Detaljmotivering

Affärsverkskoncern (3 §)

För att en heltäckande koncerngranskning skall vara möjlig till exempel i samband med bokslutet föreslås alla faktiska dotterbolag och deras underkoncerner utgöra delar av en affärsverkskoncern.

I bolagiseringen av affärsverkens verksamhet föreslås också ändringar. Enligt den gällande bestämmelsen är det statsrådet som har befogenhet att grunda dotterbolag som överskrider en schematiskt fastlagd gräns för aktiekapitalet. Enligt det föreslagna systemet behövs tillstånd av statsrådet för att grunda ett dotterbolag, om värdet av aktierna i dotterbolaget är betydande eller om bolagsförhållandet mellan affärsverket och dotterföretaget annars bör betraktas som betydande. Affärsverkets styrelse och verkställande direktör skall svara för att bolagiseringsfrågorna underställs det styrande ministeriet.

I propositionens motivering framhålls att det styrande ministeriet och affärsverket bör behandla affärsverkets dotterbolags policy i samband med ägarstyrningen. Ett affärsverks hjärnfunktioner eller andra funktioner som lämpligen bör omfattas av riksdagens och andra myndigheters styrning får bolagiseras. Enligt finansutskottets mening är denna utgångspunkt helt riktig. Det framhöll redan i sitt betänkande om den särskilda berättelsen från statens revisionsverk angående resultat- och ägarstyrningen av statens affärsverk (FiUB 9/2002 rd) att en förutsättning för aktiebolagsformen alltid skall vara att målen och uppgifterna bättre kan omsättas i praktiken i ett aktiebolag. Utskottet menade att tillstånd för att grunda ett dotterbolag inte skall medges, om det anses att samhällelig styrning behövs och verksamheten lämpligen kan drivas i ett affärsverk.

Som det påpekas i motiveringen påverkar det verksamhetsområde som definierats i lagen om respektive affärsverk i väsentlig grad dotterbolagspolicyn i affärsverken. Därmed kommer statsrådet inte längre genom beslut på förhand schematiskt att försöka definiera hur betydande dotterföretagen är.

En del sakkunniga har i sina utlåtanden anfört att 3 § lämnar det i någon mån oklart vilka verksamhetsmöjligheter affärsverken har utomlands. Verksamhet som riktar sig utomlands är möjlig bara i aktiebolagsform och med tillstånd av statsrådet. Vägverket framhåller att det har ett långvarigt samarbete med vägverket i Sverige och att dess konsultering redan nu sänder expertis till Finlands närområden. Likaså bedriver Forststyrelsen genom sitt resultatområde Vilda Norden en viss affärsverksamhet i Sverige, Ryssland och Estland.

Utifrån erhållen utredning konstaterar finansutskottet att motiveringen inte går in för att förbjuda traditionellt samarbete inom kalottområdet och inte annat närområdessamarbete heller. Däremot anses det inte rationellt att ett affärsverk genom sina egna beslut gör investeringar i utlandet eller att det bedriver verksamhet som affärsverk i en annan miljö långt från sin egentliga verksamhet. I princip bör affärsverken ha Finland som sitt verksamhetsområde. Enligt finansutskottets mening är det viktigt att verksamhet som är förknippad med betydande affärsrisker bara bör vara möjlig i aktiebolagsform och att statsrådet alltid skall fatta beslut om sådan verksamhet.

Affärsverkslån, borgen, andra säkerheter och bidrag (5 § och 3 § 3 mom.)

I 5 § 1 mom. föreslås behövliga bestämmelser om affärsverksupplåning. Riksdagen skall behandla affärsverkens upplåning årligen i samband med statsbudgeten. Maximibeloppen på långfristiga och kortfristiga lån skall anges i budgeten. Lån som beviljas ur statsbudgeten föreslås utgå i den allmänna lagen. Därmed vore affärsverken jämställda med konkurrenterna som tar upp lån på den finansiella marknaden.

