VALTIONEUVOSTON SELVITYS / JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Komission tiedonanto 'EU:n kestävyysluokitusjärjestelmä, yritysten kestävyysraportointi, kestävyysmieltymykset ja luottamusvelvollisuudet: rahoituksen suunta kohti Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa' (COM(2021) 188 final)
Komissio antoi tiedonannon 4.6.2021 samassa yhteydessä kuin delegoidun säädöksen. Tiedonannossa todetaan, että Euroopan rahoitusjärjestelmän on muututtava kestävämmäksi, jotta Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteet voidaan saavuttaa. Tämä vaatii sekä vakaata rahoitusmarkkinalainsäädäntöä että selkeää siirtymäpolkua hiilineutraaliin liiketoimintamalliin yrityksille. Jotta investoinnit saadaan skaalattua tukemaan kestävää ja kattavaa elpymistä covid-19-kriisistä ja Euroopan pitkäaikaista kestävää taloudellista kasvua, Euroopan finanssisektorilla on tehtävä tarpeellisia muutoksia. Tiedonannon tietoja on osin päivitetty komission 6.7.2021 antamassa kestävän rahoituksen strategiassa (E 102/2021 vp).
Tiedonannossa taustoitetaan taksonomia-asetuksen ((EU) 2020/852) kestävän rahoituksen luokitusjärjestelmän kokonaisuutta sekä kerrotaan asetuksen nojalla annetun ilmastoa koskevan delegoidun säädöksen valmisteluprosessista ja kriteeriehdotuksiin tulleista kommenteista.
Taksonomia-asetuksella, joka tuli voimaan 12.7.2020, luodaan luokitusjärjestelmä ympäristön kannalta kestävinä sijoituskohteina pidettäville taloudellisille toiminnoille. Asetuksessa määritetään kuusi ympäristötavoitetta, joiden merkittävä edistäminen olisi asetuksen mukaan ympäristön kannalta kestävää: 1. ilmastonmuutoksen hillintä, 2. ilmastonmuutokseen sopeutuminen, 3. vesivarojen ja merten luonnonvarojen kestävä käyttö ja suojelu, 4. siirtyminen kiertotalouteen, 5. ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen sekä 6. biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennallistaminen. Jotta taloudellinen toiminta voisi olla ympäristön kannalta kestävää taksonomia-asetuksen tarkoittamassa mielessä, sen tulisi merkittävästi edistää yhtä tai useampaa edellä mainittua ympäristötavoitetta, eikä se saisi aiheuttaa yhdellekään ympäristötavoitteista merkittävää haittaa. Lisäksi sen tulisi täyttää sosiaaliset vähimmäistason suojavaatimukset, joihin sisältyy muun muassa ihmisoikeudet. Asetuksessa valtuutetaan komissio antamaan tarkemmat ja sektorikohtaiset tekniset arviointikriteerit delegoiduilla säädöksillä. Ilmastoa koskeva delegoitu säädös on näistä ensimmäinen.
Tiedonannossa todetaan, että komissio julkaisee myöhemmin tänä vuonna erillisen delegoidun säädöksen koskien muiden taksonomia-asetuksen ympäristötavoitteiden teknisiä arviointikriteerejä. On odotettavissa, että komissio myöhästyy tästä aikataulusta ja delegoitu säädös julkaistaan vuoden 2022 puolella. Kestävän rahoituksen foorumi julkaisi raportin koskien sen ehdotuksia kyseisiksi teknisiksi arviointikriteereiksi, jota komissio käyttää pohjana delegoidulle säädökselle.
Komissio julkaisi tiedonannon ja delegoidun säädöksen kanssa samaan aikaan myös lainsäädäntöehdotuksen yritysten kestävyysraportointia koskevaksi direktiiviksi (CSRD) (COM(2021) 189 final) (U 29/2021 vp) sekä muutamien finanssimarkkinalainsäädännön alaan kuuluvien delegoitujen säädösten muutokset, jotka koskevat asiakkaan kestävyysmieltymysten selvittämistä sijoitus- ja vakuutusneuvonnassa, luottamusvelvoitteita sekä tuotehallintamenettelyitä ja -valvontaa. Tiedonannossa avataan myös näitä ehdotuksia.
