Motivering

Försvarsutskottet behandlar i detta utlåtande de konventsförslag som gäller utvecklingen av EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik.

Utvecklingen av säkerhets- och försvarspolitiken har redan länge varit en central tanke och ett centralt mål i den europeiska integrationen. Bestämmelser om säkerhets- och försvarspolitik infördes första gången i Maastrichtfördraget från 1991, som Finland förband sig att följa i och med EU-anslutningen. I praktiken har säkerhets- och försvarspolitik inte börjat drivas inom ramen för EU förrän genom Amsterdamfördraget från 1997. Genom bestämmelserna i Amsterdamfördraget, som byggde på ett förslag från Finland och Sverige, började EU utveckla en gemensam politik avseende militär krishantering. Under Finlands ordförandeskapsperiod hösten 1999 fattades beslut om att EU skall utveckla egna krishanteringsresurser.

Utskottet konstaterar att EU:s medlemsstater än så länge inte har förmåga att fullgöra redan gjorda åtaganden som gäller krishantering, t.ex. att tillhandahålla EU samtliga militära resurser enligt Europeiska rådets beslut i Helsingfors (kapacitetsmålen från Helsingfors). Trots att detta ambitiösa mål ännu inte uppnåtts innebär konventets förslag ett försök att snabbt gå framåt i flera principfrågor som är viktiga för unionens utveckling och som har varit föremål för förhandlingar inom EU i flera år och i vissa fall årtionden.

Försvarsutskottet anser således att dessa förslag och deras verkningar måste betraktas noggrant inte enbart med tanke på unionens utveckling, utan även med tanke på Finlands säkerhets- och försvarspolitiska linje och landets Europapolitik. Utskottet anser vidare att förslagen är betydande både ur EU:s och ur Finlands synpunkt. Enligt den utredning utskottet erhållit kommer de likväl inte att påverka den finländska försvarsmaktens verksamhet eller besluten om försvarets organisation (allmän värnplikt och territoriellt försvar).

Försvarsutskottet konstaterar att Finland sannolikt under regeringskonferensen, dvs. redan denna höst, måste ta närmare ställning till de preciserade förslag om säkerhets- och försvarspolitik som framkommer inom ramen för regeringskonferensen. Utskottet anser det vara viktigt att riksdagen och de berörda utskotten på ett lämpligt sätt kan följa förhandlingarna och att riksdagen ges tillfälle att vid behov ta ställning till de preciserade förslagen.

Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken

Konventets utkast till konstitutionellt fördrag innehåller sådana säkerhets- och försvarspolitiska förslag vars syfte är att effektivisera EU:s nuvarande säkerhets- och försvarspolitiska verksamhet, särskilt krishanteringen. Utkastet innehåller även nya typer av åtaganden och verksamhetsformer.

Försvarsutskottet betonar i likhet med regeringen att unionens säkerhets- och försvarspolitik bör utvecklas som en del av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik på ett sätt som stärker hela unionen. Utskottet tycker att det är viktigt att Finland, i enlighet med regeringens hållning, liksom hittills aktivt deltar i utvecklandet av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken inom alla gemensamt överenskomna sektorer. Det anser att ett centralt mål för Finland inom regeringskonferensen bör vara att bestämmelserna om säkerhets- och försvarspolitik i det nya fördraget ligger i linje med denna princip.

Byrån för försvarsmateriel, forskning och resurser

Ett av de mest konkreta säkerhets- och försvarspolitiska reformförslag som konventet lagt fram är förslaget om att inrätta en europeisk byrå för försvarsmateriel, forskning och resurser. I konventets arbetsgrupp för försvarsfrågor fick förslaget brett understöd och dess förslag överfördes så gott som ordagrant i konventets fördragsutkast.

