Motivering

Allmänt

Enligt utskottets åsikt är målen för kommissionens förslag godtagbara. Kyotoprotokollet och EU:s egen lagstiftning uppställer tak och begränsningar för utsläppen av växthusgaser, som inte kan uppnås annat än med hjälp av flexibla mekanismer, särskilt som gränskostnaderna för utsläppsminskningar i Finland är relativt höga. Utsläppshandeln kunde vara ett kostnadseffektivt och marknadsstyrt sätt att uppnå flexibilitet och främja utsläppsminskningarna enligt Kyotoprotokollet.

Utskottet finner det också positivt att Europeiska unionen agerar aktivt i klimatpolitiken. Det är dock viktigt att klimat- och miljöpolitiken ses som en helhet där också andra delområden som gäller strategin för en hållbar utveckling, t.ex. trafikpolitiken, samt gemenskapens industri- och konkurrenskraftspolitik samverkar.

Under utskottsbehandlingen har dock inställningen till kommissionens direktivförslag varit mycket kritisk. Förslaget anses få oförutsägbara effekter på de finska företagens konkurrensförmåga och etableringspolitik. Dessa effekter måste noggrant utredas innan förslaget godkänns. Förslaget får inte ge upphov till en situation där produktionen flyttar bort från Finland eller EU-området. Då förlorar man inte bara produktionen och arbetsplatserna utan också de utsläppsminskningar som eftersträvas genom systemet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas utvärderingen av lagstiftningens effekter. Därför finner utskottet att statsrådets allmänt reserverade inställning är befogad.

Utsläppshandeln och skyldigheten att delta i den

Enligt kommissionens förslag blir systemet redan i det första skedet obligatoriskt för alla industrianläggningar och energiverk som nämns i bilaga 1 till direktivet. Utsläppshandeln skall dock gälla endast koldioxidutsläpp. Anläggningarna måste av medlemsstatens behöriga myndighet anhålla om tillstånd att släppa ut växthusgaser i miljön. Tillstånd beviljas endast på vissa villkor, som bl.a. gäller uppföljningen av utsläppen.

Statsrådet anser i sitt samordnade ställningstagande att det i detta skede inte är möjligt att ta en positiv ställning till att systemet blir obligatoriskt i den omfattning som kommissionen föreslår redan under perioden 2005—2007. Statsrådet anser att medlemsstaterna bör ha en möjlighet att själva bestämma om de under perioden i fråga går med i systemet med utsläppshandel eller inte och vilka sektorer systemet hos dem skall omfatta.

På basis av den utredning som utskottet har fått anser utskottet att statsrådets ställningstagande är motiverat. Medlemsländerna och företagen behöver tid att förbereda sig, erfarenheter och beräkningar av utsläppshandelns verkningar innan systemet blir obligatoriskt. Utsläppshandeln enligt Kyotoprotokollet inleds först år 2008, så en förberedelsetid som bygger på frivilligt deltagande är nödvändig. För frivilligheten talar också det faktum att systemet i Finland skulle tillämpas relativt sett i betydligt större omfattning än i de övriga EU-länderna.

Tillämningsområde och gränser för utsläppshandeln

Såsom ovan nämnts, skall utsläppshandeln tilllämpas inom ett begränsat område. Det skall gälla endast energiverk med en bränsleeffekt över 20 MW, oljeraffinerier, tyngre metallindustri, vissa av byggindustrins delområden samt cellulosafabriker, pappers- och kartongfabriker. I det första skedet skall utsläppshandeln gälla endast koldioxidutsläpp.

För Finland är avgränsningarna problematiska. Utsläppshandeln omfattar ca 60 % av Finlands koldioxidutsläpp, men endast ca 45 % av hela EUs koldioxidutsläpp. För Sveriges del är siffran ännu mindre, 33 %. Skillnaderna beror på strukturen av de olika ländernas energiproduktion och industri. Avgränsningarna leder till att om systemet blir obligatoriskt kommer verkningarna att drabba Finland hårdast.

Koldioxidens andel av alla växthusgaser i EU är ca 80 %, i Finland är siffran 84 %. Att systemet är så enkelt talar för att man i begynnelseskedet håller sig till koldioxid. Men enligt den utredning som utskottet fått kunde dock också vissa andra gaser, såsom metan och s.k. F-gaser tas med i utsläppshandeln, eftersom de har stor betydelse och är relativt lätta att följa upp.

Den gräns på 20 MW som anges för energiverken är ur finsk synvinkel godtycklig och lämnar många små anläggningar i Centraleuropa utanför systemet. De små anläggningarnas specifika utsläpp är dock ofta stora och större än för anläggningar på över 20 MW, så denna gräns är minst sagt ifrågasatt med tanke på målen för direktivförslaget.

