Suomen EU-politiikan strategisesta suunnittelusta sekä oikeusasioista osana EU-tavoitteita
Valtioneuvoston selvityksestä E 58/2023 vp ilmenee, että hallitus siirtyy kerran vaalikaudessa annettavasta EU-selonteosta jatkuvaan strategisten prioriteettien määrittämiseen, vaikuttamiseen ja seurantaan. Tämän mukaisesti selvityksessä määritellään Suomen avaintavoitteet seuraavalle EU-vaalikaudelle 2024—2029. Valtioneuvoston selvityksessä E 57/2023 vp puolestaan käsitellään Suomen alustavia näkemyksiä EU:n rikosoikeuden tulevaisuuden suunnista 2024—2029. Lakivaliokunta on päättänyt käsitellä valtioneuvoston selvitykset yhdessä ja antaa niistä yhteisen lausunnon.
Lakivaliokunta toteaa, että menettelytavat Suomen EU-politiikan strategisessa suunnittelussa ovat eri vaalikausilla vaihdelleet. Useilla vaalikausilla valtioneuvosto on antanut EU-selonteon (ks. VNS 4/2009 vp, VNS 6/2013 vp ja VNS 7/2020 vp), kun taas vaalikaudella 2015—2018 laadittiin vuosittain EU-vaikuttamisstrategia (E 18/2016 vp, E 123/2016 vp ja E 106/2017 vp). Lakivaliokunta on säännönmukaisesti lausunut valtioneuvoston EU-selonteoista (LaVL 6/2021 vp, LaVL 16/2013 vp ja LaVL 6/2009 vp) ja EU-vaikuttamisstrategioista (LaVL 2/2018 vp, LaVL 1/2017 vp, LaVL 5/2016 vp). Valiokunta on pitänyt keskeisenä, että kulloinkin käytettävä menettelytapa turvaa eduskunnan vaikutusmahdollisuudet asianmukaisesti ja että eduskunnan vaikutusmahdollisuudet ovat riittävän säännölliset (ks. LaVL 6/2021 vp, s. 2).
Valtioneuvoston selvityksessä määritellyt Suomen avaintavoitteet koskevat strategista kilpailukykyä, taloutta ja rahoitusta, puhdasta ja digitaalista siirtymää, kokonaisturvallisuutta ja vahvempaa Eurooppaa, muuttoliikkeen hallintaa sekä EU:n laajentumista (E 58/2023 vp). Avaintavoitteet ovat geopoliittinen tilanne huomioiden perusteltuja ja tärkeitä.
Lakivaliokunnan toimialan kannalta merkityksellisiä seikkoja käsitellään lähinnä avaintavoitteiden kirjauksissa, jotka koskevat oikeusvaltiokysymyksiä (mm. s. 1 ja 2), parempaa EU-sääntelyä (s. 3) sekä rikollisuuden torjuntaa ja oikeus- ja lainvalvontaviranomaisten rajat ylittävän yhteistyön kehittämisestä (s. 6). Käsittely on verraten suppeaa, mutta avaintavoitteita täydentää ja konkretisoi erillinen valtioneuvoston selvitys Suomen alustavista näkemyksistä EU:n rikosoikeuden tulevaisuuden suunnista (E 57/2023 vp). Lakivaliokunta pitää erillisen selvityksen laatimista myönteisenä ja katsoo, että käsiteltävät valtioneuvoston selvitykset muodostavat yhdessä asianmukaisen kokonaisuuden lakivaliokunnan toimialan näkökulmasta. Valiokunta toteaa pitävänsä tärkeänä, että Suomen EU-politiikkaa ja vaikuttamista määritetään myös lakivaliokunnan toimialaan kuuluvissa kysymyksissä.