Inrättandet av byrån kommer att börja förberedas redan före regeringskonferensens behandling av konventsförslagen, eftersom Europeiska rådet vid sitt möte i juni 2003 gav ministerrådet i uppdrag att vidta de åtgärder som krävs för att byrån skall kunna inrättas redan 2004. Inrättandet bereds av en arbetsgrupp inom rådet. Enligt uppgift försöker Italien få till stånd ett beslut om inrättande av byrån redan under landets ordförandeskapsperiod, dvs. före utgången av året.

En central orsak till att inrätta byrån är behovet att införliva medlemsstaternas allt närmare samarbete på försvarsmaterielområdet med EU. Detta samarbete sker för närvarande mellan fyra EU-medlemsstater inom ramen för organisationen OCCAR, som administrerar gemensamma försvarsmaterielprojekt, mellan sex medlemsstater inom ramen för en avsiktsförklaring om åtgärder för att underlätta omstrukturering av försvarsindustrin och mellan fjorton medlemsstater inom ramen för Västeuropeiska försvarsmaterielgruppen (WEAG). Av dessa samarbetsforum deltar Finland i WEAG:s verksamhet; enligt de uppgifter utskottet fått är det närmast forsknings- och teknologisamarbetet inom WEAG som kan vara av betydelse för den planerade byrån.

Både i konventets artikelförslag avseende byrån och i Europeiska rådets slutsatser om byrån sägs det att deltagandet i byråns verksamhet skall vara öppet för alla medlemsstater som så önskar. För Finlands del är det särskilt viktigt att denna princip genomförs, eftersom en del av det nuvarande samarbetet mellan EU-medlemsstater, vilket enligt avsikt skall införlivas med unionen, i praktiken inte följer denna princip om öppenhet.

Enligt den utredning som utskottet erhållit har principerna och formerna för byråns verksamhet ännu inte fastslagits, även om Europeiska rådets slutsatser och konventets förslag (artikel III-212) relativt klart anger ramarna för byråns verksamhet. Försvarsutskottet anser det vara viktigt att Finland i förberedelsearbetet noga ser till att de detaljbestämmelser om rådets verksamhet som enligt konventets förslag skall antas med kvalificerad majoritet i praktiken inte hindrar genomförandet av principen om öppenhet i byråns verksamhet. Vidare anser utskottet det vara viktigt att samtliga medlemsstater har möjlighet att delta i förvaltningen av byrån.

Enligt utskottets mening går det att säkerställa genomförandet av öppenhetsprincipen, om förslagen om byråns verksamhet godkänns enligt planerna, dvs. redan innan det konstitutionella fördraget träder i kraft, och om byrån inrättas redan 2004. På detta sätt skulle besluten om byråns inrättande och verksamhet enligt utskottets uppfattning komma att fattas genom ett enhälligt rådsbeslut enligt de nu gällande beslutsprocesserna för säkerhets- och försvarspolitik i EU-fördraget.

Enligt konventets förslag skall medlemsstaterna förbinda sig att gradvis förbättra sina militära resurser. I regeringens redogörelse konstateras det att man strävar efter att förbättra de militära resurserna genom att i första hand öka samarbetet inom området för försvarsmateriel samt främja forskningsverksamheten och de gemensamma anskaffningarna. Försvarsutskottet omfattar ståndpunkten i redogörelsen, enligt vilken det med tanke på det konstitutionella fördragets karaktär inte är lämpligt att ställa upp ett mål om ökade militära resurser. Utskottet anser att det inte råder något motsatsförhållande mellan det ovan nämna åtagandet i konventets förslag och regeringens ståndpunkt.

Utskottet konstaterar på grundval av erhållen utredning att det ligger i Finlands och den finländska försvarsmaterielindustrins intresse att samarbetet avseende försvarsmateriel införlivas med unionen. Ett sådant samarbete ger möjlighet att effektivisera användningen av försvarsanslagen och förbättra den europeiska försvarsmaterielindustrins möjligheter att klara sig i den internationella konkurrensen. Dessutom är Förenta staterna ett exempel på att forskning och produktutveckling för militära ändamål kan vara till nytta för hela industrin, t.ex. när det senare går att för civila ändamål dra nytta av sådana innovationer som utvecklats långt för militära ändamål (t.ex. Internet och det globala positionsbestämningssystemet GPS).

