Perustelut

Yleistä

Asetusehdotuksen tavoitteena on ihmisten terveyden ja ympäristön suojeleminen kemikaalien aiheuttamilta haitoilta. Ehdotuksella luotaisiin kattava järjestelmä kemikaaliriskien hallinnan tehostamiseksi. Tavoitteena on myös avoimuuden lisääminen, EU:n kemianteollisuuden kilpailukyvyn ylläpitäminen ja tehostaminen, innovaatioiden kannustaminen ja muihin kuin eläinkokeisiin perustuvan testauksen edistäminen.

Ympäristövaliokunta pitää näitä tavoitteita erittäin tärkeinä. Valiokunta katsoo, että teollisuuden lisääntyvä vastuu johtaa kemikaaleja koskevan tiedon lisääntymiseen. Perusteellisemmat tiedot puolestaan muodostavat perustan kemikaaliriskien kokonaisvaltaiselle hallinnalle. Asetusehdotuksen keskeinen tavoite onkin altistumisen välttäminen ja yleensä lisääntyvään tietoon perustuva parempi ymmärrys aineiden vaikutuksista. Tietopohjan ja riskienhallinnan parantaminen ja ennalta varautumisen periaatteen soveltaminen johtavat myönteiseen kehitykseen terveydensuojelun sekä ilman, veden, maaperän ja rakennusten kemikaalikontaminaation ja luonnon monimuotoisuudelle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemisen kannalta. Valiokunta pitää myönteisenä myös sitä, että asetusehdotus rohkaisee vaarallisten kemikaalien korvaamiseen haitattomammilla silloin kun se on mahdollista.

Rekisteröinti ja lupamenettely

Valiokunta toteaa valtioneuvoston tavoin, että ehdotus on kehittynyt aiempiin luonnoksiin verrattuna oikeaan suuntaan siten, että siitä on tullut selkeämpi ja yksinkertaisempi. Asetusehdotuksen mukainen rekisteröintivelvollisuus koskisi aineita, joita valmistetaan tai tuodaan maahan 1 tonni tai enemmän. Rekisteröinnin tarkoituksena on aineita koskevien perustietojen kokoaminen turvallisuusarviointia varten. Arvioiden mukaan velvoite koskisi noin 30 000 ainetta, joista erityistä turvallisuusselvitystä edellytettäisiin noin 10 000 aineelle, joita tuotetaan yli 10 tonnia vuodessa.

Erityistä huolta aiheuttavia aineita varten ehdotetaan lupajärjestelmää, jonka avulla aineiden käyttöön liittyvät riskit arvioidaan ja niiden sallituista käyttötavoista päätetään yhteisön tasolla. Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että lupamenettelyyn esitetään otettavaksi syöpää aiheuttavien, perimää muuttavien ja lisääntymiselle haitallisten aineiden (CMR-aineet) lisäksi pysyvät, kertyvät ja myrkylliset aineet sekä muut samanlaista huolta aiheuttavat aineet, kuten hitaasti hajoavat, biokertyvät ja myrkylliset aineet (PTB-aineet) sekä erittäin hitaasti hajoavat ja erittäin voimakkaasti biokertyvät aineet (vPvB-aineet). Nämä voivat aiheuttaa sellaisia peruuttamattomia muutoksia ympäristössään, että on perusteltua arvioida riskit perusteellisesti ennen käytön sallimista.

Valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotusta tulisi edelleen kohdistaa turvallisuuden kannalta keskeisimpiin seikkoihin sen tavoitteita vaarantamatta. Useiden vaikutusarvioselvitysten mukaan asetuksesta aiheutuvat kustannukset tulevat olemaan merkittävät. Valiokunta katsoo, että saavutettavat hyödyt tulevat olemaan niin huomattavat, että ehdotus on perusteltu ja kannatettava. Kustannustehokkuuden varmistamiseksi on kuitenkin mahdollista tarkentaa kemikaalien rajausta ja asettaa aineiden selvitystyö kiireellisyysjärjestykseen niiden aiheuttaman riskin perusteella. Aineen käyttömäärä tai aineen vaarallisuus sinänsä eivät kuvaa riskiä terveydelle tai ympäristölle, jos kontakti- ja altistumismahdollisuutta ei ole. Merkityksellisiä seikkoja priorisoinnissa ovat kemikaalin tuotanto- ja käyttömäärä sekä käyttötapaan perustuva kontakti- ja altistumisriski kemikaalille.