Ilmastoa koskeva delegoitu säädös
Kuten edellä on todettu, komissio antoi ilmastoa koskevan delegoidun säädöksen 4.6.2021 taksonomia-asetuksen ((EU) 2020/852) nojalla. Siinä säädetään asetuksen mukaisista teknisistä arviointikriteereistä ilmastonmuutokseen liittyville ympäristötavoitteille. Delegoitu säädös sisältää vain kolme artiklaa, joissa viitataan säädöksen liitteisiin ja säädetään voimaantulosta. Säädöksen liite I sisältää ilmastonmuutoksen hillitsemisen ja liite II ilmastonmuutoksen sopeutumisen tekniset arviointikriteerit. Säädöstä tulisi soveltaa 1.1.2022 alkaen.
Ilmastonmuutoksen hillinnän ympäristötavoitteen osalta teknisiä arviointikriteerejä on yhdeksälle eri sektorille: 1. metsätalous, 2. ympäristön suojeleminen ja palauttaminen, 3. tuotanto, 4. energia, 5. vesi- ja jätehuolto, 6. liikenne, 7. rakennukset ja kiinteistöala, 8. tieto- ja viestintä sekä 9. ammatilliset, tieteelliset ja tekniset toiminnot. Yhteensä teknisiä arviointikriteerejä on 88 eri toiminnolle. Valtioneuvoston selvityksessä on yksityiskohtaisemmin kuvattu edellä mainittujen sektorien osalta niitä toimintoja ja teknisiä arviointikriteereitä, joita valtioneuvosto pitää merkittävinä tai joihin on muuten ollut tarvetta kiinnittää huomiota. Valtioneuvosto toteaa, että määrällisesti suurimmasta osasta kriteereistä ei ole noussut keskustelua ja niitä on pidetty lähtökohtaisesti toimivina.
Ilmastonmuutokseen sopeutumisen ympäristötavoitteen osalta teknisiä arviointikriteerejä on 13 eri sektorille: 1. metsätalous, 2. ympäristön suojeleminen ja palauttaminen, 3.tuotantoteollisuus, 4. energia, 5. vesi- ja jätehuolto, 6. liikenne, 7. rakennukset ja kiinteistöala, 8. tieto- ja viestintä, 9. ammatilliset, tieteelliset ja tekniset toiminnot, 10. rahoitus- ja vakuutustoiminnot, 11. koulutus, 12. terveyden ja sosiaalityön toiminnot sekä 13. taide, viihde ja virkistäytyminen. Yhteensä teknisiä arviointikriteerejä on otsikkotasolla 95 eri toiminnoille.
Valtioneuvoston kanta
Suomi on sitoutunut EU:n ilmastotavoitteisiin, Pariisin ilmastosopimukseen ja YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden (Agenda 2030) toimeenpanoon. Lisäksi Suomella on kansallisesti kunnianhimoinen tavoite olla ilmastoneutraali yhteiskunta vuoteen 2035 mennessä. Komission kestävän rahoituksen hanke ja sen alaiset toimet ovat keskeisiä Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden toteutumisessa ja rahoituksessa. Kestävän rahoituksen toimien, kuten EU:n kestävän rahoituksen taksonomian, on tarpeen olla yhteensopivia keskenään ja muiden EU-kehikoiden kanssa. Valtioneuvoston näkemys koskien kestävää rahoitusta on päivitetty kestävän rahoituksen strategiaa koskevassa E-kirjeessä (E 102/2021 vp).
Suomi pitää delegoidun säädöksen tavoitetta ilmastonmuutoksen hillinnän ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen rahoittamisen edistämisestä tärkeänä. Delegoidun säädöksen monien taloudellisten toimintojen teknisiä arviointikriteerejä on pidettävä pääosin onnistuneina ja tavoitteita tukevina.
