Perustelut

Työvoimapolitiikan toimeenpanon määrärahat ja työttömyyden kehitys

Valtion vuoden 2005 talousarvioesitys pohjautuu pääministeri Matti Vanhasen hallituksen aloittaessa päätetyille määrärahakehyksille. Kehyspäätöksen mukaan työttömyyden laskiessa työministeriön määrärahoja voidaan vastaavasti vähentää. Talousarvioesityksen perusteluissa työttömyyden oletetaan laskevan tänä vuonna keskimäärin 8,8 prosenttiin ja ensi vuonna 8,5 prosenttiin. Työttömien määräksi vuonna 2005 arvioidaan keskimäärin 272 000 henkilöä. Vuoden 2004 talousarviossa työttömien määräksi arvioitiin 290 000 henkilöä.

Työministeriön hallinnonalalle ehdotetaan määrärahoja yhteensä 2 164 miljoonaa euroa. Vähennystä verrattuna vuoden 2004 talousarvioon on 141 miljoonaa euroa, josta 20 miljoonaa euroa johtuu siirrosta Kainuun hallintokokeiluun. Työministeriön osuus valtion budjetista laskee 6,2 %:sta 5,8 %:iin.

Työttömille työnhakijoille suunnattujen toimenpiteiden piirissä on tarkoitus olla vuoden 2005 talousarvioehdotuksen mukaan 87 350 henkilöä eli noin 3,4 % työvoimasta. Suhteutettuna arvioituun työttömien määrään aktiivitoimenpiteiden piirissä olisi noin 33 % työttömistä. Vastaavat luvut vuoden 2004 talousarviossa olivat 94 700 henkilöä, 3,6 % työvoimasta ja 32,7 % työttömistä.

Työvoimapoliittisia määrärahoja ehdotetaan vähennettäväksi vuoden 2005 talousarvioehdotuksessa 113,5 miljoonalla eurolla Kainuun hallintokokeiluun siirrettyjen määrärahojen lisäksi. Työmarkkinatukeen kohdistuu 76 miljoonan euron vähennys, joka johtuu paitsi arvioidusta työttömyyden vähentymisestä myös kertaluontoisesta eläketuesta, jonka piiriin pääsee noin 3 900 ikääntynyttä pitkäaikaistyötöntä. Työvoimapoliittisiin toimiin ehdotetaan 34,4 miljoonan euron vähennystä, joka on kohdistettu erityisesti palkkaperusteiseen työllistämiseen ja investointeihin, joiden määrärahat laskevat noin 12 %. Toimenpiteiden piirissä olevien määrän lasketaan vähenevän noin 5 000 henkilöllä. Samalla kuitenkin talousarvioesityksen perusteluissa asetetaan tavoitteeksi nostaa työttömien aktivointiaste 24 %:sta 25 %:iin laajasta työttömyydestä ja työmarkkina- tai kotoutumistuella aktiivitoimiin osallistuvien osuus 28 %:sta 30 %:iin.

Saadun selvityksen mukaan aktivointitavoite perustuu paitsi arvioon työttömyyden alenemisesta myös ajatukseen, että työmarkkinatuella tapahtuvia toimenpiteitä (kuten työharjoittelu ja työhönvalmennus) voitaisiin lisätä. Aikuisten osuus näissä toimenpiteissä on ollut tähän asti melko pieni ja heitä on ollut vaikea motivoida kyseisiin toimenpiteisiin. Muiksi keinoiksi on ajateltu yhdistelmätuen toisen vuoden käytön lisäämistä ja työllistämisjaksojen lyhentämistä.