Statsrådet anser att effekterna av avgränsningarna av tillämpningsområdet kunde begränsas antingen så att tillämpningsområdet utvidgas i direktivet eller på frivillig basis, eller så att det skulle bli frivilligt att ansluta sig till systemet. På detta sätt kunde medlemsstaterna bedöma utsläppshandelns betydelse vid sidan av andra policyåtgärder. Statsrådet förhåller sig kritiskt till den gräns på 20 MW som uppställts för energiverken.

Utskottet finner statsrådets ståndpunkt motiverad. För att systemet skall behandla alla medlemsstater jämbördigt, oberoende av energiproduktionens och industrins struktur, och för att medlemsstaterna skall kunna bedöma utsläppshandelns betydelse i sin egen klimatpolitik måste systemet till en början vara frivilligt för medlemsländerna. De olika medlemsländerna bör kunna lägga till eller utesluta olika sektorer ur systemet. Åtminstone för Finlands del medför kommissionens förslag endast i begränsad mån sådana fördelar som systemets omfattning kan ge, samtidigt som det skapar betydande hot mot industrins konkurrensförmåga.

Gränserna för anläggningarnas storlek och behovet av dem måste utredas i den fortsatta behandlingen av direktivet. När man under en övningsperiod på frivillig basis har fått tillräcklig erfarenhet av systemets verkningar och överväger möjligheten att övergå till ett obligatoriskt system, måste det utredas om systemet skall omfatta fler sektorer och gaser, t.ex. den kemiska industrin samt metan och F-gaser. Det bör också utredas om utsläppshandeln kan göras obligatorisk för energiproduktionens utsläpp medan industrins processutsläpp alltjämt omfattas av ett frivilligt system.

Industripolitiska verkningar

Utsläppshandeln inverkar inte bara på klimatet utan och på industripolitiken, vilket bör beaktas i beredningen. På grund av begränsningarna av tillämpningsområdet drabbas de finska företagen hårt av verkningarna av systemet, och deras konkurrenssituation både inom och utanför EU kan försvåras. Störst blir effekterna för industrin i de länder som står utanför Kyotoprotokollet, särskilt bör nämnas Förenta staterna. Enligt den utredning som utskottet fått äventyras särskilt stålindustrins och delvis också byggmaterial- och torvindustrins konkurrenssituation. Det måste utredas och bedömas vilka verkningar utsläppshandeln får för företagens etableringspolitik.

Utsläppshandeln kan också få stor inverkan på konkurrensen. Utsläppshandeln bedrivs med de utsläppsrätter som existerande företag får vid initialfördelningen. Därmed kan det uppstå extra hinder för nya företag att komma in på marknaden. Att de nya företagen etablerar sig utanför utsläppshandelsområdet, eventuellt strax utanför dess gräns, är en både industri- och miljöpolitisk risk som också noggrant bör bedömas.

Det föreslagna direktivet träder sannolikt i kraft först efter det att EU har vuxit och fått 10 nya medlemsländer. Därmed skall direktivet tilllämpas också i de nya medlemsländerna. Utskottet finner det dock nödvändigt att man vid den fortsatta behandlingen av förslaget särskilt utvärderar hur vissa andra länder som ansökt om medlemskap i EU, såsom Rumänien, Bulgarien och Turkiet, samt därtill också Ryssland, har förbundit sig till och deltar i Kyotomekanismerna samt hur utsläppshandeln påverkar företagens eventuella etablering i dessa länder.

Utskottet påpekar på basis av de sakkunniga utredningar som givits också att man i den fortsatta behandlingen måste utreda systemets inverkan på företagsnivå, även med tanke på internationella företag. I kommissionens förslag har utsläppshandeln som enda aktörer och parter medlemsstater och enskilda produktionsanläggningar. Det är dock företagen, som kan äga produktionsanläggningar i flera länder, som fattar besluten om anläggningarna och etableringen av dem.

När man skapar ett system med utsläppshandel måste man därför särskilt beakta de industripolitiska effekterna. Utskottet finner det viktigt att systemet inom de respektive sektorerna och medlemsstaterna är neutralt, så att systemets struktur inte gynnar företagen i vissa medlemsländer och att medlemsländerna inte har möjlighet att ge obefogat dolt stöd till sina företag. Att i viss utsträckning binda utsläppsrätterna vid de specifika utsläpp som uppstår i produktionen (t.ex. utsläppston/ton producerat stål) kunde vara ett neutralt sätt som gynnar endast de företag som redan har minskat sina specifika utsläpp och som är redo att göra så även i fortsättningen. Systemet måste vara genomskinligt och kunna övervakas.