Även den finländska industrins möjligheter att konkurrera på en för närvarande splittrad marknad som baserar sig på till och med mycket olika nationella regler och principer kommer att förbättras om samarbetet omfattar hela unionen, gemensamma spelregler skapas och gemensamma projekt genomförs i form av ett omfattande samarbete. Utskottet omfattar således regeringens hållning och anser att konventets förslag om inrättande av byrån kan godtas.

Krishantering

Konventsförslagen innefattar preciseringar och kompletteringar av de s.k. Petersberguppdragen, som omfattas av EU:s verksamhetsområde på grundval av Amsterdamfördraget. Till dessa uppdrag hör humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande insatser samt insatser med stridsstyrkor för krishantering, inbegripet insatser för återupprättande av fred.

Enligt konventets förslag skall unionens krishanteringsresurser dessutom även kunna användas för gemensamma insatser för nedrustning, militära rådgivnings- och biståndsinsatser, konfliktförebyggande och stabiliseringsoperationer efter konflikter samt stöd till tredje land i syfte att bekämpa terrorism på landets territorium.

I regeringens redogörelse konstateras det att de nya krishanteringsuppgifterna är aktuella och lämpliga för unionen. Försvarsutskottet anser att en precisering av krishanteringsuppgifterna är motiverad med beaktande av att de nuvarande uppgifterna definierades med utgångspunkt i den rådande situationen i början av 1990-talet. Enligt den utredning som utskottet erhållit skulle de föreslagna nya uppgifterna inte komma att ha betydande verkningar på det finländska försvarets verksamhet.

Det konstitutionella fördraget innefattar en möjlighet till att en grupp medlemsstater befullmäktigas att genomföra krishanteringsuppdrag i unionens namn. EU skall då anta beslut om inledandet av operationer enhälligt. Regeringen anser att Finland kan godkänna förslaget om befullmäktigande att genomföra enskilda krishanteringsoperationer. Utskottet omfattar denna ståndpunkt och konstaterar att det väsentliga i frågan om befullmäktigande är att samtliga medlemsstater gemensamt fattar beslut om inledande av unionens krishanteringsoperationer.

Det konstateras i redogörelsen att Finland strävar efter att under regeringskonferensen ytterligare stärka det konstitutionella fördragets bestämmelser om civil krishantering. Utskottet stöder dessa strävanden. Om den civila krishanteringen ges en betydande roll kan man enligt utskottet skapa en helhet där EU bättre kan utnyttja sin styrka som aktör på samtliga delområden som behövs för hantering av dagens kriser.

Utskottet omfattar den ståndpunkt i redogörelsen enligt vilken fördraget fortfarande kan kompletteras genom stärkande av den civila krishanteringens andel och genom krav på att medlemsstaterna förbinder sig att gradvis förbättra sin beredskap i fråga om civil krishantering.

Strukturerat samarbete i krävande militära uppdrag

Konventsförslaget innehåller bestämmelser om strukturerat samarbete enligt vilka en grupp medlemsstater som uppfyller högre kriterier på militära resurser kan förbinda sig att utveckla resurser för att utföra de mest krävande uppdragen. Enligt förslaget skall de deltagande staterna förtecknas i ett separat protokoll, som också avses innehålla de kriterier och åtaganden i fråga om militära resurser som dessa medlemsstater har fastställt. Om någon annan medlemsstat önskar att delta i detta samarbete i ett senare skede, skall beslutet om ett sådant deltagande fattas av enbart de medlemsstater som redan deltar i det strukturerade samarbetet.

