Allmänt

I propositionen föreslås det att lagen om förvaltningens gemensamma stödtjänster för e-tjänster (571/2016, stödtjänstlagen), lagen om befolkningsdatasystemet och Befolkningsregistercentralens certifikattjänster (661/2009, befolkningsdatalagen) och lagen om samservice inom den offentliga förvaltningen (223/2007, samservicelagen) ändras. 

De föreslagna ändringarna hänför sig till utvecklingen av identifieringen av utländska medborgare som använder elektroniska tjänster inom den offentliga förvaltningen, registreringen av fullmakten att uträtta ärenden och skötseln av uppgifter i anslutning till detta och till beviljandet av identifieringsverktyg för utländska medborgare inom den offentliga förvaltningens samservice samt skyldigheten att använda den s.k. fullmaktstjänsten. Dessutom föreslås det i lagen om stödtjänster att det i fortsättningen ska kunna tas ut en avgift av användarorganisationerna för användningen av vissa stödtjänster. Det föreslås också ändringar i bestämmelserna om behandling av personuppgifter. 

Syftet med de föreslagna ändringarna är att främja elektronisk kommunikation inom den offentliga förvaltningen och delvis också inom privata tjänster. Utskottet understöder propositionens målsättning och förordar att de föreslagna ändringarna godkänns med de anmärkningar och ändringsförslag som framförs i detta betänkande. 

Bestämmelser om den offentliga förvaltningens gemensamma stödtjänster för e-tjänster, kraven på dem, uppgifterna i anslutning till produktionen av dem samt behandlingen av personuppgifter och andra uppgifter i anslutning till produktionen finns för närvarande samlade i den lag om stödtjänster som trädde i kraft den 15 juli 2016. I lagen finns också bestämmelser om rätten och skyldigheten att använda gemensamma stödtjänster för e-tjänster och om förutsättningarna för att använda tjänsterna. Syftet med lagen är att förbättra tillgången till offentliga tjänster, tjänsternas kvalitet, informationssäkerheten, interoperabiliteten och styrningen samt att främja effektiviteten och produktiviteten i den offentliga förvaltningens verksamhet. 

Produktionen och utvecklingen av stödtjänster har huvudsakligen koncentrerats till Befolkningsregistercentralen, som i början av 2020 blir Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata (FvUB 33/2018 rd — RP 233/2018 rd och FvUB 3/2019 rd — RP 10/2019 rd). Den samlade förvaltningstjänsten för internetbetalning ska produceras av Statskontoret och karttjänsten för förvaltningen ska produceras av Lantmäteriverket. 

En av de stödtjänster som Befolkningsregistercentralen producerar är en identifieringstjänst för fysiska personer, som möjliggör stark elektronisk autentisering. Där identifieras personer via en tjänst som tillhandahålls av den leverantör av identifieringstjänster som avses i lagen om stark autentisering och betrodda elektroniska tjänster (617/2009, autentiseringslagen). Starka elektroniska identifieringstjänster är t.ex. bankernas nätbankskoder, teleföretagens mobilcertifikat och Befolkningsregistercentralens medborgarcertifikat med ett identitetskort som utfärdas av polisen. Identifieringstjänsten administrerar identifieringstransaktionen och lämnar ut identifieringsuppgifter om en person ur befolkningsdatasystemet till användarorganisationen. 

Förvaltningsutskottet har vid stiftandet av lagen om stödtjänster sett det som viktigt att försöka hitta lösningar för att alla ska ha möjlighet till stark elektronisk autentisering efter eget val. Det är också ett villkor för att man ska kunna använda e-tjänster. Utskottet har utgått från att en person med samma identifikationskoder ska få tillgång till både den offentliga och den privata sektorns tjänster (FvUB 13/2016 rd — RP 59/2016 rd). Vad beträffar lagändringar vill utskottet också lyfta fram minderåriga barns och deras vårdnadshavares möjligheter att anlita olika typer av digitala servicekanaler där det beroende av tjänstens art förekommer olika åldersgränser . 

Identifiering av utländska medborgare vid elektronisk kommunikation

I den s.k. eIDAS-förordningen (EU) nr 910/2014 föreskrivs (artikel 6) om ömsesidigt erkännande av metoder för elektronisk identifiering. Medlemsstaternas myndigheter ska erkänna de metoder för elektronisk identifiering som har anmälts till kommissionen och som har utfärdats i en annan medlemsstat för att använda nättjänster med en hög och förhöjd säkerhetsnivå och som är minst lika hög som den säkerhetsnivå som krävs av det berörda offentliga organet för tillträde till nättjänsten. 