Energipolitiska verkningar och utsläppshandeln i förhållande till andra styrmetoder

Genomförd i planerad form har utsläppshandeln också energipolitiska verkningar. Det är inte klart hur förslaget förhåller sig till RES-E-direktivet om förnybara energikällor och till CHP-direktivet om gemensam värme- och elproduktion, som eventuellt skall ges senare. Enligt förslaget skall en övergång till förnybara energikällor enligt RES-E-direktivet inte berättiga anläggningen att utnyttja de utsläppsrätter som frigörs på detta sätt. Detta har motiverats med att en övergång till förnybara energikällor inte skall stödjas med två olika instrument. Eftersom man inom ramen för den nationella och internationella klimatstrategin gynnar förnybara energiformer måste man fråga sig om en sådan begränsning dock är motiverad. Förhållandet mellan bestämmelserna måste klargöras, och vid behov måste lagstiftningen ändras så att styreffekten klart fungerar i en riktning som ökar användningen av förnybara energiformer.

Att effektivera energianvändningen och att spara energi är också centrala element i den nationella klimatstrategin och energipolitiken. Förslaget till direktiv om utsläppshandel beaktar dock inte den effektivare energianvändning som uppnås t.ex. när energiproduktionen överförs till större enheter, vid övergång till fjärrvärme eller till samproduktion. I ett sådant fall ökar den stora, mottagande anläggningens utsläpp, eftersom den tar ansvar för den produktion som den mindre anläggningen eller hushållen kräver. Samtidigt minskar utsläppen, men eftersom anläggningarna inte omfattas av utsläppshandeln kan utsläppsminskningen inte säljas vidare eller användas för att täcka den stora anläggningens ökade utsläpp. Situationen kan t.o.m. resultera i att det blir mer lockande med små anläggningar, om inga andra styrmetoder används. Det är nödvändigt att man inte genom systemet med utsläppshandel skapar ett omotiverat behov att använda andra styrmetoder för att förebygga en sådan utveckling.

Torvens konkurrenssituation som bränsle försvagas uppenbart om systemet med utsläppshandel träder i kraft. Klimatmässigt kan detta vara motiverat, men en bieffekt blir att en ökad vedanvändning förhindras. Veden behöver i energianvändning torv som ett viktigt blandbränsle. I den fortsatta behandlingen av det föreslagna direktivet måste samanvändningen av ved och torv kunna garanteras.

En utsläppshandel som bygger på koldioxidutsläpp kan även annars påverka valet av energiform. De utsläppsfria energialternativen (solenergi, bioenergi, vindkraft, vattenkraft, kärnkraft) blir relativt sett mer förmånliga än i dag.

Förhållandet mellan utsläppshandeln och energiskatterna är problematiskt. I den nationella klimat- och miljöpolitiken i Finland har energiskatterna spelat en viktig roll. Finland har gått in för att skapa en enhetlig minimibas för energiskatterna också inom EU. Ambitionen att skapa ett direktiv om energiskatter nämns också i Europarådets slutsatser i Barcelona. Energibeskattningen är således ett mycket viktigt sätt att styra produktionen och att minska förbrukningen.

Enligt utskottets mening är det dock svårt att se att en obligatorisk utsläppshandel kunde fungera tillsammans med energiskatterna, särskilt om utsläppsrätterna fördelas mot ersättning, t.ex. vid något slag av auktion. Detsamma gäller om företagets utsläppsrättskvot i förhållande till den nuvarande produktionen blir så liten att anläggningen måste köpa tilläggsrätter för att kunna upprätthålla eller utvidga sin produktion. Användningen av energiskatter kan motiveras när anläggningen inte är med i systemet med utsläppshandeln.Utskottet anser att det av konkurrensskäl inte är möjligt att använda två styrmetoder som belastar företagets ekonomi och att förhållandet mellan energiskatter och utsläppshandel bör utredas ytterligare med tanke på dels företagens konkurrensförmåga, dels styrningen.

I Finland har statsmakten ingått s.k. energisparavtal med industrin, och dessa har visat sig fungera. Också förhållandet mellan dessa metoder och utsläppshandeln måste utredas.

