuningaskunnan puheenjohtajakaudella ensi syksynä järjestettävällä pohjoisen ulottuvuuden ministerikokouksella tulee olemaan ratkaisevaa merkitystä tämän politiikan jatkumiselle. Komission 14.03.2005 päivätty muistio 121/05, johon valtioneuvoston jatkoselvityksessä viitataan, tarjoaa suomalaisnäkökulmasta hyvän pohjan ministerikokouksen työlle.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa perustellusti, että pohjoisella ulottuvuudella ei ole riittävän vahvaa asemaa, jotta sen kehittämisen voisi jättää Euroopan komission aktiivisuuden varaan, vaan tarvitaan Suomen aloitteellisuutta, jota myös muut jäsenvaltiot tuntuvat odottavan.

Suuri valiokunta yhtyy tähän näkemykseen ja lisää siihen, että myös Suomen rahallinen panostus pohjoisen ulottuvuuden kumppanuuksiin vaikuttaa osaltaan neuvottelijoidemme vakuuttavuuteen muiden jäsenvaltioiden silmissä. Siksi esimerkiksi yhteistyöhön osoitettua rahoitusta on lisättävä.

Vuoropuhelu Venäjän kanssa

Valtioneuvoston selvityksessä sekä erikoisvaliokuntien lausunnoissa käsitellään syitä Venäjän valtion rajalliseen kiinnostukseen pohjoisen ulottuvuuden kahteen ensimmäiseen toimintaohjelmaan. Sekä valtioneuvoston selvityksestä että komission muistiosta 121/05 on luettavissa pyrkimys vastata venäläisosapuolen perusteltuihin odotuksiin.

Valiokunta katsoo, että löytyy useita syitä suhtautua toiveikkaasti Venäjän hallituksen kiinnostuksen lisääntymiseen. Ensimmäisenä optimismin perusteena mainittakoon tasavallan presidentin sekä Venäjän federaation presidentin tapaaminen Pietarissa 14.12.2004, jonka yhteydessä presidentti Putin julkisesti ilmaisi tukensa pohjoiselle ulottuvuudelle.

Moskovassa 10.5.2005 pidetyssä Euroopan unionin ja Venäjän huippukokouksessa hyväksyttiin tiekartoiksi kutsut ohjelmat vuonna 2003 sovittujen yhteisten alueiden saavuttamiseksi. Yhteisalueet ovat Yhteinen talousalue; Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden yhteinen alue; Ulkoisen turvallisuuden yhteinen alue sekä Tutkimuksen, koulutuksen ja kulttuurin yhteinen alue. Tiekarttojen yhteensä 52 sivua sisältävät luettelot osapuolten toteutettaviksi sopimista käytännön toimista. Tiekarttoihin ei sisälly aikataulua eikä yksittäisiä toimia ole asetettu keskenään tärkeysjärjestykseen.

Moskovan huippukokouksen tuloksia voidaan pitää pohjoisen ulottuvuuden kannalta mahdollisesti ratkaisevan tärkeinä. Tiekartat näet tarjoavat ensimmäistä kertaa Venäjälle konkreettisen odotuksen niistä koko valtakuntaa koskevista poliittisista hyödyistä, jotka toistaiseksi ovat puuttuneet. Samalla tiekarttojen yksittäiset tavoitteet ovat sellaisia, joiden käytännön toteutus koskee ensisijaisesti juuri pohjoisen ulottuvuuden kannalta tärkeitä Venäjän luoteisosia. Taitavasti käsiteltynä tiekartat siten voivat ratkaista pohjoista ulottuvutta rasittaneen vaikeuden, Venäjän keskushallituksen kiinnostuksen herättämisen lähinnä eräitä valtakunnan alueita koskeviin yhteistyöhankkeisiin.

Pohjoinen ulottuvuus tarjoaa oivan välineen tiekarttojen alueelliseen soveltamiseen. Pohjoisen ulottuvuuden kumppanuudet sallivat myös muiden kumppanuusmaiden, yhteistyöjärjestöjen sekä yksityisen sektorin ja alueiden ja paikallistason toimijoiden osallistumisen käytännön toimintaan. Pohjoisen ulottuvuuden toteutuksessa on tartuttava tiekarttojen tarjoamiin mahdollisuuksiin luoda uusia ja käytännönläheisiä kumppanuuksia.