Valiokunta pitää aktivointiasteen nostamista 33 %:iin tärkeänä, jotta työttömien osaamistasoa voidaan ylläpitää ja parantaa ja jotta heidät voidaan pitää työkykyisinä ja ehkäistä syrjäytymiskehitystä. Asetettu aktivointitavoite on kuitenkin varsin haastava, kun otetaan huomioon työvoimapolitiikan toteuttamiseen esitetyt määrärahat. Valiokunta korostaa niin työvoimakoulutuksen kuin tukityöllistämisenkin osalta toimenpiteiden vaikuttavuuden merkitystä. Tarkoituksenmukaisena ei voida pitää aktivointiasteen nostamista esimerkiksi tukijaksoja lyhentämällä, jos toimenpiteen vaikutukset työttömän työllistymisedellytysten paranemiseen samalla kärsivät. Jos työttömyys ei vähene talousarvioesityksessä oletetulla tavalla, vaarana on, että tavoitetta ei pystytä talousarvioesityksessä ehdotetuilla määrärahoilla saavuttamaan.

Työvoiman palvelukeskukset

Työvoiman välitys ja vaikeasti työllistyvien palvelut on tarkoitus eriyttää kokoamalla vaikeimmin työllistettävien palvelut ja resurssit työvoiman palvelukeskuksiin. Palvelukeskukset ovat alue- ja paikallishallinnon viranomaisten moniammatilliseen yhteistyöhön perustuvia palvelupisteitä, joissa asiakkaille tarjotaan tukea elämänhallinnassa ja työnhaussa sekä monipuolisia kuntouttavia ja aktivoivia toimenpiteitä. Keskeistä palvelukeskuksissa on työvoimatoimiston, kunnan sosiaali- ja terveystoimen sekä Kelan yhteistyö.

Palvelukeskusverkko on tarkoitus rakentaa vaiheittain niin, että vuonna 2006 palvelukeskuksia olisi 40. Tänä vuonna toiminnassa on 17 palvelukeskusta ja 12 työvoiman yhteispalvelupistettä, joissa henkilöstöä on yhteensä noin 450. Valikoituminen palvelukeskuksen asiakkaaksi tapahtuu työvoimatoimiston ja sosiaali- ja terveystoimen tekemän palvelutarvearvion perusteella.

Valiokunta pitää moniammatillisten palvelukeskusten perustamista tärkeänä. Niiden toimintaan ovat olleet tyytyväisiä niin asiakkaat kuin työntekijätkin. Asiakkaat ovat kokeneet, että heitä on kuunneltu ja heidän asioitaan kohtaan on osoitettu kiinnostusta, asioiden käsittelylle on varattu aikaa ja he ovat saaneet selkeitä tietoja ja ohjeita. Ongelmana on ollut löytää asiakkaille sopivia työharjoittelu- ja työpaikkoja. Sosiaali- ja terveydenhuollon päihdepalveluista on monilla paikkakunnilla puutetta, mikä vaikeuttaa palvelukeskusten asiakkaiden pääsyä päihde- ja huumevieroituspalveluihin.

Valiokunta pitää tärkeänä, että palvelukeskusten toimintaa seurataan ja arvioidaan sekä huolehditaan parhaiden käytäntöjen levittämisestä. Valiokunta korostaa kuitenkin, että palvelukeskusten toiminta on vasta alkanut. Niille tulee antaa mahdollisuus kehittyä ja vakiinnuttaa toimintamuotojaan. Palvelukeskusten asiakaskunta on usein moniongelmaista ja heidän työllistymisensä edellyttää monenlaisia, pitkäkestoisia toimenpiteitä. Näin ollen tuloksia toiminnasta ei voida odottaa kovin nopeasti.

Tärkeätä on, että palvelukeskuksille turvataan niiden tarvitsemat resurssit. Erityisesti tulee huolehtia siitä, että kuntien sosiaalitoimen henkilöstön niukkuus ei heijastu palvelukeskusten toimintaan asiantuntevien sosiaalityöntekijöiden saannin vaikeutumisena. Sosiaali- ja terveydenhuollossa tulee huolehtia myös siitä, että päihdehuollon palvelut saadaan tarvetta vastaavalle tasolle.