Befolkningsregistercentralen har enligt 42 c § i autentiseringslagen till uppgift att upprätthålla ett nationellt gränssnitt i anslutning till interoperabilitetsramverket för elektronisk identifiering enligt eIDAS-förordningen (s.k. nationell nod). I en tjänstn för identifiering av fysiska personer kan en person för närvarande identifieras endast via en tjänst som tillhandahålls av en leverantör av en stark autentiseringstjänst, och i nuläget förmedlas inte identifieringstransaktioner från andra medlemsstater som omfattas av det ovan beskrivna ömsesidiga erkännandet. 

Den föreslagna ändringen förenhetligar bestämmelserna i autentiseringslagen och i lagen om stödtjänster och ger myndigheterna i Finland en lösning genom vilken de kan fullgöra skyldigheten att bevilja ömsesidigt erkännande enligt elDAS-förordningen. I praktiken innebär detta att medborgare i de EU-länder vars metod för elektronisk identifiering har godkänts i ett förfarande enligt eIDAS-förordningen kan logga in i alla finländska e-tjänster inom den offentliga förvaltningen med sitt eget identifieringsverktyg. Utskottet anser det motiverat att identifieringen av EU-medborgare kan skötas centraliserat. 

Alla utländska medborgare som använder elektroniska tjänster som tillhandahålls av finska myndigheter kan inte identifieras med hjälp av de metoder för elektronisk identifiering som omfattas av det europeiska ömsesidiga erkännandet. Avsikten är att främja utländska medborgares möjligheter att identifiera sig också genom en ny identifieringstjänst för utländska medborgare som ska skötas av den nya Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata. 

Det föreslås att bestämmelser om identifieringstjänsten för utländska medborgare och beviljande av identifieringsverktyg samt om registret över utländska medborgares identifieringsverktyg fogas till befolkningsdatalagen. I fortsättningen tillhandahåller Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata identifieringstjänster om utländska medborgare för den offentliga förvaltningen som en identifieringstjänst enligt 3 § 1 mom. 5 punkten i lagen om stödtjänster. Ett identifieringsverktyg av ny typ beviljas en utländsk medborgare som inte har en finsk personbeteckning och som inte kan identifieras med ett verktyg för stark autentisering enligt autentiseringslagen. Utskottet betonar att syftet med en autentiseringstjänst för utländska medborgare inte är att ersätta tjänster för stark autentisering, som fortfarande är huvudregeln vid skötseln av ärenden inom förvaltningen. 

Enligt erhållen utredning planerar finansministeriet som bäst ett projekt som gäller digital identitet. I det sammanhanget har man för avsikt att söka långsiktiga lösningar för identifiering i elektroniska tjänster av utlänningar och finländare som bor utomlands. Det pågår också ett arbetsgruppsarbete för att utreda förnyandet av personbeteckningen och förvaltningen av den identitet som staten garanterar. 

Registrering av fullmakter och andra viljeyttringar och skötsel av anknytande uppgifter inom samservicen

Befolkningsregistercentralen producerar som stödtjänst en behörighetstjänst som tillhandahåller användarorganisationen uppgifter om en persons handlingsbehörighet och behörighet eller andra viljeyttringar. Befolkningsregistercentralen för ett register över sådana fullmakter att sköta ärenden och över andra viljeyttringar som avgetts av fysiska personer och på sammanslutningars vägnar. 

Den gällande regleringen gör det möjligt att utnyttja registret över elektroniska fullmakter och andra viljeyttringar i behörighetstjänsten också vid andra än elektroniska tjänster, såsom besök och skriftlig kommunikation. Däremot förutsätter en registrering av en fullmakt på annat sätt än elektroniskt att bestämmelserna om förutsättningarna för registrering uppfylls, så att personens identitet och behörighet kan kontrolleras också på annat sätt än genom att hämta behövliga uppgifter ur basregistren. Huvudregeln är fortfarande att den som avger viljeyttringen identifieras på ett tillförlitligt sätt med hjälp av tjänsten för identifiering av fysiska personer eller med någon annan metod för identifiering som är informationssäker och bevislig. Registrering av viljeyttringar kan enligt 10 § 3 mom. i den föreslagna lagen om stödtjänster också grunda sig på en skriftlig fullmakt eller någon annan viljeyttring, om det inte finns anledning att betvivla dokumentets autenticitet och integritet. Enligt motiveringen till bestämmelsen är hörande av fullmaktsgivaren ett sätt att säkerställa handlingens autenticitet och integritet vid registreringen av fullmakten. 