Hallitus on hallitusohjelmassaan sitoutunut Suomen EU-vaikuttamisen ja ennakkovaikuttamisen tehostamiseen sekä kannanmuodostuksen nopeuttamiseen. Valiokunta pitää Suomen EU-politiikan määrittämistä samoin kuin valtioneuvoston ja eduskunnan yhteistyötä Suomen EU-vaikuttamisessa periaatteellisesti tärkeinä (ks. myös LaVL 6/2021 vp). Suomen aktiivinen ja ennakoiva EU-vaikuttaminen on erityisen tärkeää kuluvana vuonna, mutta myös sen jälkeen, sillä kyse on määrätietoisesta jatkuvasta työstä.
Oikeusvaltiokysymykset
Valtioneuvoston selvityksen mukaan Suomen tavoitteena on globaalisti vahva ja toimintakykyinen Euroopan unioni, joka edistää jäsenvaltioidensa ja kansalaistensa turvallisuutta, hyvinvointia ja taloudellisia etuja (ks. E 58/2023 vp, s. 1). Demokratiaa, oikeusvaltioperiaatetta sekä perus- ja ihmisoikeuksia pidetään unionin kaiken toiminnan perustana. Selvityksen mukaan on tärkeää, että perusoikeus- ja demokratiapolitiikan pitkäjänteistä kehitystyötä EU:ssa jatketaan, ja että oikeusvaltiokysymyksissä Suomi jatkaa pitkäaikaisella toimintalinjallaan ja edistää oikeusvaltioperiaatteen toteutumista ja korruption torjuntaa EU:ssa. Erityisen tärkeänä pidetään Suomelle sitä, että unionin budjetista saatava rahoitus linkitetään tiiviisti oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamiseen, varojen väärinkäytön vastaisiin toimiin ja korruption ehkäisemiseen (s. 2).
Lakivaliokunta yhtyy edellä mainittuihin valtioneuvoston linjauksiin. Demokratia, oikeusvaltioperiaate sekä perus- ja ihmisoikeudet ovat keskeisiä kansalaisten oikeuksien toteutumisen sekä sisämarkkinoiden toimivuuden ja investointien kannalta.
Aiempaan lausuntokäytäntöönsä viitaten valiokunta korostaa oikeusvaltioperiaatteen tärkeyttä (esim. LaVL 6/2009 vp, LaVL 16/2013 vp, LaVL 5/2016 vp, LaVL 1/2017 vp, LaVL 2/2018 vp, LaVL 23/2018 vp ja LaVL 6/2021 vp). Kuten valiokunta on aiemmin todennut (ks. LaVL 6/2021 vp ja LaVL 23/2018 vp) oikeusvaltioperiaatteen keskeisiin elementteihin kuuluu muun muassa tuomioistuinten riippumattomuus ja itsenäisyys suhteessa lainsäädäntö- ja toimeenpanovaltaan. Myös tuomioistuinvalvonnan tehokkuus on oikeusvaltion erottamaton osa. Lisäksi muun muassa EU:n perusoikeuskirjan 47 artikla sisältää määräykset oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen.
Edellä mainittujen oikeusvaltioelementtien merkitys on viime vuosien aikana vain korostunut. Niille on annettu merkitystä myös EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännössä, jossa on EU:n rikosoikeudellisen yhteistyön osalta korostettu oikeusviranomaisen riippumattomuutta, perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista sekä tehokkaita oikeussuojakeinoja.