Ändamålen med affärsverkens lån skall anges genom förordning av statsrådet. I enlighet med god affärssed skall långfristigt lån kunna användas för att finansiera investeringar och andra utgifter med lång verkningstid. Kortfristiga lån skall i första hand kunna användas bara för att säkerställa likviditeten.

För lån som tagits upp och borgen som ställts av ett affärsverk skall avgift tas ut av affärsverket. En del affärsverk har påpekat att det inte är motiverat att ta ut en sådan borgensavgift. Den är inte heller motiverad av konkurrensneutralitetshänsyn, för priset på de pengar som affärverken tar upp bestäms i princip fritt på marknaden. Den föreslagna borgensavgiften har också ansetts vara rätt hög. Den har konstaterats vara ett stelbent sätt att reagera på förändringar på den finansiella marknaden.

Utskottet noterar att lagen om statens långivning samt statsborgen och statsgaranti kommer att iakttas beträffande den föreslagna borgensavgiften. Enligt lagen kan det av särskilda skäl bestämmas att avgiften inte fastställs. Här är det närmast fråga om situationer där räntan inte har konkurrenssnedvridande effekter. Enligt erhållen utredning avser finansministeriet att fortsatt följa upp och analysera affärsverkens lånevillkor och att faställa borgensavgiftens storlek mot bakgrund av detta.

Finansiering av företagsekonomiskt olönsamma uppgifter (7 §)

I 7 § föreslås en bestämmelse om att det i statsbudgeten kan tas in ett anslag för finansiering av företagsekonomiskt olönsamma uppgifter som föreskrivits för affärsverken. En sådan bestämmelse ingår också i den nuvarande allmänna lagen. Enligt den kan i statsförslaget tas upp anslag för den ersättning som beviljas affärsverk för viss uppgift samt för att målen för servicen och den övriga verksamheten skall kunna uppnås. Anslaget skall inte längre kallas ersättning. Om affärsverket har offentliga förvaltningsuppgifter skall ett särskilt anslagsmoment tas in i budgeten för finansiering av den. I momentförklaringen skall de preliminära resultatmålen anges för denna verksamhet, precis som för all annan administrativ verksamhet.

I propositionens motivering konstateras att resultatet av en affärsekonomisk verksamhet i framtiden inte längre kan användas för att täcka kostnaderna för en olönsam uppgift som föreskrivits för affärsverket. Detta förbud mot korssubventionering har inte tagits in i själva lagtexten.

Finansutskottet påpekar att alla affärsverk i detta nu inte har sådana affärsekonomiskt olönsamma uppgifter som avses i lagförslaget. Däremot har de vid sidan av sin affärsverksamhet samhälleliga serviceuppgifter och myndighetsuppgifter som det föreskrivs om i lagarna om affärsverken. Dessa samhälleliga serviceuppgifter sköts och finansieras inte helt med budgetmedel, utan de finansiella medlen för affärsverksamheten används för de samhälleliga uppgifterna. I många affärsverk har denna modell fungerat mycket väl och garanterat adekvata resurser för de samhälleliga serviceuppgifterna på sikt oberoende av tillfälliga konjunkturer.

Enligt motiveringen bör alla offentliga förvaltningsuppgifter direkt underställas ministeriets styrning. Dessa uppgifter bör prissättas enligt lagen om grunderna för avgifter till staten och underskottet bör finansieras via statsbudgeten, där de behandlas som all annan verksamhet som faller inom statsbudgeten. Enligt finansutskottet är det viktigt att dessa motiveringar inte begränsar möjligheten att i lagarna om enskilda affärsverk ta in bestämmelser som avviker från principerna i den allmänna lagen, om de anses lämpliga. Därmed kunde till exempel Luftfartsverket också i framtiden använda inkomster av lönsamma flygfält för att täcka kostnaderna av underhåll av förlustbringande flygfält.