Ulkoasiainvaliokunnan tavoin suuri valiokunta pitää myönteisenä hallituksen päättäväistä ryhtymistä vuoropuheluun Venäjän kanssa pohjoisesta ulottuvuudesta. Tämä vuoropuhelu ei ole ristiriidassa sen kanssa, että Suomi pitää pohjoista ulottuvuutta yhteisöllisenä asiana, jossa Euroopan komissio edustaa unionia ulkovaltoihin nähden.

Pohjoisen ulottuvuuden institutionaaliset rakenteet

Pohjoisen ulottuvuuden poliittisen merkityksen vakiinnuttamisen kannalta on tärkeää, että sille luodaan asianmukainen instituutiorakenne. Asiaa käsitellään Euroopan komission muistiossa 121/05, jota selostetaan myös valtioneuvoston jatkoselvityksessä. Valiokunta pitää komission lähestymistapaa oikeansuuntaisena, mutta eräitä täydennyksiä kaipaavana.

Pohjoisen ulottuvuuden vuorovuosin pidettävien ministeri- ja virkamieskokousten lisäksi olisi toivottavaa, että pohjoinen ulottuvuus saa poliittisesti ohjeelliset virikkeensä myös EU:n ja Venäjän huippukokouksista, joiden agendaan pohjoisen ulottuvuuden tulisi kuulua säännöllisenä asiakohtana.

Komission keskeinen rooli on luonnollinen lähtökohta, kun ottaa huomioon pohjoisen ulottuvuuden paikan unionin politiikoissa ja toimielinjärjestelmässä. Keskeisen roolin ottaminen edellyttää kuitenkin komissiolta nykyistä vahvempaa panostusta tehtävän hoitamiseen. Valiokunta toteaa, että valmisteilla oleva EU:n ulkosuhdehallinnon uudistus ei sinänsä tule vaikuttamaan pohjoisen ulottuvuuden toteutukseen, kun tätä politiikkaa on jatkossakin toteutettava komission johdolla.

Komission ehdotus Euroopan talous- ja sosiaalikomitean sekä alueiden komitean roolin vahvistamisesta on mielenkiintoinen. Valiokunta katsoo kuitenkin, että vielä tärkeämpää on ottaa lukuun Euroopan parlamentin keskeinen poliittinen rooli, ei vähiten budjettimenettelyssä. Euroopan parlamentin vahva asema lisäisi merkittävästi pohjoisen ulottuvuuden kannatuspohjaa.

Suuri valiokunta järjesti 7.4.2005 Oulussa Euroopan unionin ja Venäjän parlamenttien pohjoista ulottuvuutta käsittelevän konferenssin, johon osallistui toistasataa parlamentaarikkoa EU-maista, Venäjältä ja kumppanuusmaista. Oulun konferenssin kokemukset rohkaisevat valiokuntaa peräänkuuluttamaan säännöllisempää parlamentaarista yhteistoimintaa. Parlamentaarinen ulottuvuus voisi lisätä pohjoisen ulottuvuuden näkyvyyttä ja poliittista kannatuspohjaa.

Parlamentaarinen yhteistyö ei välttämättä edellytä suuria rakenteita pysyvine sihteeristöineen. Valiokunta muistuttaa, että EU:n parlamenttien puhemiehet suhtautuivat Budapestin kokouksessaan 6—7.5.2005 lähtökohtaisen kielteisesti uusien parlamenttienvälisten järjestöjen perustamiseen. Valiokunta katsoo, että pohjoisen ulottuvuuden parlamentaarisen ulottuvuuden järjestämistä tulee tutkia ennakkoluulottomasti, mielellään olemassa olevien organisaatioiden kehittämisen tai kiertävien järjestämisvastuiden pohjalta.

Pohjoismaiden neuvosto ja ministerineuvosto sekä Itämerenmaiden neuvosto ovat ottaneet suuren vastuun pohjoisesta ulottuvuudesta. Niiden merkitystä tulisi muistaa järjestettäessä pohjoisen ulottuvuuden instituutiorakennetta. Yleisempi kysymys olemassa olevien hallitusten ja parlamenttien yhteistyöjärjestöjen roolista pohjoisessa ulottuvuudessa kaipaa valiokunnan käsityksen mukaan lähempää selvittämistä.