Utskottet konstaterar att det i 10 § 1 mom. i lagen om stödtjänster uttryckligen föreslås bestämmelser om att registret förs över sådana fullmakter att sköta ärenden och andra viljeyttringar som Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata bestämt på förhand. Således är t.ex. de fullmakter som registreras med stöd av en skriftlig fullmakt inte formfria. De innehåller en eller flera så kallade fullmaktskoder som fastställts på förhand och som anger den befullmäktigades behörighet att sköta ärenden för sin huvudmans räkning. Koderna används i e-tjänster, som godkänner skötsel av ärenden för annans räkning med stöd av dessa koder. Avsikten är att Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata ska fastställa dessa koder i samarbete med användarorganisationerna. I samband med registrering av en skriftlig fullmakt bör man enligt motiven även säkerställa att fullmaktsgivaren vill att fullmakten registreras uttryckligen som en elektronisk fullmakt i behörighetstjänsten. 

Enligt förslaget kan Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata överföra uppgifter som gäller registreringen av viljeyttringar och beviljande av de identifieringsverktyg för utländska medborgare som krävs bland annat vid registrering av viljeyttringar till att skötas inom ramen för samservice. Uppgifterna definieras i de föreslagna 10 b § i lagen om stödtjänster och 69 d § i befolkningsdatalagen. Till dessa uppgifter kan utöver rådgivning höra registrering av viljeyttringar och kontroll av förutsättningarna för registrering samt radering av viljeyttringar ur registret på begäran av den som avgett viljeyttringen eller den befullmäktigade. Uppgifter i anslutning till beviljandet av identifieringsverktyg är kontroll av personuppgifterna för den som ansöker om ett identifieringsverktyg och registrering av uppgifter i registret över identifieringsverktyg för utländska medborgare. Inom ramen för samservice kan dessutom ett identifieringsverktyg återkallas på begäran av innehavaren. Enligt motiveringen skiljer sig uppgiftshelheten inte avsevärt från de uppgifter som redan nu kan skötas inom samservicen. 

Statliga myndigheter, kommunala myndigheter och Folkpensionsanstalten kan enligt samservicelagen vara uppdragstagare och uppdragsgivare inom samservicen. Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata kan överföra assisterande uppgifter som gäller registrering av fullmakter och beviljande av identifieringsverktyg exempelvis till Skatteförvaltningen eller en annan myndighet som använder behörighetstjänsten och som sköter registreringsuppgifter som anges särskilt i lag och i enlighet med vad man i samserviceavtalet närmare kommit överens om samt i enlighet med de instruktioner som Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata gett. 

Utskottet betonar att de uppgifter i anslutning till skötseln av registerverksamheten och mottagandet av ansökningar som sköts inom samservicen inte inbegriper utövning av offentlig makt. Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata har fortfarande ansvaret för registerföringen och beslutanderätten i anslutning till registreringen i fall där förvaltningens kunder ska meddelas beslut. 

Dessutom är det skäl att notera att de allmänna författningar som garanterar rättssäkerheten inom förvaltningen blir tillämpliga inom samservicen utan separat lagstiftning. Sådana författningar är bland annat förvaltningslagen (434/2003), språklagen (423/2003), lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) och samiska språklagen (1086/2003). Personalen hos parterna i samservicen handlar under tjänsteansvar vid skötseln av ett offentligt uppdrag. 

Samservicen baserar sig i princip på ett frivilligt samserviceavtal, där det enligt 8 § i samservicelagen ska avtalas bl.a. om de ersättningar som ska betalas för kostnaderna för samservicen eller om de grunder som ska användas vid bestämmandet av ersättningen. Dessutom ska man till exempel komma överens om utbildningen av servicerådgivare och det kunskapsmässiga och tekniska stöd som uppgifterna kräver. Enligt 5 b § i samservicelagen svarar uppdragsgivaren inom sitt verksamhetsområde för inskolning och utbildning av servicerådgivare och för att servicerådgivarna har möjlighet att vid behov få expertstöd för skötseln av kundservicefunktioner. 

Riksdagen har vid stiftandet av lagstiftningen om Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata förutsatt att regeringen ser till att Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata kan tillhandahålla tjänster i hela landet med hänsyn till bland annat behoven av personliga besök hos myndigheten, bristande tillgång till IT-utrustning och brister i IT-kunskaperna hos en del av befolkningen, nedsatt funktionsförmåga till följd av hög ålder eller sjukdom, vilket försvårar kontakt med myndigheten, och tillgången till språktjänster på båda nationalspråken och på samiska (FvUB 3/2018 rd). Utskottet välkomnar att nätverket av verksamhetsställen inom den offentliga förvaltningen kan utnyttjas i större utsträckning än för närvarande och att det även finns kundservice som man besöker personligen för dem som behöver det. Den föreslagna regleringen underlättar till exempel tillhandahållande av fullmakt för personer utan tillräckliga digitala färdigheter, intressebevakare, personer som anlitar intressebevakare och dödsbon samt registrering av fullmakter. 