Om man i beredningen av de verkspecifika lagarna i alla fall stannar för att slopa korssubventionering med åberopande av insyn i affärsverksamheten och liknande, ställer detta större krav på beredningen av statsbudgeten. I så fall måste budgetlösningarna beredas så att en adekvat finansiering säkerställs för samhälleliga serviceuppgifter utan att t.ex. kundernas avgifter ökar på grund av detta.

I samband med en utvärdering av lagarna om affärsverken avser regeringen att kartlägga affärsverkens offentliga förvaltningsuppgifter och deras lämplighet. Ministeriet styr de offentliga förvaltningsuppgifterna, det hör inte till vare sig affärsverkens styrelse eller verkställande dirketör.

Styrningen av affärsverken (8 §)

Finansutskottet har tagit ställning till affärsverkens resultat- och ägarstyrning i ovannämnda betänkande FiUB 9/2002 rd. Utskottet understryker också i detta sammanhang att ägarstyrningen skall kunna förväntas uppfylla kraven på framför allt konsekvens, långsiktighet och klarhet. Målen för service och övrig verksamhet bör formuleras så att de hänför sig till faktorer som är verkligt centrala för affärsverken. Målen bör ställas av ägaren, vara genuina och konkreta och de bör effektivt kunna följas upp.

Hittills har ministerierna tillämpat olika slag av styrningsförfaranden som regeringen på goda grunder fäst uppmärksamhet vid. Ökad insyn i verksamheten och bättre rapportering är tillrådliga också i detta avseende. Likaså är det viktigt att nyckeltal i så stor utsträckning som möjligt definieras enligt enahanda principer. Detta underlättar också efterhandsrapporteringen till riskdagen om affärsverkens verksamhet.

Utskottet förordar de viktigaste förslagen om utveckling av styrningen. En effektiv ägarstyrning tar också hänsyn till samhällets särintressen. Det är motiverat att koncentrera den lagfästa formbundna styrningen av affärsverken och ägarstyrningen till det behöriga ministeriet.

Också förslaget om att riksdagen inte längre skall godkänna affärsverkens viktigaste investeringsobjekt kan anses motiverat. Det är svårt att ange investeringar i detalj 1—2 år i förväg. Med tanke på konkurrenssituationen har det inte heller varit vare sig ändamålsenligt eller förnuftigt att lägga fram dem i statsbudgeten.

Utskottet hänvisar till sina tidigare ställningstaganden (t.ex. FiUB 9/2002 rd och FiUB 25/2002 rd) och understryker betydelsen av att riksdagen får information om hur affärsverkens servicemål och andra mål för verksamheten utfaller. Rapporteringen till riksdagen och riksdagens styrning av servicenivån skulle i sin tur förbättras om riksdagen hade tillgången till resultaten av affärsverkens revision. Också enligt den föreliggande lagen skall utomstående revisorer ha hand om revisionen, men de har inte en sådan rapporteringsskyldighet. Till exempel statens revisionverk kan enligt lagen om revisionverket bara göra verksamhetsinspektioner i affärsverken. Dessutom övervakar statsrevisorerna affärsverkens verksamhet.

Beslut om intäktsföringsmål (8 § 2 mom.)

Enligt den föreslagna lagen skall statsrådet fatta beslut om affärsverkets intäktsföringsmål. Det behöriga ministeriet ställer resultatmålen och intäktsföringsmålen. Grunden för intäktsföringen av vinsten skall fortfarande vara grundkapitalet, som är det kapital som på ett bestående sätt placeras i affärsverket. Riksdagen beslutar om ändringar i affärsverkets grundkapital.

Statens revisionsverk föreslog i sin särskilda berättelse ovan att kravet på intäktsföring av vinsten skall anges mycket mekaniskt för affärsverken utifrån grundkapitalet. Finansutskottet konstaterade i det sammanhanget att detta inte beaktar kapitalstrukturen som kan kopplas ihop med mycket olika krav beroende på affärsverk och bransch.