Suomi pitää tärkeänä, että teknisten arviointikriteerien tulisi olla ymmärrettäviä, helppokäyttöisiä, yksitulkintaisia ja teknologianeutraaleja edistäessään samalla merkittävästi ympäristötavoitteita. Kriteerien ei tulisi luoda ristiriitaa olemassa olevan EU-lainsäädännön kanssa.
Metsätalouden osalta Suomi katsookin, että metsien käsittelyä koskevat tekniset kriteerit ovat osin vaikeasti ymmärrettäviä, tulkinnanvaraisia ja niiden täyttymisen todentaminen on vaikeaa, eikä kriteerejä voi kaikilta osin pitää tarkoituksenmukaisina. Lisäksi teknisissä arviointikriteereissä vaaditaan niiden mukaisuuden tarkastelua metsätila- tai hankinta-aluetasolla, kun aikaisemmin metsien käytön kestävyyden todentamista koskevassa EU-lainsäädännössä tarkastelu on ollut systeemistä ja tapahtunut lähtökohtaisesti maatasolla. Näitä olemassa olevia EU-työkaluja, kuten uusiutuvan energian direktiiviä tai LULUCF-asetusta, ei ole kriteereissä täysimääräisesti ja johdonmukaisesti hyödynnetty. Suomi katsoo, että yksityiskohtaisen metsätalouden säätelyn tulisi pysyä jäsenmaiden toimivallassa.
Energiaan liittyvissä teknisissä arviointikriteereissä Suomi pitää valitettavana sitä, että vesivoimaa ja bioenergiaa kohdellaan eri tavoin kuin muita vähäpäästöisiä energiamuotoja. Suomi pitää valitettavana etenkin sitä, että arviointikriteerit eivät lue kiinteitä monipolttoainekattiloita kestäväksi bioenergian osalta.
Lisäksi Suomi pitää valitettavana sitä, että komissio ei ole sisällyttänyt ydinenergiaa koskevia teknisiä arviointikriteerejä ilmastoa koskevaan delegoituun säädökseen ja pitää tärkeänä, että komissio antaa asiasta täydentävän delegoidun säädösehdotuksen viivytyksettä. Suomi kiinnittää huomiota siihen, että asiantuntija-arvioiden valmistuttua kesällä 2021, komissio ei ole antanut jäsenvaltioille lisää yksityiskohtaista tietoa tai aikataulua siitä, miten se aikoo valmistella ja edistää ydinenergiaa koskevia arviointikriteerejä. Suomi kiinnittää huomiota siihen, että päästöttömien energialähteiden asema osana taksonomiaa on varmistettava teknologianeutraaliuden periaatteita noudattaen ja että epävarmuus ydinenergian kriteereistä vaikuttaa alan investointivarmuuteen.
Suomi vastustaa delegoidun säädöksen hyväksymistä nykyisessä muodossaan, sillä delegoitu säädös ei kaikilta osin toteuta taksonomia-asetuksessa määritettyä tahtotilaa eikä kaikkia teknisille arviointikriteereille tai niiden valmistelulle asetettuja ehtoja.
Samalla Suomi tiedostaa, että ilmastoa koskevan delegoidun säädöksen viivästyminen saattaa lisätä epävarmuutta rahoitusmarkkinoilla erityisesti niille toimijoille, joita taksonomian mukaiset tiedonantovelvoitteet koskevat.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Suuri valiokunta toistaa mietinnössään SuVM 1/2021 vp esittämänsä kannan siitä, että ilmastoneutraali EU vuoteen 2050 mennessä on tavoite, jonka on ohjattava kaikkea päätöksentekoa EU:ssa. Jotta ilmastonmuutokseen voidaan vastata, EU:n on säilytettävä asemansa maailmanlaajuisen ilmastopolitiikan suunnannäyttäjänä sekä edistettävä Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteita, etenkin lämpenemisen rajoittamista 1,5 asteeseen (SuVM 1/2021 vp).