Selvitysten mukaan kemikaaleja koskevien käyttöturvallisuustiedotteiden laatutaso on keskimäärin heikko. REACH-asetuksen mukaan kaikki tiedot aineiden ominaisuuksista, käyttötavoista ja suositelluista riskienhallintakeinoista rekisteröidään kemikaaliviraston rekisteriin. Käyttöturvallisuustiedotteiden tietojen tulee perustua näihin rekisteröityihin tietoihin. Asetus parantaa käyttöturvallisuustiedotteiden laatua, koska tiedotteiden sisällön asianmukaisuuden tarkastaminen helpottuu, kun sisältöä voidaan verrata rekisteröityihin tietoihin.

Luvanhakijoille asetettavat vaatimukset perustuvat aineesta aiheutuviin riskeihin. Luvanhakijan on osoitettava, että aineen käyttöön liittyvät riskit voidaan hallita tai että niiden käytön sosioekonomiset hyödyt ylittävät aiheutuvat riskit. Tieto vaihtoehtoisista aineista on otettava huomioon.

Sosioekonomisessa analyysissä aineiden hyötyjä verrataan niiden aiheuttamiin haittoihin lupamenettelyn sekä kieltojen ja rajoitusten yhteydessä. Se, miten vertailu käytännössä tehdään, on vielä avoinna. Komissiossa on valmisteilla ohje sosioekonomisen tarkastelun toteuttamisesta, mutta työ on vielä alkuvaiheessa. Esimerkiksi kloori on reaktiivinen ja vaarallinen alkuaine ja myös monet sen yhdisteet ovat erittäin voimakkaita myrkkyjä, mutta toisaalta klooria käytetään paljon hyödyksi esimerkiksi lääkeaineiden valmistuksessa. Valmistusprosessissa kloori muuttuu erilaisiksi kloorimolekyylin sisältäviksi yhdisteiksi, joilla on monia lääketieteellisiä sovellutuksia. Kloori on myös erittäin tärkeä juomaveden desinfektioaine, jonka poistaminen voi aiheuttaa vakavia seurauksia tartuntatautien leviämisen kautta. Kloorin käytöstä aiheutuvien hyötyjen voidaan näin arvioida ylittävän siitä aiheutuvat haitat.

Valiokunta pitää sosioekonomisia hyötyjä koskevan analyysin ohjeistusta ja toteutustapaa erittäin tärkeänä. Analyysin käytössä tulee varmistua siitä, että hyväksytyt perusteet ovat yleisesti hyväksyttävät eikä poikkeusperusteesta muodostu asetuksen tavoitteiden vastaisesti käytettyä keinoa olla noudattamatta asetettuja velvoitteita. Argumentaation läpinäkyvyyden varmistaminen on tässä olennaista. Valiokunnan mielestä direktiivin jatkokäsittelyn eri vaiheista on välittömästi informoitava eduskuntaa.

Vaikutusselvitykset

Asetusehdotuksen taloudellisista vaikutuksista on tehty useita selvityksiä. Keskeinen tavoite on ollut arvioida asetuksesta teollisuudelle aiheutuvat kustannukset. Kustannusten lisäksi on pyritty muun ohella arvioimaan sairastavuuden vähenemisestä aiheutuvia kansantaloudellisia hyötyjä, vaikutuksia innovatiivisuuteen ja uusiin jäsenmaihin.

Kauppa- ja teollisuusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliiton ja Kemianteollisuuden tilaaman, haastattelututkimuksena toteutetun vaikutusarvion mukaan REACH-asetuksen toteuttaminen johtaisi lähes kahden prosenttiyksikön vähentävään vaikutukseen bruttokansantuotteen kasvussa vuosina 2007—2017 sekä Suomessa että muissa EU-maissa keskimäärin. Suomessa ja muissa EU-maissa sekä työllisyyden että reaalipalkkojen kasvu heikkenisi tarkasteluaikajänteellä noin prosentin. Sen sijaan EU:n ulkopuolisessa maailmantaloudessa työllisyys ja reaalipalkkataso paranisivat. Selvitystyö on vielä keskeneräinen.