Pohjoisen ulottuvuuden EU-rahoitus

Valtiovarainvaliokunnan lausunnoissa selvitetään kattavasti pohjoisen ulottuvuuden rahoitusjärjestelmää Agenda 2007:n toteutuessa. Suuri valiokunta pitää keskeisenä valtiovarainvaliokunnan näkemystä, että on tärkeintä taata pohjoiselle ulottuvuudelle tarkoituksenmukaiset toiminnalliset kehykset sekä riittävä rahoitus hyödyntäen unionin eri rahoituslähteitä. Valtiovarainvaliokunta kiinnittää lausunnossaan VaVL 14/2005 vp huomiota EU:n rahoituskehysneuvotteluissa esillä olleeseen ehdotukseen rajat ylittävän yhteistyörahoituksen siirtämisestä koheesio-otsakkeesta ulkosuhde-otsakkeeseen. Tämä voi valtiovarainvaliokunnan mielestä merkittävästi vaikeuttaa Suomen tavoitteiden saavuttamista.

Pohjoisen ulottuvuuden erillistä budjettilinjaa ei valtioneuvoston selvityksen ja valtiovarainvaliokunnan lausunnon mukaan pidetä tarkoituksenmukaisena vaihtoehtona. Suomen tulee suhtautua joustavasti kysymykseen pohjoisen ulottuvuuden budjettilinjasta; vaikka oma budjettilinja ei nyt vaikuta mahdolliselta, sitä on neuvottelutilanteen muuttuessa voitava harkita uudelleen, jos se on tarpeen pohjoisen ulottuvuuden hankkeiden riittävälle rahoitukselle.

Agenda 2007:n mukaiset rahoitusvälineet mahdollistavat kaiken tarvittavan pohjoisen ulottuvuuden rahoituksen. Varsinaisena haasteena on olemassa olevien instrumenttien käytön koordinointi, mikä omalta osaltaan korostaa pohjoisen ulottuvuuden poliittisen ja hallinnollisen ohjauksen vahvistamisen merkitystä.

Valiokunta esittää harkittavaksi sellaista lähestymistapaa, että Suomi vaatii unionin talousarvion ja tilinpidon täydentämistä liiteluontoisilla raporteilla, joista voidaan nähdä, miten paljon eri rahoitusinstrumenteilla ja lähteillä rahoitetaan pohjoista ulottuvuutta. Tällöin pohjoisen ulottuvuuden saama rahoitusosuus olisi läpinäkyvä ja helpommin käsiteltävä neuvotteluissa.

Pohjoisen ulottuvuuden sisältökysymyksiä

Valtioneuvoston selvityksen sekä erikoisvaliokuntien lausuntojen yhteisen näkemyksen mukaan pohjoisen ulottuvuuden todellinen arvo on sen kautta toteutetuissa kumppanuuksissa. Olemassa olevia kumppanuuksia, ympäristö- sekä sosiaali- ja terveysyhteistyötä tulee jatkossakin pitää keskeisinä painopistealoina, joista viimeksimainitun rahoitusta on kuitenkin vahvistettava, mahdollisesti perustamalla rahasto. Myös tietoyhteiskuntaa koskevan pohjoisen e-ulottuvuuden yhteistyötä on syytä syventää.

Valiokunta on vakuuttunut, että pohjoisen ulottuvuuden kumppanuusmalli on se yhteistyömuoto, jolla keskeiset uudet yhteistyöhankeet voidaan parhaiten toteuttaa. Tällöin ei kuitenkaan tule unohtaa rajat ylittävää yhteistyötä, jolla on suurta merkitystä erityisesti maakunta- ja paikallistasolla.

Erikoisvaliokuntien lausuntoihin sisältyy ehdotuksia pohjoisen ulottuvuuden uusiksi kumppanuuksiksi, joihin suuri valiokunta omalta osaltaan yhtyy. Valiokunta yhtyy myös ulkoasiainvaliokunnan huomautukseen, että uuden kumppanuuden tulee olla sellainen, jonka Venäjä kokee kannaltaan mielekkääksi ja joka hyödyttää nykyistä laajempaa aluetta myös EU:ssa.