Suuri valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin delegoidun säädöksen tavoitetta ilmastonmuutoksen hillinnän ja ilmastonmuutoksen sopeutumisen rahoittamisen edistämisestä tärkeänä. Sijoittajien tiedonsaanti kestävyydestä paranee luomalla kriteerit siitä, millaiset toimet hillitsevät ilmastonmuutosta ja siten tukevat yhteiskunnallisia tavoitteita ja ympäristötavoitteita. Rahamarkkinoiden kestävyyttä pyritään edistämään kanavoimalla sijoituspääomia hankkeisiin, joilla edistetään siirtymää hiilineutraaliuteen. Finanssiala on ryhtynyt omaehtoisiin toimiin kestävän sijoittamisen edistämiseksi, mutta on kannattanut myös toimien harmonisointia toimijoiden vertailukelpoisuuden ja markkinoiden läpinäkyvyyden edistämiseksi (YmVL 35/2021 vp).
Suuri valiokunta korostaa, että delegoitujen säädösten teknisten arviointikriteerien, joilla arvioidaan, ovatko sijoituskohteina pidettävät taloudelliset toiminnot taksonomia-asetuksessa tarkoitetulla tavalla kestäviä, tulee olla selkeitä, ymmärrettäviä, tarkoituksenmukaisia, teknologianeutraaleja ja tieteelliseen tutkimustietoon perustuvia. Suuri valiokunta toteaa, että säädöksen metsätaloutta koskevat kriteerit eivät täytä näitä kriteerejä ja ovat siten ongelmallisia (TaVL 53/2021 vp, YmVL 35/2021 vp, MmVL 33/2021 vp). Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta katsoo, että kriteerit ovat osin vaikeasti ymmärrettäviä ja tulkinnanvaraisia ja niiden täyttymisen todentaminen olisi vaikeaa. On valitettavaa, että kriteerit huomioivat arvoketjuja epäjohdonmukaisesti. Tutkimus ja innovaatiotoiminta on pääosin suljettu kriteerien ulkopuolelle, ja sellaisten uusien ratkaisuiden käyttöönotto, jotka eivät ole yleisesti tunnettuja, on merkittäviltä osin taksonomian ulkopuolella (TaVL 53/2021 vp).
Suuri valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että etenkin pienempien metsänomistajien osalta raportointivelvoitteista aiheutuva hallinnollinen taakka saattaa nousta kohtuuttoman suureksi suhteessa toiminnan laajuuteen (TaVL 53/2021 vp, YmVL 35/2021 vp, MmVL 33/2021 vp). Taksonomia-asetus koskee niin kutsuttuja suuria PIE-yhteisöjä, joita ovat Suomessa luottolaitokset, vakuutusyhtiöt ja pörssiyhtiöt, joilla on yli 500 työntekijää. Raportointivaatimukset koskevat suoraan ainakin kolmea Suomessa toimivaa metsäteollisuusyritystä. Käytännössä raportointivelvoitteet voivat siirtyä alihankkijoille, kuten metsäpalveluyrityksille ja metsänomistajille, koska metsäteollisuusyritys ei muuten saa tietoa raaka-aineen alkuperästä ja metsänomistajia koskevien vaatimusten noudattamisesta. Tämä voisi työllistää erityisesti yli 13 hehtaarin metsätiloja, sillä näitä koskee säädöksen mukaan velvollisuus tehdä ilmastohyötyanalyysi. Vaikuttavuuden ja oikeasuhtaisuuden näkökulmasta taksonomiasääntelyssä olisi keskityttävä kooltaan riittävän suurimittaisen toiminnan sääntelyyn.
Suuri valiokunta pitää valitettavana, ettei komissio ole antanut arviota asetuksen epäsuorista vaikutuksista. Kuten lausunnossa MmVL 33/2021 vp todetaan, puuraaka-aineen tuottajille arviointikriteerit saattavat tosiasiassa muodostua pakollisiksi, vaikka niiden noudattaminen onkin vapaaehtoista rahoittajalle ja rahoitusta markkinoilta hankkivalle teollisuudelle.