Valiokunta on useissa lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota työttömien terveydenhuollon järjestämiseen. Tutkimusten mukaan pitkään työttöminä olleiden sairastavuus on muuta väestöä yleisempää. Pitkäaikaistyöttömien työ- ja työllistymiskyvyn säilyttäminen edellyttäisi työkykyä ylläpitäviä, ehkäisevästi painottuneita palveluja kuten terveystarkastuksia, ohjausta hoitoon ja kuntoutukseen sekä terveyttä ja kuntoa ylläpitäviä toimintoja. Työsuhteessa oleville tällaisia palveluja tarjoaa työterveyshuolto. Valiokunta kiirehtii toimenpiteitä vastaavien palveluiden järjestämiseksi työttömille. Näiden palvelujen saatavuus on edellytys myös palvelukeskusten toiminnan onnistumiselle.

Jotta palvelukeskuksen asiakkaille voidaan rakentaa yksilöllisiä työllistymispolkuja, tarvitaan sopivia työpaikkoja, joihin on mahdollista liittää tarvittavaa koulutusta ja kuntoutusta. Näiden työpaikkojen luomisessa tarvitaan kaikkia alueellisia toimijoita: valtiota, kuntia, yrityksiä ja kolmannen sektorin yhdistyksiä. Valiokunta pitää tärkeänä, että säännökset mahdollistavat paikallisen tarkoituksenmukaisuusharkinnan niin, että kaikki alueella käytettävissä olevat voimavarat voidaan hyödyntää.

Samalla kun vaikeasti työllistyvien palvelut keskitetään palvelukeskuksiin, työvoimatoimistojen on tarkoitus suuntautua entistä selvemmin työnvälitykseen ja työnantajien palvelun parantamiseen. Valiokunta pitää tätä tärkeänä ja katsoo, että työpaikkakäynnit ja työnantajayhteyksien parantaminen luovat mahdollisuuksia työpaikkojen säilyttämiselle ja työttömyyden ennaltaehkäisylle.

Palvelukeskusten ja yhteispalvelupisteiden asiakasmäärän on arvioitu voivan olla yhteensä noin 20 000—25 000 vuonna 2005. Vaikeasti työllistyviä arvioidaan olevan monin paikoin jopa puolet työttömistä.

Kun työvoimatoimistojen palvelut pyritään suuntaamaan aktiiviseen työvoiman välitystyöhön, vaarana on, että osa pitkäaikais- tai toistuvaistyöttömistä jää entistä vähempien palvelujen varaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että työvoimatoimistojen toimintaa kehitettäessä huolehditaan siitä, että niiden palvelujen piiriin jäävien vaikeasti työllistettävien palvelut turvataan yhteistyössä kuntien sosiaalitoimen edustajien kanssa.

Kuntien työllistämisaktiivisuuden lisääminen

Kuntien työllistäminen on vähentynyt huippuvuosien 30 000 tukityöllistetystä noin 7 000—8 000 henkilöön. Työllistämistä kunnissa on vaikeuttanut työllistämistuen suhteellisen osuuden pienentyminen palkkakustannuksista. Työllistämistuen taso on ollut 19,85 euroa päivältä vuodesta 1995 lähtien, vaikka palkkataso on noussut. Tämä on vähentänyt kuntien mahdollisuuksia ja halukkuutta työllistämiseen.

Kuntien työllistämisen lisäämismahdollisuuksia pohditaan parhaillaan työministeriön asettamassa työryhmässä, jonka tehtävänä on valmistella hallituksen työllisyysohjelmaan sisältyvän työmarkkinatuen aktivointikokonaisuuden toimenpiteitä työttömien työllistymismahdollisuuksien parantamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että tämän työryhmän työn yhteydessä selvitetään mahdollisuudet parantaa kuntien työllistämismahdollisuuksia nostamalla työllistämistuen tasoa.

Valtion työllistämistoimet

Valiokunta on kiinnittänyt vuosien 2003 ja 2004 talousarvioesityksistä antamissaan lausunnoissa (TyVL 18/2002 vp ja TyVL 4/2003 vp) huomiota valtion tukityöllistämiseen ja pitänyt tärkeänä, että valtion työllistäminen palautetaan aikaisemmalle tasolleen poistamalla työllistämistä rajoittavat määrälliset kiintiöt. Vuoden 2005 talousarvioesityksessä valtion tukityöllistämisen määrää esitetään alennettavaksi 2 000 työllistettävästä 1 600 työllistettävään.

