Ehdotuksen tavoitteet ja tarkoituksenmukaisuus
Komissio ehdottaa investointien vakautusjärjestelyn perustamista talous- ja rahaliitto EMU:n kehittämiseksi. Komission mukaan vakautusjärjestelyn tavoitteena on julkisten investointien tason säilyttämisen tukeminen silloin, kun jäsenmaata kohtaa riittävän suurena pidetty taantuma, jota mitataan työttömyysasteen tasolla ja nousulla. Ehdotettu järjestely olisi kooltaan 30 mrd. euroa ja se olisi tarkoitettu euromaille ja valuuttakurssimekanismiin (ERM II) osallistuville maille. Tuki olisi luonteeltaan lainaa, mutta järjestelyyn kuuluisi myös korkotuki, joka rahoitettaisiin jäsenmailta erillisen valtiosopimuksen kautta (ts. EU-budjetin ulkopuolella) kerättävillä maksuilla. Sopimuksessa jäsenvaltiot sitoutuisivat vuosittain täydentämään rahastoa kansallisista budjeteistaan ohi EU-budjetin hyväksymiseen normaalisti sovellettavin menettelyin. Komissio haluaisi myös varautua mahdollisuuteen, että jollain aikavälillä vakautustukirahastosta voitaisiin kattaa korkokustannuksia, jotka liittyvät Euroopan vakausmekanismin (EVM) tai sen oikeudellisen seuraajan myöntämiin lainoihin julkisia investointeja varten.
Valtiovarainvaliokunnan (VaVL 11/2018 vp) tavoin suuri valiokunta suhtautuu periaatteessa myönteisesti vakautusjärjestelylle asetettuihin tavoitteisiin, joita ovat mm. taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistäminen ja finanssipolitiikan myötäsyklisyyden vähentäminen. Esityksen taustalla on erityisesti ajatus siitä, että kansallisen rahapolitiikan puuttuessa kansallinen finanssipolitiikka ei riitä siihen, että euroalueen jäsenmaa selviytyisi omin keinoin laajoista epäsymmetrisistä häiriöistä. Tavoitteena on näin varmistaa, että laaja epäsymmetrinen häiriö ei vaaranna yhteenkuuluvuutta.
Valtioneuvoston ja erikoisvaliokuntien (VaVL 11/2018 vp, TaVL 45/2018 vp) tavoin suuri valiokunta suhtautuu kuitenkin ehdotukseen kriittisesti ja pitää järjestelyä tarpeettomana ja esitystä ongelmallisena. Myös perustuslakivaliokunta suhtautuu vakautusjärjestelyä koskevaan ehdotukseen varauksellisesti, vaikkei ehdotus merkitse sen arvion mukaan suoranaisesti perustuslain vastaista kavennusta eduskunnan budjettivaltaan tai Suomen täysivaltaisuuteen (PeVL 38/2018 vp).
Kuten valtiovarainvaliokunta huomauttaa (VaVL 11/2018 vp), ehdotuksella ei nykymuodossaan olisi sanottavaa merkitystä suhdanteiden tasoittajana verrattuna siihen, että valtiot luovat hyvinä aikoina riittävästi pelivaraa omaan julkiseen talouteensa kysynnän tukemiseksi taantumissa. Myös ns. automaattiset vakauttajat voivat hoitaa tasaustarpeita silloin, kun maat kohtaavat epäsymmetrisiä häiriöitä. Asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota myös siihen, ettei lisälainanotto itsessään vakauta jäsenvaltion kansantaloutta. Vakautusjärjestelyn pääasiallisia asiakkaita tulisivat olemaan jäsenvaltiot, joiden talous on heikentynyt niin, että niiden markkinaehtoisen rahoituksen saanti on vaikeutunut. Tällaisessa tilanteessa maan tosiasiallinen haaste ei ole lainanoton ja finanssipoliittisen elvytyksen lisääminen vaan markkinoiden luottamuksen palauttaminen.
Ehdotuksen vaikutukset finanssi- ja talouspoliittiseen toimivaltaan
Suuri valiokunta uudistaa kantansa siitä, että EMU:ta tulee kehittää niin, että toimivalta finanssi- ja talouspolitiikasta säilyy jäsenvaltioilla, eivätkä vastuusuhteet hämärry. Euroalueen jäsenmailla on jatkossakin oltava vastuu oman taloutensa rakenteellisten ongelmien ja julkisen talouden alijäämän korjaamisesta. Valiokunta ei tue sellaisia EMU:n kehittämiseksi esitettyjä ratkaisumalleja, jotka merkitsevät tosiasiassa yhteisvastuun kasvua tai johtavat jäsenvaltioiden välisiin pysyviin tulonsiirtoihin ja nykyistä syvempään talouspolitiikan keskitettyyn ohjaamiseen (SuVL 9/2017 vp, SuVL 2/2018 vp).