Oikeusvaltioelementit ovat erityisen merkityksellisiä EU:n jäsenvaltioiden välisen oikeudellisen yhteistyön käytännön toimivuuden kannalta. Erityistä konkretiaa tuomioistuinlaitoksen ja oikeusviranomaisen riippumattomuuden ja oikeusvaltioperiaatteen merkitykseen tuo kyseisessä yhteistyössä sovellettava vastavuoroisen tunnustamisen periaate (SEUT 67(3) ja 82(1) artikla; ks. tältä osin mm. LaVL 6/2021 vp ja siinä viitatut lausunnot). Kyseinen periaate on 1990-luvulta lähtien ollut se perusta, johon EU:n jäsenvaltioiden välinen yhteistyö on pohjautunut sekä siviili- että rikosasioissa. Se, että tuomiot ja päätökset tunnustetaan mahdollisimman laajasti jäsenvaltioiden välillä, nopeuttaa ja yksinkertaistaa kansalaisten oikeuksiin pääsemistä ja niiden toteuttamista ilman, että jäsenvaltioiden aineellisia säännöksiä on tarpeen yhtenäistää (ks. esim. LaVL 6/2009 vp, LaVL 16/2013 vp, ja LaVL 5/2016 vp). Valiokunta onkin vakiintuneesti korostanut, että jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentämisen tulee olla vastavuoroiseen tunnustamiseen nähden toissijaista. Tällä tavoin kunnioitetaan jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien ja perinteiden eroja, jotka erityisesti rikos- ja siviilioikeuden alalla voivat olla huomattavia (ks. LaVL 6/2009 vp ja LaVL 16/2013 vp).
Vastavuoroiseen tunnustamiseen perustuvan oikeudellisen yhteistyön edellytyksenä on jäsenvaltioiden keskinäinen luottamus toistensa oikeusjärjestelmiin (ks. esim. LaVL 6/2009 vp, LaVL 16/2013 vp, LaVL 5/2016 vp, LaVL 1/2017 vp, LaVL 2/2018 vp ja LaVL 6/2021 vp). Jos luottamus toisten jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien ja oikeusvaltion toimintaan horjuu, rapautuu koko vastavuoroisen tunnustamisen periaate ja sen myötä siihen perustuva viranomaisten välinen oikeudellinen yhteistyö.
Aiempaan lausuntokäytäntöönsä viitaten valiokunta katsoo, että Suomen ennakkovaikuttamisessa on jatkossakin aiheellista korostaa EU:n oikeudellisessa yhteistyössä vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen tärkeyttä ja ensisijaisuutta sekä jäsenvaltioiden välisen luottamuksen merkitystä. Huomiota tulee kiinnittää erityisesti niihin toimenpiteisiin, joilla tätä luottamusta voidaan vahvistaa (ks. esim. LaVL 6/2009 vp, LaVL 16/2013 vp, LaVL 5/2016 vp ja LaVL 6/2021 vp).
Luottamuksen vahvistamisen kannalta tärkeitä ovat muun muassa EU:n toimet korruption torjumiseksi, sillä korruptio heikentää oikeusvaltion toimintaa ja siten myös jäsenvaltioiden välistä luottamusta toistensa järjestelmiin (ks. myös LaVL 6/2021 vp). Valiokunta pitää kannatettavina valtioneuvoston selvityksiin sisältyviä kirjauksia oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen ja korruption torjunnan edistämisestä EU:ssa samoin kuin kirjausta siitä, että toimiva oikeusvaltio, demokraattiset instituutiot, tehokkaat korruptionvastaiset instituutiot ja toimiva markkinatalous ovat keskeinen jäsenyyden edellytys (ks. E 58/2023 vp, s. 1 ja 2, sekä E 57/2023 vp, s. 3).
Oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen varmistamisessa merkitystä on myös sillä, että vastavuoroisen tunnustamisen yhteistyötä toteuttavat EU:ssa nimenomaan jäsenvaltioiden oikeusviranomaiset, jotka täyttävät tietyt itsenäisyyden ja riippumattomuuden kriteerit. Tähän nähden ei ole ongelmatonta, että vastavuoroisen tunnustamisen periaatteelle perustuvaa EU-sääntelyä on viime vuosina perustettu myös sellaiselle mallille, jossa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen toimii yhteydessä suoraan toisessa jäsenvaltioissa sijaitsevaan palveluntarjoajaan ja tämän lailliseen edustajaan (ks. esim. LaVL 16/2018 vp ja LaVL 2/2021 vp). Lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että tämänkaltainen järjestely voi muuttaa EU:ssa toteutetun rikosoikeudellisen yhteistyön luonnetta arvaamattomalla tavalla, ja pitänyt ongelmallisena, jos vastavuoroisen tunnustamisen oikeusperustaa aletaan tulkita tavalla, joka poikkeaa sille alun perin tarkoitetusta ja sille tulkinnallisesti vakiintuneesta merkityssisällöstä (LaVL 2/2021 vp ja LaVL 6/2021 vp). Valiokunnan mukaan edellä esitettyyn on perusteltua kiinnittää huomiota myös Suomen vaikuttamistavoitteissa.