Valiokunta toistaa aiemmissa lausunnoissa esitetyt näkemykset ja korostaa, että erityisesti syrjäseuduilla valtio on usein ainoa, jolla on tarjota sopivia työtilaisuuksia myös kouluttamattomille pitkäaikaistyöttömille. Kun otetaan huomioon työllistämisen vaikutukset sosiaalisesti ja yksilön elämänhallinnan kannalta, on valiokunnan käsityksen mukaan kokonaistaloudellisesti järkevää, että henkilö työllistetään valtiolle ja hänen työpanoksensa saadaan yhteiskunnan käyttöön ja samalla katkaistaan hänen mahdollinen syrjäytymiskehityksensä.

Valiokunta toteaa, että valtion työllistämisen kalleus verrattuna kunnan tai yksityisten työllistämiseen on osittain laskennallista ja perustuu siihen, että valtiolle työllistettäessä kaikki kustannukset katsotaan kuluiksi ottamatta lainkaan huomioon työllistettävän työn tuottoa. Monissa tapauksissa valtiolla olisi kuitenkin osoittaa työttömille esimerkiksi luonnonhoitoon liittyviä järkeviä tehtäviä, joista taloudellinen hyöty tulisi metsätalouden tai paikallisen matkailuelinkeinon hyväksi.

Työvoiman palvelukeskuksien tuloksellinen toiminta edellyttää sopivien työpaikkojen löytymistä palvelukeskuksien asiakkaille. Jos alueellisesti katsotaan, että järkevin tapa järjestää tarvittava työpaikka on alueella toimivan valtion viraston tai laitoksen palveluksessa, ei voi valiokunnan käsityksen mukaan olla perusteltua, että mielekäs toiminta estetään asettamalla valtion työllistämiselle enimmäismäärät talousarviossa.

Kriisialueiden tukeminen

Viime aikoina on useilta paikkakunnilta tullut huolestuttavia tietoja paikallisesti hyvin merkittävien teollisuuslaitosten toiminnan lopettamisesta tai siirtämisestä ulkomaille. Ison työllistäjän lopettaminen merkitsee pienessä tai keskisuuressa kunnassa työttömien määrän moninkertaistumista ja vie samalla pohjan myös kunnan taloudelta. Valiokunta pitää välttämättömänä, että valtio tukee vaikeuksiin joutunutta aluetta esimerkiksi suuntaamalla sinne investointiavustuksia tällaisissa työmarkkinatilanteen äkillisissä, merkittävissä heikkenemistilanteissa.

Työttömyystilanteessa on suuria eroja paitsi maakuntien välillä myös niiden sisällä. Valiokunta korostaa alueiden omaa päätäntävaltaa toimenpiteiden suuntaamisessa niiden omien mahdollisuuksien ja tarpeiden mukaisesti. Tulosohjauksen yhteydessä tulee huolehtia, että rahojen käytön joustavuus näkyy myös työvoimatoimistotasolla.

Työsuojelupiirien resurssit

Työsuojeluviranomaiset valvovat kokonaan tai osittain noin kahdenkymmenen lain, noin sadan alemmanasteisen säädöksen sekä kahden EU-asetuksen noudattamista. Keskeiset lait — työsopimuslaki, työaikalaki, työturvallisuuslaki ja työterveyshuoltolaki — on vastikään uudistettu kokonaisuudessaan. Niihin sisältyy uusia, valvonnan laatuun ja määrään vaikuttavia säännöksiä, kuten esimerkiksi epäasiallisen kohtelun kielto (työssä kiusaaminen).