Lagförslaget utgår från att det styrande ministeriet ger akt på utvecklingen i affärsverkets kapitalstruktur och drar lämpliga slutsatser av detta. Intäktsföringen av vinsten påverkas i högre grad av affärsverkens bransch och konjunkturväxlingarna i den eller affärsverkets framgång överlag än av kapitalstrukturen. Därför menar utskottet att det inte är möjligt att entydigt slå fast de ekonomiska resultat- och intäktsföringsmålen. Men det vore enligt utskottet viktigt att få klarare principer för intäktsföringen av vinsten. Med tanke på en långsiktig verksamhet bör målen för intäktsföringen inte heller primärt ställas upp från statsekonomiska utgångspunkter, anser utskottet. Det upprepar sitt krav i samband med behandlingen av berättelsen om statsverkets tillstånd (FiUB 26/2002 rd) att resultatmålen och målen för intäktsföringen av vinsten bör vara så realistiska som möjligt. Till exempel Forststyrelsen har under senare år varit tvungen att överväga till och med lånefinansiering för att klara av intäktsföringsmålen, vilket utskottet senast uppmärksammade i sitt betänkande FiUB 37/2001 rd om årets budget.

Personalens anställningsförhållande

Enligt den allmänna motiveringen är arbetsavtalsförhållande anställningsformen vid affärsverken. Om affärsverken enligt lagen om respektive affärsverk har offentliga förvaltningsuppgifter bör uppgifterna handhas av tjänstemän. I själva lagtexten nämns ingenting om personalens ställning.

Forststyrelsen har för tillfället 22 tjänster och Luftfartsverket 434 tjänster.

Enligt utredning till utskottet är anställningsförhållandets art i praktiken inget problem. I samband med beredningen av statstjänstemannalagen har det framhållits att tjänsteförhållande är det huvudsakliga anställningsförhållandet inom den förvaltning som omfattas av budgetekonomin. Statens affärsverk bör i regel använda arbetsavtalsförhållande som anställningsförhållande, eftersom affärsverken konkurrerar med företag som har arbetsavtalsförhållanden. Bara när affärsverken har offentliga förvaltningsuppgifter bör de som har hand om uppgifterna vara tjänstemän.

Utnämnande av verkställande direktören och dennes ställning (10 § 1 mom. 3 punkten och 11 §)

Enligt den föreslagna lagen är ett affärsverks verkställande direktör ett lagfäst organ i affärsverket på samma sätt som verkställande direktören i ett aktiebolag är det utifrån aktiebolagslagen. Verkställande direktören skall inte längre stå i anställningsförhållande till affärsverket. Därmed kan han inte stå i tjänst- eller arbetsavtalsförhållande till affärsverket.

Lagen avser att skapa större klarhet i affärsverkens tillsyns- och ansvarsrelationer. Styrelsen skall utöva tillsyn över verkställande direktören. Av detta följer att affärsverkets styrelse bör kunna påverka verkställande direktörens ställning. Därför är det styrelsen som utnämner och säger upp verkställande direktören.

Utskottet anser att de föreslagna ändringarna i utnämnande av verkställande direktören och dennes ställning är lämpliga.

Fastighetsegendom som överförs i eller från affärsverkets besittning (14 §)

Den gällande lagen om statens affärsverk utgår från att det bara med bemyndigande av riksdagen går att överföra egendom som omfattas av budgetekonomin utanför den i ett affärsverks besittning. Enligt föreslagna 14 § 3 mom. kan riksdagen bemyndiga statsrådet att föra över fastighetsförmögenhetsobjekt i affärsverkets besittning eller från affärsverkets besittning till statens budgetekonomi, om det gängse värdet uppgår till högst 10 miljoner euro.

Forststyrelsen anser i sitt sakkunnigutlåtande att det är skäl att bevara det nuvarande flexibla förfarandet, som går ut på att besittningen kan överföras genom beslut av ministerierna när fastighetsbesittningsenheterna preliminärt har förhandlat och avtalat om saken. Senat-fastigheter anser i sin tur att besittningen av fastighetsförmögenhet skall kunna överföras åtminstone mellan affärsverken genom deras egna beslut. Om förslaget går igenom anses det betyda att statsrådets allmänna sammanträde får lov att avgöra i högsta grad operativa frågor med liten betydelse.