Selvityksessä otettiin huomioon uudistuksen kustannusvaikutukset 11 vuoden ajanjaksolle. Kemikaalien testauskulut arvioitiin suurimmiksi REACH-uudistuksen toteutusjakson alkupuolella. Myöhemmässä vaiheessa riskin arvioinnin ja tuotekehityksen kulut nousisivat merkitsevämmiksi kokonaiskustannuslisäyksessä. Erityisen suuret kustannusvaikutukset aiheutuisivat pienille ja keskisuurille yrityksille. Selvityksessä ei yritettykään ottaa huomioon REACH-asetuksesta johtuvia hyötyjä, vaan sen voi sanoa perustuvan staattiseen markkinamekanismioletukseen, jossa yritykset eivät pysty lainkaan sopeutumaan muuttuvaan toimintaympäristöön. Valiokunta katsoo komission tapaan, että on perusteltua olettaa REACH-asetuksen parantavan teollisuuden innovaatiokykyä rohkaistessaan vanhojen, vaarallisten kemikaalien korvaamiseen haitattomammilla ja suunnatessaan näin tuotekehitystä turvallisempien kemikaalien kehittämiseen. Mitä paremmin teollisuus tuntee käyttämänsä kemikaalien ominaisuudet, sitä vahvempi sen luova tuotekehityskapasiteetti on. Menestyvän teollisuuden keskeinen tekijä on perinteisesti vahva tuotekehitys.

Asetusehdotuksen hyötyjä on arvioitu useissa muissa selvityksissä. Saavutettavista ympäristöhyödyistä ei kuitenkaan ole käytettävissä kuin suuntaa-antavia arvioita. Tiedossa kuitenkin on, että kemikaalit saattavat vaikuttaa haitallisesti myös luontoympäristöön. Tästä ovat esimerkkinä pseudoestrogeenit, jotka aiheuttavat muutoksia muun muassa kalojen lisääntymisessä. Pohjoismaiden ministerineuvostossa on käynnistetty hanke, jonka tavoitteena on selvittää ehdotuksesta erityisesti ympäristönsuojelulle aiheutuvia hyötyjä konkreettisten esimerkkien avulla, kuten PCB:llä saastuneiden maa-alueiden kunnostuskustannukset. Muutoin hyötyarvioinnit koskevat pääasiassa terveyshyötyjä.

Esimerkiksi komission ensimmäisessä, lokakuussa 2003 julkaistussa vaikutusarviossa arvioitiin REACHin tuovan noin 50 miljardin euron säästön EU:n terveydenhoitokuluihin seuraavan 30 vuoden aikana. Tämä arvio perustui oletukseen, että kemikaalien osuus kaikista sairauksista on noin 1 % ja että asetusehdotus vähentäisi sairastavuutta noin 10 % tehokkaamman kemikaaliriskinhallinnan ansiosta. EU:ssa vältettäisiin noin 4 500 kuolemantapausta vuodessa.

Komission toimeksiannosta tehdyssä selvityksessä vaikutuksista työterveyteen (Risk & Policy Analysts Limited RPA, 2003) arvioitiin kemikaalien aiheuttamista syöpäsairauksista aiheutuvia kustannuksia. Selvityksessä oletettiin 20 % vuosittaisista syöpätapauksista tuntemattomien syöpävaarallisten kemikaalien aiheuttamiksi, joista REACH-asetuksen toteuttamisella voitaisiin estää kolmannes tai kaksi kolmannesta. Estettävissä olevien syöpäkuolemien määräksi saatiin tällä perusteella EU:n alueella 2 167—4 333 kuolemaa. Pienin arvio torjuttavissa olevien syöpäkuolemien arvosta oli noin 17 600 miljoonaa euroa ja suurin noin 54 200 miljoonaa euroa. Arvot ovat tarkastelun kohteena olleen 30 vuoden ajanjakson vuodelle 2000 diskontattuja vältettävissä olevia kustannuksia. Terveyden ja kuoleman taloudellinen arvottaminen on sinänsä kyseenalaista, mutta antanee kuitenkin kuvaa asetuksen positiivisista talousvaikutuksista pelkkien kustannusvaikutusten ohella.