Enligt redogörelsen förhåller sig Finland positivt till utvecklandet av unionens krishanteringsresurser. Regeringen anser likväl att förslaget om strukturerat samarbete är problematiskt och att det inte kan godkännas som sådant, oberoende av om Finland skulle kvalificera sig eller vilja ansluta sig till den grupp av länder som fyller höga militära kriterier. Försvarsutskottet instämmer i denna grundläggande inställning i redogörelsen. Utskottet konstaterar på grundval av erhållen utredning att Finland i och för sig sannolikt skulle uppfylla de militära kriterier för deltagande i ett strukturerat samarbete som tagits upp i konventets arbete.

Konventets förslag om ett strukturerat samarbete kan enligt utskottets mening tolkas på många sätt. Det påpekas i regeringens redogörelse att det inte av fördragsutkastet framgår vilka länder som uppfyller de högre kriterier på militära resurser som avses i artikeln om strukturerat samarbete och som därmed kan delta när arbetet inleds och kriterierna fastställs.

Det går inte heller att på grundval av förslaget bedöma vad det s.k. strukturerade samarbetet slutligen leder till om det genomförs, eftersom den berörda gruppen av länder i så fall själv bestämmer den närmare utformningen av samarbetet och separat från de övriga medlemsländerna utvecklar militär beredskap för krävande uppdrag som inte anges närmare. Försvarsutskottet beklagar att Finland måste ta ställning till en så pass viktig fråga före regeringskonferensen, utan att samtliga förslag som gäller det strukturerade samarbetet finns att tillgå; detta gäller särskilt det protokoll som nämns i den berörda artikeln.

Utskottet omfattar ståndpunkten att bildandet av en sluten grupp enligt förslaget i värsta fall kan dela EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, inklusive den däri ingående säkerhets- och försvarspolitiken, i två kategorier och därmed försvaga uppfattningen om EU som en enhetlig politisk union, där även säkerhetspolitiken ingår. Det finns enligt utskottet en klar risk för att det närmare samarbetet mellan en sluten grupp länder helt avskiljs från den för alla medlemsstater gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Utöver dessa mångtydigheter avseende fördragsutkastets innehåll anser försvarsutskottet att förslaget även innehåller principiella frågor som gäller unionens krishanteringsverksamhet och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i sin helhet.

Eftersom Finland kan peka på ett långsiktigt och övertygande aktivt engagemang när det gäller att utveckla EU:s krishanteringsförmåga samt även mer allmänt de internationella åtgärderna för fredsbevarande och krishantering anser försvarsutskottet att Finland i regeringskonferensen aktivt bör försvara principen om att EU:s krishanteringsverksamhet även i fortsättningen skall vara öppet för samtliga medlemsländer.

Försvarsutskottet konstaterar att erfarenheterna från EU:s första militära krishanteringsoperationer i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Demokratiska republiken Kongo visar att redan det nuvarande sättet att fungera i krishanteringsarbetet garanterar tillräcklig flexibilitet både när det gäller sättet att genomföra operationerna och när det gäller medlemsstaternas deltagande.

Utskottet anser att Finland i regeringskonferensen primärt bör eftersträva att det blivande fördraget inte innefattar det strukturerade samarbete som föreslås i konventets fördragsutkast. Vidare anser utskottet att Finland i enlighet med redogörelsen i vilket fall som helst bör kräva att de allmänna principerna för ett närmare samarbete tillämpas fullt ut på samarbetet. Genom att konsekvent följa dessa principer går det enligt utskottets mening att se till att man när samarbetet utvecklas och genomförs beaktar både vad unionen gagnas av och intressena för de länder som inte deltar i det strukturerade samarbetet.

Gemensamt försvar och säkerhetsgarantier

Konventsförslaget innehåller en bestämmelse som ingått i EU-fördraget ända sedan Maastricht. Dess ordalydelse har nu skärpts något, men innehållet är i princip detsamma. Enligt den bestämmelsen omfattar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken en gradvis utformning av en gemensam försvarspolitik som kommer att leda till ett gemensamt försvar (common defence), så snart som Europeiska rådet enhälligt har beslutat detta.