Suuri valiokunta korostaa myös periaatteellisempaa kysymystä toimivaltajaosta metsätalouteen liittyvissä kysymyksissä. Valiokunta tukee valtioneuvoston näkemystä siitä, että yksityiskohtaisen metsätalouden sääntelyn tulee pysyä jäsenmaiden toimivallassa (MmVL 33/2021 vp, YmVL 35/2021 vp, TaVL 53/2021 vp), jotta voidaan myös tehokkaammin argumentoida tarpeella ottaa jäsenvaltioiden luonnontieteellisten olosuhteiden erilaisuus huomioon. Jäsenvaltiokohtaisten erojen ohella olennaista on myös kasvupaikkakohtaisen arvioinnin tarve (YmVL 35/2021 vp).
EU:n perussopimuksiin ei sisälly yhteistä metsäpolitiikkaa, vaikka monilla EU-toimilla, erityisesti maatalous-, ympäristö- sekä ilmasto- ja energiapolitiikan alalla, onkin vaikutuksia suoraan tai välillisesti myös metsätalouteen ja -teollisuuteen (SuVM 1/2021 vp).
Energiaan liittyvien arviointikriteerien osalta suuri valiokunta pitää valitettavana sitä, että vesivoimaa ja bioenergiaa kohdellaan eri tavoin kuin muita vähäpäästöisiä energiamuotoja. Erityisen ongelmallista on, etteivät arviointikriteerit lue kiinteitä monipolttokattiloita kestäväksi bioenergian osalta (TaVL 53/2021 vp, YmVL 35/2021 vp, MmVL 33/2021 vp). Erilaisten polttoaineiden seospolttomahdollisuus lisää käytännössä energiamarkkinoilla joustavuutta ja ajettavuutta sekä vähentää polttoainehankinnan riskejä. Nämä tekijät edistävät uusiutuvan energian hyödyntämistä lisäävien investointien toteutumismahdollisuuksia. Samalla voidaan käyttää resurssitehokkaasti energiaksi sellaisia raaka-aine-eriä, joiden muu käyttö ei ole kuljettamisen tai käytettävyyden takia mahdollista (MmvL 33/2021 vp). Uusiutuvan energian direktiivissä ((EU) 2018/2001) ei ole vastaavaa rajoitusta polttoaineiden seospolttoon. Lausunnoissa TaVL 35/2021 vp ja MmVL 33/2021 vp tuodaan esiin, etteivät bioenergiaa koskevat arviointikriteerit ole muutoinkaan kaikin osin yhdensuuntaisia kyseisen direktiivin kanssa.
Valtioneuvoston selvityksessä todetaan, että komissio aikoo antaa ilmastoa koskevan täydentävän delegoidun säädöksen ydinvoiman ja maakaasun osalta tämän hetken tiedon mukaan vielä ennen vuoden 2021 loppua. Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että päästöttömien energialähteiden asema osana taksonomiaa on varmistettava teknologianeutraaliuden periaatteita noudattaen ja että epävarmuus ydinenergian kriteereistä vaikuttaa alan investointivarmuuteen.
Lopuksi suuri valiokunta haluaa muistuttaa valtioneuvostoa eduskunnan valtioneuvoston EU-selonteon käsittelyssä hyväksymästä ponnesta (SuVM 1/ 2021 vp), jonka mukaan "eduskunta edellyttää, että valtioneuvostolla on valmiudet ennakollisesti vaikuttaa erityisesti komission tulevien lainsäädäntöaloitteiden sisältöön ja tähän työhön on ohjattava riittävät resurssit". Siksi taksonomiakokonaisuuden seuraavissa vaiheissa, erityisesti tulevan ympäristökriteereitä ja biodiversiteettiä käsittelevän delegoidun säädöksen kohdalla, sekä kansalliseen koordinaatioon että ennakkovaikuttamiseen pitää kiinnittää erityistä huomiota.