Sosiaali- ja terveysministeriössä tehdyn arvion mukaan kemiallisten tekijöiden aiheuttamien työperäisten sairauksien ja kuolemien vuosikustannukset ovat Suomessa jopa miljardi euroa. REACH-asetuksen toteuttamisella ei voitaisi poistaa kokonaan tätä sairastavuutta, mutta oletettavaa on, että sitä voitaisiin merkittävästi vähentää. Hyötyjen määrällinen arviointi on kuitenkin hyvin vaikeaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan on selvää, että hyödyt olisivat mittavat. Vaikutusarvioiden ongelmana on myös se, että kustannukset ja hyödyt kohdistuvat hyvin eri tavoin. Ensisijaisesti kustannukset maksavat kemikaalien tuottajat ja maahantuojat, kun hyödyt jakautuvat pirstaleisesti koko yhteiskuntaan ja ovat näin kustannuksia vaikeammin hahmotettavissa. Valiokunta pitää selvänä, että asetuksella saavutettavat hyödyt ovat sekä terveyden että ympäristön kannalta merkittävät.

Vaikutukset Suomessa

Valiokunta toteaa, että asetusehdotuksella on edellä viitattujen selvitysten mukaan joka tapauksessa merkittäviä vaikutuksia teollisuuden toimintaedellytyksiin. Suomessa lähes kaikki kemianteollisuuden yritykset ovat pieniä tai keskisuuria, joille ehdotetuista hallintomenettelyistä aiheutuvien kustannusten on arvioitu muodostuvan suhteellisesti ottaen suuria yrityksiä raskaammiksi. Myös välillisten ja muulle kuin kemianteollisuudelle kohdistuvien kustannusten osuus tulee olemaan merkittävä. Suomessa kemikaalien valmistajien ja niitä markkinoille maahantuovien yritysten lisäksi rekisteröintivelvollisuus ulottuu useisiin toimialoihin, jotka tuovat kemikaaleja tai raaka-aineita omaan käyttöönsä EU-alueen ulkopuolelta. Merkittävää tuontia on muun muassa Venäjältä. Tämä tullee vaikeutumaan tai jopa loppumaan.

Asetuksen edellyttämä asiantuntemuksen ylläpito asettaa erityisesti PK-sektorille suuria haasteita. Konsortioiden muodostamisella tulee olemaan ratkaiseva merkitys sen suhteen, miten hyvin ja kuinka suurin kustannuksin pienet ja keskisuuret yritykset voivat täyttää asetetut vaatimukset. Pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuudet toimia asetuksen vaatimusten mukaan tulee turvata kiinnittämällä erityistä huomiota testaustietojen julkisuuden varmistamiseen ja siihen, että Suomessa on tasavertaiset mahdollisuudet testausten suorittamiseen ja menettelyjen hoitamiseen suomen ja ruotsin kielellä. Tämä tukisi myös alan työllisyyden ja osaamisen pysymistä ja kehittymistä maassamme.

Haitalliset kemikaalit korvaavien uusien kemikaalien käyttöönotto vaatii aikaa ja resursseja ja tuotteiden uudelleensuunnittelua. Kustannuslisäys suhteessa liikevaihtoon kohdistuu suurimpana pieniin ja keskisuuriin yrityksiin. Valiokunta pitää tärkeänä tutkimus- ja tuotekehitysrahoituksen suuntaamista siten, että tätä ongelmaa voidaan helpottaa. Erityistä huomiota tulee kiinnittää myös kemikaaleja koskevan koulutuksen kehittämiseen sekä kemikaalien käytön opastukseen yrityksissä.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan nykyiset ympäristövaarallisuuden testausmenetelmät eivät sovellu metalliseoksille. Testausmenetelmien kehittäminen edellyttää merkittävää tutkimus- ja tuotekehityspanosta, jotta myös ne saataisiin tarkoituksenmukaisella tavalla asetusehdotuksen piiriin. Kun terästen ja metalliseosten terveys- ja ympäristöriskit ovat pienet, voitaneen myös aiheutuvaan riskiin perustuvaa kiireellisyysjärjestystä noudattamalla päästä tarkoituksenmukaiseen lopputulokseen asetuksen tavoitteita vaarantamatta.