Suuri valiokunta yhtyy erikoisvaliokuntien (PeVL 38/2018 vp, VaVL 11/2018 vp, TaVL 45/2018 vp) arvioihin siitä, että mikäli ehdotus hyväksyttäisiin esitetyssä muodossaan, se muuttaisi jäsenvaltioiden ja komission välisiä toimivaltasuhteita siirtämällä komissiolle sellaista valtaa, jolla voi olla taloudellisia seuraamuksia kaikissa jäsenvaltioissa. Komissio voisi myöntää 30 mrd. euron arvosta lainoja jäsenmaille ja päättää kaikista antolainauksen ehdoista, ml. hinnoittelu, laina-aika sekä lainan ja korkotuen määrä. Ehdotuksella koheesiopolitiikan osaksi luotaisiin määräenemmistöpäätöksellä tukijärjestely, joka toisi jäsenmaille kansalliseen budjettiin vaikuttavia velvoitteita. Ehdotuksen myötä jäsenmaille voisi syntyä tosiasiallisia velvoitteita rahoittaa valtion budjetista sellaista EU:n toimintaa, jota vastaan se on itse äänestänyt. EU:n budjetin toimiessa lainanoton takaajana kaikki jäsenmaat joutuisivat käytännössä vastuuseen lainoista, mikäli tukea saanut maa ei maksaisi niitä takaisin.
Suuri valiokunta painottaa, että päätöksenteon demokraattinen hyväksyttävyys ja kansalaisten tuki EMU-asioissa toteutuu suorimmin kansallisten parlamenttien kautta. EU-tason järjestelyillä ei ole mahdollista miltään osin korvata kansallisten parlamenttien päätöksentekoa talous- ja finanssipolitiikan alalla (ks. SuVL 9/2017 vp, SuVL 2/2018 vp).
Suuri valiokunta pitää ongelmallisena esitettyä mallia rahoittaa järjestelyn toiminta valtiosopimuksella rahoituskehyksen ja omien varojen päätöksen ulkopuolelta. Tällainen rahoitusmalli heikentää jäsenvaltioiden mahdollisuuksia valvoa EU-varojen käyttöä ja menojen kokonaistasoa. Sama ongelma koskee komission ehdotusta kytkeä EVM osaksi ehdotetun tukijärjestelyn rahoitusta. Tukilainoihin ei myöskään liittyisi samankaltaista tiukkaa ehdollisuutta kuin EVM:n myöntämiin lainoihin, mikä voisi vaikuttaa haitallisesti EVM:n toimintaan. Perustuslakivaliokunta suhtautuu valtiosopimusmalliin varauksellisesti myös siksi, että se on vakiintuneesti katsonut, että EMU:ta tulisi ensisijaisesti kehittää perussopimusten puitteissa (PeVL 38/2018 vp).
Suuri valiokunta pitää esityksen merkitystä periaatteellisena edellä esitetyistä näkökohdista arvoituna. Vaikka nyt tehty ehdotus on resursseiltaan varsin vaatimaton (30 mrd. euroa), komissio katsoo, että esitys on avaus kattavamman järjestelyn suunnittelulle.
Ehdotuksen oikeusperusta
Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon siitä, että esitetyssä muodossaan vakautusjärjestelyn yhtymäkohdat koheesiopolitiikan tavoitteisiin eivät ole ilmeiset. Ehdotuksen esitetyt vaikutukset alueelliseen koheesioon ja yhteenkuuluvuuden edistämiseen vaikuttavat alisteisilta ehdotuksen talouspoliittisille ja EMU:n kehittämistä koskeville tavoitteille. Vaikka ehdotus on tehty koheesiopolitiikan oikeusperustaan eli SEUT 175 artiklan 3 kohtaan nojaten, itse ehdotetut toimet poikkeavat koheesiopolitiikan perinteisistä keinoista, toimenpiteistä ja tavoitteista. Kysymystä oikeusperustan asianmukaisuudesta on pidettävä periaatteellisena. Koheesiopolitiikka kuuluu jaettuun toimivaltaan, jolla jäsenvaltiot voivat antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä vain siltä osin kuin alalla ei ole EU-sääntelyä. Talouspolitiikka taas on SEUT 5 artiklan mukaan pääosin kansallisessa toimivallassa, ja EU:n toimivalta rajoittuu lähinnä koordinaatioon.
Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta pitää ehdotettua oikeusperustaa ongelmallisena ja edellyttää perustuslakivaliokunnan (PeVL 48/2018 vp) tavoin, että oikeusperustan valintaan liittyvät epäilykset selvitetään huolellisesti. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan vastaava arvio on tehtävä myös valtioneuvoston tarjoaman vaihtoehtoisen oikeusperustan eli SEUT 352 artiklan osalta.
Ehdotuksen jatkovalmistelu
Edellä esitetystä seuraa, että neuvottelujen tavoitteena tulee olla komission ehdotuksen ja siihen liittyvän valtiosopimuksen hylkääminen.