Vuoden 1994 jälkeen työsuojelun piirihallinto on saanut lisätehtäviä, jotka liittyvät muun muassa autonkuljettajien ajo- ja lepoaikojen valvontaan, työpaikkatupakointiin, yksityisyyden suojaan työelämässä sekä lähetettyjen työntekijöiden työsuhteen ehtojen ja ulkomaalaisten työlupien valvontaan. Työsuojelupiirien henkilöstöä ei ole kuitenkaan lisätty.

Uusi yhdenvertaisuuslaki tuli voimaan tämän vuoden alusta. Sen myötä työsuojelupiirien valvonnan piiriin tuli uutena kohderyhmänä noin 550 000 kuntien ja valtion virkamiestä. Hyväksyessään yhdenvertaisuuslain eduskunta edellytti, että hallitus huolehtii yhdenvertaisuuslainsäädännön toteuttamisen edellyttämistä voimavaroista vuoden 2004 lisätalousarviossa ottaen samalla laajemminkin huomioon työsuojelupiirien tehtävien kasvun.

Saadun selvityksen mukaan yhdenvertaisuuslain ja ulkomaalaislain valvonta edellyttää 13 uutta tarkastajaa työsuojelupiireihin, mikä merkitsee henkilökunnan palkkaus- ja muihin toimintamenoihin 650 000 euron lisäystarvetta.

Sosiaaliset yritykset

Vuoden 2004 alusta tuli voimaan sosiaalisia yrityksiä koskeva lainsäädäntö, jonka avulla toivottiin voitavan edistää vajaakuntoisten ja pitkäaikaistyöttömien työllistymistä. Työministeriön ylläpitämään sosiaalisten yritysten rekisteriin on tähän mennessä hyväksytty 11 sosiaalista yritystä. Nämä yritykset työllistivät rekisteröintihetkellään 204 henkilöä, joista 61 oli vajaakuntoisia ja 31 pitkäaikaistyöttömiä.

Säätäessään sosiaalisia yrityksiä koskevan lain eduskunta edellytti, että sosiaalisia yrityksiä koskevasta lainsäädännöstä tiedotetaan tehokkaasti, jotta tieto toiminnan edellytyksistä ja siihen suunnattavista tukimuodoista tavoittaa kaikki potentiaaliset yrittäjät. Erityistä huomiota tuli kiinnittää viranomaisten kouluttamiseen, jotta heillä on valmiuksia neuvoa ja opastaa mahdollisia yrityksen perustajia toiminnan käynnistämiseen liittyvissä kysymyksissä. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korosti myös, että sosiaaliset yritykset ja niiden tarvitsemat palvelut tulee ottaa esille tulostavoitteita TE-keskuksille asetettaessa. Valiokunta katsoi, että hallituksen tuli tarkoin seurata ja arvioida lainsäädännön vaikutuksia ja ryhtyä pikaisesti toimenpiteisiin, jos lainsäädännöllä ei saavuteta siltä toivottuja vaikutuksia.

Valtion vuoden 2004 talousarviossa työllisyyspoliittiseen projektitukeen lisättiin 4,2 miljoonaa euroa myönnettäväksi sosiaalisten yritysten perustamiseen ja niiden toiminnan vakiinnuttamiseen. Hyväksyessään lain valiokunta piti tärkeänä, että 4,2 miljoonan euron määräraha todella ohjataan sosiaalisten yritysten tukemiseen. Tähän mennessä projektitukea on myönnetty kahdelle sosiaaliselle yritykselle yhteensä 42 391 euroa. Lisäksi sitä on myönnetty sosiaalisten yritysten tuki- ja neuvontapalveluprojektiin sekä sosiaalisten yritysten edellytyksiin liittyviin selvityksiin yhteensä 205 851 euroa. Kaiken kaikkiaan sosiaalisten yritysten perustamiseen tarkoitetusta 4,2 miljoonan euron määrärahasta on siis käytetty noin 250 000 euroa.

Vuoden 2005 talousarvioon sosiaalisille yrityksille ei ole budjetoitu korvamerkittyä työllisyyspoliittista projektitukea. Sosiaalisten yritysten projektituki on suunniteltu rahoitettavan projektituen 19 050 000 euron suuruisesta määrärahavarauksesta.