Suuri valiokunta kiinnittää huomiota talousvaliokunnan lausuntoon, jonka mukaan "PU:n puitteissa tulisi ensisijaisesti keskittyä sellaisiin teemoihin, jotka selkeästi ovat erityisesti PU-alueen intressissä. Tällaisia ovat jo nyt aktivoituneet ympäristö- sekä sosiaali- ja terveyssektorit, mutta potentiaalia olisi myös energiasektorilla, logistiikkapuolella ja infrastruktuurissa ja tieteellisessä yhteistyössä esimerkiksi rajat ylittävän yliopistojen ja korkeakoulujen opiskelija- ja tutkijavaihdon helpottamisen kautta. Nämä sektorit antavat myös hyvän pohjan yrityksille uusiin hankkeisiin. Tavoitteena tulee olla aidon taloudellisen aktiviteetin aikaansaaminen. EU-rahoituksen ja valtioilta saatavan lahjarahoituksen varassa PU:sta ei tule toimivaa konseptia. Elinkeinoelämän nykyistä laajempi mukaansaaminen PU-konseptiin onkin yksi jatkotyön keskeisistä haasteista."

Hallintovaliokunta painottaa lausunnossaan HaVL 15/2005 vp maakunta- ja paikallistason sekä kansalaisjärjestöjen roolia pohjoisen ulottuvuuden suunnittelussa ja täytäntöönpanossa.

Liikenne-ja viestintävaliokunta (LiVL 1/2005 vp) "kiinnittää huomiota etenkin tarpeeseen kehittää yhdessä logistiikka- ja infrastruktuurihankkeita niin tieliikenteen kuin rautatieliikenteen alalla. Eurooppalaisesti tärkeitä ovat myös TEN-hankkeet, koska ne luovat pohjan kehittää EU:n ja Venäjän välistä logistista kumppanuutta." Valiokunta "kiinnittää tyytyväisyydellä huomiota siihen, että EU-ministerivaliokunnassa on 13.5.2005 otettu esille aloite pohjoisen ulottuvuuden liikenne- ja logistiikkakumppanuudesta" (LiVL 10/2005 vp).

Ympäristövaliokunnan käsityksen mukaan "ympäristökumppanuuden menestystä pohjoisen ulottuvuuden suurimpana saavutuksena tulisi hyödyntää ulottamalla rahoitusmalli rajatumpiin, pienempiin kohteisiin. Valiokunta tukee ajatusta esimerkiksi rata- tai tiekumppanuuksista tai muista rajatuista hankkeista, jotka olisi mahdollista toteuttaa tällä rahoitusmallilla. Yksittäiset infrahankkeet lienevät myös Venäjän kannalta hyväksyttävämpiä kuin sellaiset ohjelmat, jotka se kokee EU:n sisäisiksi" (YmVL 2/2005 vp). "Pohjoinen ulottuvuus tarjoaa mahdollisuuden kasvattaa rahallisen panoksen suuruutta, jolloin yhteistyö voi olla vielä monipuolisempaa ja laajempaa ja siten myös tuloksiltaan mittavampaa" (YmVL 17/2005 vp).

Suuri valiokunta viittaa EU:n ja Venäjän huippukokouksessa 10.5.2005 hyväksyttyihin tiekarttoihin sisältyviin, poliittisesti jo hyväksyttyihin kumppanuuksiin, joita on syytä käsitellä myös pohjoisen ulottuvuuden tulevina painopistealueina. Tiekartat antavat mahdollisuuden keskustella erikoisvaliokuntien lausunnoissa esitetyistä energia- ja liikennekumppanuuksista pohjoisen ulottuvuuden hankkeina. Tiekartoissa esitetty Venäjän ja EU:n teollisuuspoliittinen kumppanuus olisi pohjoisen ulottuvuuden luonteva päämäärä.

Yhteisen talousalueen tiekarttaan sisältyy myös kattava yhteisymmärrys mm. ilmastonmuutosta ja luonnon monimuotoisuutta koskevasta yhteistoiminnasta.Tutkimuksen, koulutuksen ja kulttuurin yhteistä aluetta koskevaan tiekarttaan sisältyy suuri määrä innovaatioiden edistämistä, opiskelijoiden ja tutkijoiden vapaata liikkumista, elinikäistä oppimista sekä yhteisen kulttuuriperinnön vaalimista koskevia toimintasuosituksia, jotka kelpaavat lähes sellaisinaan pohjoisen ulottuvuuden kumppanuuksien perusteiksi.

Viitaten hallintovaliokunnan sekä valtiovarainvaliokunnan lausuntoihin suuri valiokunta kiinnittää huomiota myös rajat ylittävän yhteistyön korostettuun asemaan tiekartoissa osoituksena osapuolten valmiudesta edistää myös tätä, Suomen alueille tärkeää yhteistyön muotoa.