Kemikaaliviraston sijoittaminen Suomeen edistää Suomen korkeatasoista osaamista alalla. On siten Suomen edun mukaista, että asetus hyväksytään joutuisasti. Näin ollen komission direktiiviehdotuksen 98 artiklan 3 alakohta tulee muuttaa vastaamaan Eurooppaneuvoston päätöstä.

Eläinkokeille vaihtoehtoisten menetelmien kehittäminen

EU:n tavoitteena on ollut vähentää koe-eläinten käyttöä. Vaihtoehtoisten menetelmien validointia koordinoimaan on perustettu tutkimuskeskus (ECVAM) vuonna 1991. Asetusehdotuksen tavoitteena on vähentää selkärankaisilla tehtäviä eläinkokeita ja pienentää samalla teollisuudelle aiheutuvia kustannuksia. Tämä tavoite on linjassa myös Suomen hallitusohjelman kanssa. Tiedot koe-eläintutkimusten tuloksista on ehdotuksen mukaan annettava yhteiskäyttöön maksua vastaan. Teollisuuden velvollisuus luovuttaa kemikaalien turvallisuutta koskevat tiedot eteenpäin vähentää tarvittavien eläinkokeiden määrää, kun jokaisen yrityksen ei tarvitse suorittaa samoja kokeita uudelleen.

Asetuksen kannatettava tavoite koe-eläinten käytön vähentämisestä ei kuitenkaan toteudu, ellei vaihtoehtoisten testausmenetelmien hyväksymistä ja käyttöönottoa turvata. Asetusehdotus lisää lähtökohtaisesti toksikologisen turvallisuusarvioinnin tarvetta, ja ellei vaihtoehtoisten menetelmien käyttöä lisätä, uhkana on, että eläinkokeet lisääntyvät päinvastaisesta tavoitteesta huolimatta.

Vaihtoehtoisten menetelmien etuna ovat niiden nopeus, edullisuus, suurten koesarjojen mahdollisuus, eettisyys ja se, että niiden perusteella on mahdollista arvioida suoraan vaikutuksia ihmiseen, kun eläinkokeet ovat hitaita ja kalliita ja lisäksi osoittautuneet epäluotettaviksi arvioitaessa kemikaalien vaikutuksia ihmiseen. Valiokunta toteaa, että Suomessa on korkeatasoista solu- ja kudosmallitutkimusta, mikä mahdollistaa kehittymisen menetelmien kehittämisen kärkimaaksi jopa niin, että osaamisalueesta muodostuisi merkittävä kilpailutekijä.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan maa- ja metsätalousministeriön asettamassa työryhmässä selvitetään parhaillaan eläinkokeille vaihtoehtoisten menetelmien koordinaatiota. Selvitystyön lähtökohtana on REACH-asetuksesta johtuva kemikaalien testaustarpeen huomattava lisääntyminen. Valmisteilla olevassa strategialuonnoksessa pyritään edistämään vaihtoehtoisten menetelmien kehittämisen rahoituksen lisäämistä, tietokantojen kehittämistä, koulutuksen kehittämistä, vuorovaikutusta sekä yliopistojen, tutkimuslaitosten ja yritysten yhteistyötä. Valiokunta kiirehtii selvityksen valmistumista ja pitää nykyisten, varsin vähäisten tutkimusmäärärahojen nostamista perusteltuna edellä mainituilla perusteilla.

Asetuksen jatkokäsittelyssä ja kansallisessa toteutuksessa on kiinnitettävä huomiota eläinkokeiden vähentämistavoitteen tosiasialliseen toteuttamiseen.