Valiokunta toteaa, että sosiaalisten yritysten perustaminen ei ole toistaisesti lähtenyt käyntiin niin kuin lakia säädettäessä toivottiin. Tarve luoda sosiaalisten yritysten avulla vajaakuntoisille ja pitkäaikaistyöttömille soveltuvia työpaikkoja on kuitenkin palvelukeskusten perustamisen myötä tullut entistäkin polttavammaksi. Valiokunta kiirehtii hallituksen toimenpiteitä sosiaalisten yritysten perustamismahdollisuuksia koskevan tiedottamisen tehostamiseksi sekä TE-keskusten ja työvoimatoimistojen henkilöstön kouluttamiseksi, jotta niissä osattaisiin auttaa ja neuvoa sosiaalisesta yritystoiminnasta kiinnostuneita toimijoita toiminnan käynnistämiseen liittyvissä kysymyksissä.

Työttömien yhdistysten toiminnan tukeminen

Pitkäaikaistyöttömyys on keskeinen köyhtymistä ja yhteiskunnasta syrjäytymistä aiheuttava tekijä. Syrjäytymisen vastaisessa työssä on työttömien yhdistysten alueellinen ja valtakunnallinen toiminta ollut erittäin arvokasta. Työttömien yhdistyksiä toimii 185 paikkakunnalla. Ne työllistivät vuonna 2003 noin 4 900 työtöntä, joista useat olivat kaikkein vaikeimmin työllistettäviä pitkäaikaistyöttömiä. Monet yhdistykset pyörittävät toimintaansa vapaaehtoisvoimin ilman yhtään pysyvästi palkattua työntekijää. Yhdistysten toimintaa tuetaan omatoimisuusavustuksin, joihin vuoden 2005 talousarvioesityksessä ehdotetaan 3 298 000 euron määrärahaa.

Yhdistysten työllistämät henkilöt ovat pitkäaikaistyöttömiä, jotka tarvitsevat oikean työnohjauksen, eikä toiminnan vetäjä voi jatkuvasti vaihtua. Toiminnanohjaaja huolehtii yhdistyksen palkanmaksuista ja muusta rahaliikenteestä sekä työn valvonnasta. Toiminnanohjaaja toimii työnantajan edustajana, ja hänen tulee tuntea työlainsäädäntö ja sovellettavat työehtosopimukset. Jotta yhdistysten toimintaa pystytään kehittämään, toiminnalle tulee taata jatkuvuus, mikä edellyttää toiminnanohjaajien vakinaistamista. Ammattitaitoisten toiminnanohjaajien avulla pystytään lisäämään työntekijämäärää yhdistyksissä ja mahdollistamaan kaikkein vaikeimmassa asemassa olevien työttömien ottaminen eri toimenpiteisiin. Yhdistysten piiristä voi kehittyä myös sosiaalisia yrityksiä. Nostamalla omatoimisuusavustusten määrää työttömien yhdistyksille voidaan taata perusrahoitus ja toiminnanohjauksen jatkuvuus.

Työttömien yhdistyksistä ja muista kolmannen sektorin toimijoista on tullut merkittäviä pitkäaikaistyöttömien työllistäjiä. Ongelmaksi yhdistyksissä on koettu yhdistelmätuen toiselle vuodelle tulevan tuen alhainen taso, joka käytännössä tekee useimmissa tapauksissa mahdottomaksi työsuhteen jatkamisen. Ottaen huomioon monien pitkäaikaistyöttömien moniongelmaisuus ja elämänhallintaan liittyvät puutteet vuoden työllistämisjakso on usein liian lyhyt työkunnon palauttamiseksi ja työtaitojen päivittämiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus selvittää mahdollisuudet muuttaa säännöksiä siten, että työttömien yhdistykset ja muut kolmannen sektorin toimijat voisivat saada täyden yhdistelmätuen myös toiseksi työllistämisvuodeksi.