Trafiken är den viktigaste källan till växhusutsläppen. Utsläppshandeln kan bara indirekt styra trafikens utsläpp. Man försöker minska trafikens utsläpp genom olika trafikpolitiska metoder, genom skatte- och avgiftspolitiken samt genom rekommendationer och krav som gäller bränslekvaliteten. Utvecklandet av nya bränslen torde leda till en ökad energiförbrukning vid raffinerierna. Det är därför skäl att noggrant bedöma hur styrmetoderna samverkar.

I Kyotoprotokollet ingår s.k. flexmekanismer, bl.a. utsläppshandel mellan staterna. Utskottet har fått delvis motstridig information om förhållandet mellan EUs utsläppshandel och utsläppshandeln samt övriga flexmekanismer enligt Kyotoprotokollet. Saken kräver uppenbart ytterligare utredning. Det är viktigt att utsläppshandeln inte begränsar möjligheterna att genomföra den nationella klimatstrategin, utan ökar dem.

Initialfördelningens betydelse

En central faktor i bedömningen av utsläppshandelns inverkan och utfall är den s.k. initialfördelningen. I det första skedet skall initialfördelningen enligt kommissionens förslag ske gratis, i fråga om senare skeden har saken lämnats öppen. Enligt motiveringen till förslaget kunde initialfördelningen senare göras avgiftsbelagd, t.ex. genom auktion. Beslut om det framtida förfarandet vid initialfördelningen skall enligt förslaget fattas genom ett s.k. komitologiförfarande. På samma sätt som statsrådet anser även utskottet att saken är av sådan natur att beslutet bör fattas lagstiftningsvägen.

Enligt kommissionens förslag skall dock medlemsstaterna besluta om initialfördelningen under kommissionens övervakning och så att kommissionen vid behov kan ingripa i fördelningen, särskilt av konkurrens- och subventionsskäl. För att initialfördelningen dels skall bli så neutral som möjligt, dels beakta de olika medlemsstaternas särdrag, måste man vid beredningen finna en balans mellan det nationella beslutsfattandet å ena sidan och gemenskapens kriterier och övervakning å andra sidan. När man mellan EU-staterna har slagit fast bördefördelningen för utsläppsminskningarna enligt Kyotoprotokollet, bör huvudvikten läggas på det nationella beslutsfattandet.

Enligt utskottets åsikt bör initialfördelningen vara gratis. Härvid måste man se till att utsläppskvoterna blir tillräckligt stora och även ta hänsyn till att företagen kan växa och att nya företag skall kunna komma in på marknaden. Situationen för de företag som är utsatta för global konkurrens måste bedömas noggrant och för dessa företag måste vid behov finnas ett specialförfarande. Många finska företag har redan nu rätt väl minskat sina specifika utsläpp och höjt sin energieffektivitet. Tidigare åtgärder måste belönas, inte bestraffas. Utsläppsminskningen måste ske i första hand där gränskostnaderna är lägst. Därtill bör det beaktas att användningen av t.ex. teknik som minskar nedsmutsningen av miljön, produktionen av nya renare bränslen samt tillverkningen av produkter som förbättrar byggnadernas energieffektivitet sannolikt kommer att medföra ökade utsläpp vid produktionsanläggningarna, men minska utsläppen och öka energieffektiviteten t.ex. i trafiken och hushållen. Också till dessa delar måste initialfördelningen vara sporrande.

Utskottet anser att en utvärdering av och ett beslut om godkännande av det föreslagna direktivet slutgiltigt kan ske först när man ser svaren på de nyss nämnda kraven på initialfördelningen. Utskottet understryker att grunderna för initialfördelningen måste slås fast i lag, där det också anges vilken myndighet som fattar besluten om initialfördelningen. Enligt utskottets åsikt bör beslutet om initialfördelningen fattas i statsrådet på föredragning från handels- och industriministeriet.

Ekonomiska och administrativa verkningar

Bedömningarna av de ekonomiska verkningarna av den föreslagna utsläppshandeln är brokiga. De sakkunniga som hörts har gett uppskattningar — eller snarare gissningar — om vilket pris ett ton koldioxidutsläpp kommer att betinga på marknaden, och dessa har varierat från 5 euro till över 30 euro. Vilka administrativa kostnader verkställigheten av direktivet kommer att medföra för företagen och staten har heller inte utretts ännu.

ett läge med så stora osäkerhetsfaktorer skulle det vara ansvarslöst att godkänna ett obligatoriskt system med utsläppshandel i den form som kommissionen föreslår. Trots positiva utgångspunkter krävs det ytterligare utredningar, provberäkningar och erfarenheter av frivillig utsläppshandel för att systemet skall kunna utvecklas och att man skall kunna binda sig vid det. Även på dessa grunder finner utskottet att statsrådets försiktiga hållning är riktig.