Enligt erhållen utredning är den främsta orsaken till den föreslagna bestämmelsen verkställigheten av statens fastighetsstrategi. Vid överföring av besittnigen är inte bara egendomens värde viktigt utan också på vilka villkor det sker. Därför bör ministerierna samla de frågor som gäller överföring av fastighetsförmögenhet ochunderställa dem statsrådet. Förslaget att dessa överföringar skall behandlas på statsrådsnivå är i princip helt motiverat.

Försäkring av ett affärsverks egendom

Regeringen föreslår att skadeskyddssystemet för affärsverken skall ändras så tillvida att affärsverken i framtiden skall ta upp sina försäkringar på marknaden. Enligt propositionens motivering kommer statens skadeskydd att slopas.

Finansutskottet påpekar att det i vissa branscher är fråga om mycket stora försäkringar. I Luftfartsverkets fall hänger skaderisken samman till exempel med flygsäkerhetstjänsterna. För tillfället är det mycket svårt, för att inte säga omöjligt att på den kommersiella markanden få ansvarsförsäkringar för säkerhetskontroller inom flygtrafiken. Utskottet menar därför att frågor kring skadeståndsansvaret måste kunna lösas på ett lämpligt och med tanke på branschen förnuftigt sätt i lagarna om enskilda affärsverk. Utgångspunkten bör vara att staten svarar för skador som överskrider ett försäkringstak enligt avtal med försäkringsbolaget och/eller affärsverkets egen riskhanteringsförmåga.

Ikraftträdelsebestämmelserna

Enligt propositionen skall den nya lagen träda i kraft den 1 januari 2003. Med stöd av övergångsbestämmelserna skall den tidigare lagen tillämpas på de affärsverk som inrättats enligt den tidigare lagen (Forststyrelsen, Senat-fastigheter och Vägverket) fram till dem 31 december 2003, på Luftfartsverket dock fram till den 31 december 2004.

Riksdagen har godkänt regeringens proposition med förslag till lagstiftning om statlig fastighetsförmögenhet (RP 102/2002 rd). I propositionen föreslogs bland annat ändring av 24 § i den nuvarande affärsverkslagen och ett nytt 5 mom. i 23 §. De föreslagna ändringarna i den nuvarande affärsverkslagen svarar i sak mot 3 § 2 mom. och 10 § 2 mom. 10 punkten i den nya affärsverkslagen. Enligt vad utskottet har erfarit skall lagstiftningen om fastighetsförmögenhet träda i kraft den 1 januari 2003 och inte som enligt den ursprungliga tidsplanen först omkring tre månader efter det att lagen blivit antagen och stadfäst. Genom den nu aktuella lagen skall de nyligen ändrade bestämmelserna i affärsverkslagen upphävas från och med samma tidpunkt. Men enligt övergångsbestämmelserna skall de tidigare bestämmelserna (som ändrats i enlighet med propositionen om fastighetsförmögenhet) tillämpas på de nuvarande affärsverken fram till den 31 december 2003.

Eftersom bestämmelserna kommer att ändras och upphävas från samma tidpunkt kan det enligt erhållen utredning ge upphov till tolkningsproblem. Finansutskottet föreslår att ikraftträdelsetidpunkten för den nya affärsverkslagen lämnas öppen. I övrigt skall ikraftträdelse och övergångsbestämmelserna godkännas i den föreslagna formen. Ändringen kommer inte att få några väsentliga verkningar, för propositionen omfattar en övergångsperiod på ett år. Enligt bedömning vore övergångsperioden en månad kortare än planerat. Bara borgensavgift enligt föreslagna 20 § 5 mom. skall kunna tas ut först när lagen är i kraft.

Behov av ändringar i bestämmelserna

Finansutskottet föreslår att lagförslaget korrigeras så att det i 10 § 2 mom. 9 punkten hänvisas till 8 § i stället för 7 §.