Vakavan rajat ylittävän rikollisuuden torjunta, tietojenvaihdon ja kiinnijäämisriskin lisääminen sekä rikosten ennaltaehkäisy
Lakivaliokunta pitää valtioneuvoston linjauksia järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin torjunnan tehostamisesta, EU:n lainvalvonta- ja oikeusyhteistyön vahvistamisesta ja tietojenvaihdon lisäämisestä samoin kuin kiinnijäämisriskin lisäämisestä perusteltuina (ks. E 57/2023 vp, s. 1—3). On tärkeää, että lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten toimintaedellytyksiä ja yhteistyötä kehitetään vastaamaan muuttunutta turvallisuusympäristöä. Keskeistä tässä on edistää viranomaisten tiedonvaihtoa ja tietoturvaa. Edellä esittämäänsä viitaten valiokunta kuitenkin korostaa, että tiedonvaihtoa on aiheellista toteuttaa nimenomaan jäsenvaltioiden viranomaisten välillä vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen pohjalta oikeusturvanäkökohdat huomioiden.
EU:n rikosoikeuden kehittämisessä tulee myös huomioida rikollisuuden muotojen muuttuminen. Valiokunta on vastikään kiinnittänyt huomiota digitaalisten viestintävälineiden avulla tapahtuvan laittoman maahantulon järjestämisen lisääntymiseen (ks. LaVL 4/2024 vp). Digitaaliset tekotavat ovat yhä useammin osa myös muun muassa ihmiskauppaa sekä väkivalta- ja hyväksikäyttörikoksia.
Entistä enemmän on aiheellista kiinnittää huomiota myös rikosten ennaltaehkäisyyn. Valiokunta kannattaa valtioneuvoston näkemystä rikosten ennaltaehkäisyä koskevan EU-strategian laatimisesta. Tämä mahdollistaisi esimerkiksi erilaisten hyvien käytänteiden kartoittamisen jäsenvaltioiden kesken.
Aineellinen rikosoikeus
EU:ssa toteutettu rikosoikeudellinen yhteistyö pohjautuu edellä todetuin tavoin vastavuoroisen tunnustamisen periaatteelle. SEUT 83 artiklan nojalla voidaan kuitenkin säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä vakavan, rajat ylittävän rikollisuuden alalla. Kyseisessä artiklassa tarkoitettua aineellisen rikoslainsäädännön lähentämistä on kuitenkin pidetty toissijaisena rikosoikeudellisen yhteistyön toteuttamisen muotona.
Valtioneuvoston selvityksessä käsitellään EU:n rikosoikeudellisten toimenpiteiden tärkeää roolia vakavan, rajat ylittävän rikollisuuden torjumisessa ja pidetään aiheellisesti tarpeellisena varmistaa EU:n rikosoikeudellisten instrumenttien ajantasaisuus (ks. E 57/2023 vp, s. 3).
Valtioneuvosto kiinnittää kuitenkin aiheellisesti huomiota siihen, että EU:n rikosoikeuden harmonisointi on viime vuosina mennyt usein tarpeettoman pitkälle, ja katsoo, että EU:n rikosoikeudellista sääntelyä valmisteltaessa tulee harkita tarkasti, kuinka yksityiskohtainen ja pitkälle menevä yhdenmukaistaminen EU-tasolla on tarpeen.