Behandling av personuppgifter

I lagen om stödtjänster har det redan tidigare gjorts sådana ändringar i författningshänvisningarna som följer av EU:s allmänna dataskyddsförordning (EU) nr 679/2016. Nu föreslås bestämmelser om registret över identifieringsverktyg för utländska medborgare, i fråga om vilka specialbestämmelser har ansetts behövliga bl.a. på grund av att registret innehåller uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter, t.ex. uppgifter som består av teknisk jämförelse av fotografier av en person. 

Beviljande av ett identifieringsverktyg till en utländsk medborgare förutsätter behandling av personuppgifterna för de personer som har beviljats identifieringsverktyg och att det förs register över de beviljade identifieringsverktygen och innehavarna av dem. Med stöd av dessa registeruppgifter ska det vara möjligt att entydigt identifiera ett identifieringsverktyg och dess innehavare. Att behandla personuppgifter i samband med beviljandet av ett identifieringsverktyg och tillhandahållandet av tjänsten är därmed oundvikligt. Behandlingen av personuppgifter i detta sammanhang grundar sig på lagen om stödtjänster och befolkningsdatalagen. Behandlingen är således lagenlig på det sätt som avses i artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen. 

Utskottet föreslår på det sätt som framgår av detaljmotiveringen att 14 § i lagen om stödtjänster som gäller utlämnande av uppgifter som behandlas inom tjänsteproduktionen preciseras så att de uppgifter som lämnas ut begränsas till uppgifter som är nödvändiga med tanke på behandlingsändamålet. 

Skyldigheten att använda behörighetstjänsten

Statens förvaltningsmyndigheter, ämbetsverk, inrättningar och affärsverk, kommunala myndigheter i deras lagstadgade uppgifter samt domstolar och andra rättskipningsorgan är enligt 5 § 1 mom. i lagen om stödtjänster skyldiga att använda vissa stödtjänster. För närvarande gäller användningsskyldigheten inte behörighetstjänsten. 

För de nämnda myndigheterna föreslås skyldighet att använda den del av behörighetstjänsten som tillhandahåller uppgifter om personers lagliga företrädare. Genom ändringen effektiviseras den offentliga förvaltningens verksamhet vid ordnandet av elektroniska tjänster. Via behörighetstjänsten får användarorganisationerna med en enda anslutning samlad information om lagliga företrädare ur flera basregister. Den organisation som använder sig av fullmakter att uträtta ärenden behöver i fortsättningen inte ta i bruk flera olika informationstjänster för att kontrollera rätten att uträtta ärenden på tjänstens vägnar. I 5 § 1 mom. i lagen om stödtjänster har det dock gjorts möjligt att avvika från användningsskyldigheten t.ex. av tekniska eller funktionella orsaker eller av kostnadseffektivitetsskäl. 

Vissa avgiftsbelagda stödtjänster

Kostnaderna för produktion av stödtjänster täcks enligt 25 § 1 mom. i lagen om stödtjänster med statliga medel, och för närvarande är användningen av stödtjänsten avgiftsfri för användarorganisationen. 

Det föreslås att nämnda bestämmelse ändras så att tjänsteproducenten i fortsättningen av användarorganisationen kan ta ut en avgift för användningen av identifieringstjänster, den samlade förvaltningstjänsten för internetbetalning samt behörighetstjänsten. Bakom den föreslagna ändringen ligger enligt erhållen utredning driftskostnaderna för stödtjänsterna som är svåra att uppskatta och som varierar enligt volymförändringar. Enligt propositionsmotiven används Suomi.fi-identifikationen av 424 organisationer, och den 31 juli 2019 hade 1 062 e-tjänster registrerat sig för den. År 2017 var det genomsnittliga antalet identifieringstransaktioner 4,57 miljoner och före utgången av juli 2019 i genomsnitt 9,49 miljoner per månad. 

Avsikten är att behörighetstjänsten och identifieringstjänsterna även framöver i princip ska tillhandahållas avgiftsfritt. Däremot ska man vid ingången av 2020 börja ta ut avgifter av användarorganisationerna för användningen av tjänsten för insamling och förvaltning av nätavgifter. De totala kostnaderna för internetbetalningar beräknas utvecklas så att serviceavgifterna under innevarande år uppgår till 3,2 miljoner euro och 2022 till sammanlagt 5,5 miljoner euro. 

Utskottet anser det vara viktigt att man följer upp kostnaderna för produktionen av stödtjänster och användarorganisationernas kostnader. Målet bör vara att stödtjänsterna produceras så kostnadseffektivt som möjligt. Utskottet fäster också i detta sammanhang uppmärksamhet vid att myndigheterna ska reserveras tillräckliga resurser för skötseln av sina uppgifter.