Konventet föreslog i tillägg till detta långsiktiga mål att så länge som Europeiska rådet inte har fattat ett sådant beslut skall en mindre grupp länder ha rätt att inleda ett närmare samarbete när det gäller ömsesidigt försvar (mutual defence).

Det konstateras i regeringens redogörelse att det ur Finlands synvinkel inte är önskvärt att en gemensam (ömsesidig) försvarsförpliktelse tas med i EU-fördraget på detta sätt. Regeringen anser att den påtagliga nackdelen med förslaget är att unionens säkerhetsidentitet "slås i spillror". Vidare konstaterar regeringen i sin redogörelse att om tillräckligt många medlemsstater sinsemellan vill förbinda sig till en dylik förpliktelse inom ramen för unionen och det bedöms att detta stärker unionen som helhet förutsätter regeringen att bestämmelserna om närmare samarbete skall tillämpas fullt ut i förfarandet.

Försvarsutskottet omfattar regeringens ståndpunkt enligt ovan och konstaterar att det finns viktiga olösta frågor om tolkningen av bestämmelserna om ett närmare samarbete avseende ömsesidigt försvar, och dessa olösta frågor gäller såväl samarbetsformerna och samarbetets innehåll som de olika medlemsstaternas möjligheter att delta.

Största delen av EU:s nuvarande och blivande medlemsstater omfattas redan nu eller kommer under nästa år att börja omfattas av säkerhetsgarantierna enligt artikel 5 i Natos grundfördrag (Nordatlantiska fördraget). Av EU:s nuvarande 15 medlemsstater har 10 redan inom ramen för Västeuropeiska unionen (VEU) i stor utsträckning förbundit sig vid säkerhetsgarantier som motsvarar konventets förslag, men som likväl i praktiken förverkligas genom Nato. Artikel IV i VEU:s grundfördrag, vilken gäller samarbetet mellan Nato och VEU, har i praktiken samma ordalydelse som bestämmelsen om samarbetet mellan Nato och EU i artikel 40 i konventets fördragsutkast.

Konventets förslag om säkerhetsgarantier ger i den nuvarande ordalydelsen inget klart svar på frågan om vilka villkor som gäller för att de EU-medlemsstater som inte är medlemmar av Nato skall kunna omfattas av säkerhetsgarantierna. Enligt förslaget (artikel III-214) är det närmare samarbetet om ömsesidigt försvar öppet för unionens samtliga medlemsstater, dvs. även för militärt alliansfria länder. Utskottet konstaterar att konventets förslag inte innehåller bestämmelser som konkretiserar skyldigheten till ömsesidigt försvar på den militära, operativa nivån. Det är således oklart om fördragets säkerhetsgarantier för de EU-medlemsstater som inte hör till Nato endast är politiskt-symboliska eller verkligen militära säkerhetsgarantier.

Solidaritetsklausulen

Den solidaritetsklausul som konventet föreslagit gäller situationer där en EU-medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor. Enligt förslaget skall de andra medlemsstaterna förbinda sig att i en sådan situation på begäran lämna den drabbade medlemsstaten bistånd. I sista hand bör en medlemsstat som lämnar bistånd själv kunna besluta med vilka medel den lämnar detta bistånd. I praktiken kommer verksamheten i synnerhet att omfatta räddningstjänstens och polisens verksamhetsområde. Det kan också bli fråga om användning av militära resurser.

Försvarsutskottet anser det vara ändamålsenligt och värt att stödja att EU och medlemsstaterna även på unionsnivå förbereder sig för katastrofer inom unionen samt för terrorism. Även om man primärt avser att använda andra medel än militära i de situationer som avses i solidaritetsklausulen, är det motiverat att de trupper som upprättats för krishantering utanför unionen vid behov kan användas även inom unionen i dylika situationer. Enligt uppgift kommer de militära styrkorna sannolikt att användas när t.ex. räddningstjänsten och polisen behöver handräckning.

Enligt redogörelsen godkänner regeringen solidaritetsklausulen i den form konventet föreslår. Försvarsutskottet anser att regeringens ståndpunkt är motiverad.