Myös lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota EU:n aineellista rikosoikeutta koskevan sääntelyn seikkaperäisyyteen (ks. LaVL 4/2024 vp), ja kantaa huolta siitä, onko enää kyse rikoksia ja seuraamuksia koskevista vähimmäissäännöistä. Kuten edellä mainitussa valiokunnan lausunnossa todetaan, aineellisen rikoslainsäädännön lähentämistä koskevat direktiivit ovat viime aikoina varsin tavanomaisesti sisältäneet laajasti velvoitteita muun muassa lieventävistä ja ankaroittavista seikoista (ks. esim. LaVL 9/2022 vp, s. 4 ja 5, LaVL 34/2022 vp, s. 5 ja 6 ja LaVL 13/2023 vp, s. 8), oikeushenkilön rangaistusvastuusta (ks. esim. LaVL 28/2022 vp, s. 6 ja 7 ja LaVL 34/2022 vp, s. 5), vanhentumisajoista (ks. esim. LaVL 17/2022 vp, s. 6 ja LaVL 13/2023 vp, s. 9) ja todisteiden harkinnasta (ks. LaVL 17/2022 vp, s. 5). Tällaisilla velvoitteilla voi usein olla huomattavia vaikutuksia kansalliseen rikosoikeuteen, sillä ne voivat perustavallakin tavalla muuttaa kansallisessa rikosoikeudellisessa järjestelmässä omaksuttuja lainsäädännöllisiä perusratkaisuja (ks. LaVL 28/2022 vp, s. 6 ja 7 ja LaVL 34/2022 vp, s. 5).
Esimerkiksi oikeushenkilön rangaistusvastuun osalta EU-instrumentteihin on viime vuosina sisältynyt varsin ankaria rahamääräisiä seuraamuksia, joiden taso on voitu kytkeä tiettyyn prosenttiosuuteen oikeushenkilön kokonaisliikevaihdosta rikoksen vakavuuden perusteella (ks. mm. LaVL 4/2024 vp, LaVL 34/2022 vp ja LaVL 28/2022 vp). Tällainen sääntely poikkeaa huomattavasti kansallisesta järjestelmästämme, ja sen on arvioitu voivan johtaa oikeushenkilön rangaistusvastuuta koskevan sääntelyn laajoihin ja merkittäviin muutostarpeisiin. Valiokunta toteaa muistuttaneensa eri yhteyksissä, ettei yksittäisten unioni-instrumenttien seurauksena ole perusteltua lähteä toteuttamaan alaltaan ja vaikutuksiltaan laaja-alaisempia rikosoikeudelliseen lainsäädäntöön kohdistuvia muutoksia (ks. LaVL 28/2022 vp, s. 7, ja viitatut aiemmat lausunnot).
Valtioneuvoston selvityksessä on asianmukaisesti selostettu lakivaliokunnan aiempaa lausuntokäytäntöä, joka sisältää peruslinjauksia EU:ssa tehtävän aineellisen rikosoikeudellisen lähentämisestä (ks. E 57/2023 vp, s. 6 ja 7). Valiokunta on muun muassa korostanut vastavuoroisen tunnustamisen ensisijaista roolia sekä pitänyt rikosten tunnusmerkistöjen ja seuraamusten yhdenmukaistamista jäsenvaltioissa perusteltuna vain silloin, kun se on välttämätöntä suhteessa suojeltaviin intresseihin ja kun kaikki muut keinot ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Rangaistustasojen määrittelyssä tulee puolestaan kunnioittaa jäsenmaiden rangaistusjärjestelmien sisäistä johdonmukaisuutta. Niin ikään valiokunta on korostanut rangaistavien tekojen määrittelyä rikosoikeudellinen laillisuusperiaate huomioiden. Edellä mainitut valiokunnan peruslinjaukset ovat jatkossakin merkityksellisiä, ja niihin on perusteltua kiinnittää huomiota myös Suomen EU-ennakkovaikuttamisessa.
Suomen avaintavoitteissa käsitellään aiheellisesti myös linjauksia paremmasta EU-sääntelystä (ks. E 58/2023 vp, s. 3). Valiokunta toteaa, että kyseiset linjaukset ovat erityisen merkityksellisiä EU-rikosoikeuden alalla.