Undervisningsministeriets utredning utgår från följande uttalande som riksdagen godkände i samband med lagstiftningen om utbildning: "Riksdagen förutsätter att utvärderingen ordnas inom Utbildningsstyrelsen som en tillräckligt självständig verksamhet i relation till utbildningsförvaltningens övriga organisation. En redogörelse för hur utvärderingen fungerar skall lämnas inom två år. Samtidigt skall det samlas in erfarenheter av hur de olika uppgifterna skall organiseras ändamålsenligt och åtgärder vid behov vidtas för att ändra utvärderingsbestämmelserna."

Likartade bestämmelser av utvärdering av utbildningen ingår i 21 § lagen om grundläggande utbildning (628/1998), 16 § gymnasielagen (629/1998), 24 § lagen om yrkesutbildning (630/1998), 15 § lagen om yrkesinriktad vuxenutbildning (631/1998) och 15 § lagen om fritt bildningsarbete (123/1998). Alla dessa lagar trädde i kraft den 1 januari 1999.

I utredningen konstateras att översynen av normstyrningen inneburit att man allt mer övergått till att i föregripande syfte anpassa utbildningsprocessen till utbildningsmålen och den funktionsbaserade lagstiftningen. I den nuvarande verksamhetskulturen kan huvudmännen för utbildningen och läroinrättningarna självständigare än tidigare besluta om verksamheten utifrån de nationella målen.

Utvärderingen av utbildningen spelar därmed en viktig roll och väger tungt i den nya styrmekanismen. Men observeras bör att normstyrningen inte blev mindre relevant i och med revideringen av utbildningslagstiftningen. Syftet med den nya lagstiftningen var snarare att förenkla reglerna gällande verksamhetens innehåll och aktörernas rättigheter.

Utvärderingens uppläggning och funktionsduglighet

Utredningen redogör för vilken roll huvudmännen för utbildningen, länsstyrelserna, Utbildningsstyrelsen och undervisningsministeriet spelar när det gäller uppläggningen av utvärderingen.

I beredningsdokumenten till den nya utbildningslagstiftningen och i undervisningsministeriets beslut och den anknytande faktapromemorian om grunderna för extern utvärdering av utbildningen understryks utvärderingens självständighet gentemot utvecklingsarbetet. Enligt beslutet skall utvärderingen organiseras med hänsyn till att de som deltagit i beredningen av utbildningens mål och innehåll inte får utvärdera samma utbildning.

I Utbildningsstyrelsens nuvarande arbetsordning konstateras om utvärderingen att det finns utvärderingsexperter i generaldirektörens stab. En av generaldirektören förordnad tjänsteman svarar för koordineringen av utvärderingstjänstemännens arbete. Bedömningen sker i form av projekt. Generaldirektören utser en chef för projektet med uppgift att göra upp en projektplan och med ansvar för att projektet genomförs och rapport lämnas om resultaten. Generaldirektören beslutar hur utvärderingsresultaten skall publiceras. Administrativa åtgärder borgar för utvärderingens och utvärderingspersonalens oavhängiga ställning gentemot utvecklingsverksamheten.

Utbildningsstyrelsens generaldirektör har i sitt beslut dragit upp bland annat följande riktlinjer för utvärderingsprojekten: Utvärderingsprojekten genomförs av oavhängiga utvärderingstjänstemän vid Utbildningsstyrelsen utifrån ett resultatavtal. När utvärderingen är klar sänder generaldirektören eller någon av honom eller henne särskilt förordnad tjänsteman resultaten till undervisningsministeriet. När resultaten gått till ministeriet informeras Utbildningsstyrelsens direktion. Ministeriet fattar beslut om publicering av resultaten och om eventuella fortsatta åtgärder.

Utbildningsstyrelsen har enligt lagen till uppgift att ge akt på och utveckla utbildningen och i anknytning därtill fastställa läroplaner och examensgrunder. Interna åtgärder inom Utbildningsstyrelsen borgar för att utvärderingen av utbildningen har en oavhängig position i förhållande till utvecklingsarbetet.

I utredningen bedöms utvärderingen dessutom med hänsyn till validitet, effektivitet, inbegripet ekonomisk effektivitet, och verkningsgrad.

Enligt undervisningsministeriets utredning garanterar utvärderingens nuvarande ställning inom Utbildningsstyrelsens organisation inte en tillräcklig oavhängighet och öppenhet. Därför bör den nationella utvärderingen av den under Utbildningsstyrelsen sorterande undervisningen absolut omorganiseras. När beslut tas i saken kommer de sannolika förstahandsalternativen att vara följande:

1) utvärderingen av utbildningen förs över till rådet för utvärdering av högskolorna vid undervisningsministeriet

2) det inrättas ett ämbetsverk för utvärdering av utbildningen inom undervisningsministeriets förvaltningsområde

3) det inrättas ett särskilt utvärderingsråd för skol- eller undervisningsväsendet i anknytning till den centrala förvaltningsmyndigheten för undervisningsväsendet.

Faktorer som enligt utredningen kräver särskild uppmärksamhet vid bedömningen av alternativen till utvärderingsorganisation är oavhängighet, relevans, verkningsgrad, effektivitet, inbegripet ekonomisk effektivitet, och uppnådda resultat.

De bästa alternativen med tanke på oavhängigheten är de där utvärderingen sker i anknytning till eller vid sidan av den verkställande förvaltningen så att utvärderingsorganisationen inte står direkt under administrationens och beslutssystemets bestämmanderätt. Detta är situationen för rådet för utvärdering av högskolorna i förhållande till undervisningsministeriet.

Om ett särskilt utvärderingsverk inrättades skulle det sannolikt handla om ett normalt fungerande nytt centralt ämbetsverk under undervisningsministeriet. Ämbetsverket skulle ledas utifrån resultatavtal mellan ministeriet och ämbetsverket. Ett normalt förhållande av detta slag mellan ett ministerium och centralt ämbetsverk borgar nödvändigtvis inte för en optimal självständighet i och med att utvärderingsverket skulle stå rätt under ministeriet.

Sett ur självständighetsperspektivet ger det tredje alternativet fler valmöjligheter vad beträffar den hierarkiska ställningen för utvärderingsrådet för undervisnings- eller skolväsendet. Rådet kan ges samma eller en likartad ställning som rådet för utvärdering av högskolorna i förhållande till undervisningsministeriet och Utbildningsstyrelsen. Viktigt med hänsyn till oavhängigheten skulle framför allt vara hur rådet tillsätts, dess sammansättning och subordinationsförhållande till de centrala förvaltningsmyndigheterna samt tjänstemännens eller sekretariatets ställning.

Betydelsefulla frågor med tanke på utvärderingens relevans och verkningsgrad är bland annat hur utvärderingen kan fås att följa tidens krav, hålla sig till relevanta företeelser och utgöra ett integrerat element i utvecklingen av utbildningen och det nya styrsystemet för undervisningsväsendet samt generera med tanke på effektiviteten rätt riktade och användbara resultat.

Enligt utredningen förefaller det inte vara den vettigaste lösningen att förlägga utvärderingen av sektorer med de mest divergerande uppgifter och styrsystem i anknytning till rådet för utvärdering av högskolorna genom en utvidgning av rådets kompetens. Det kan eventuellt vara svårt för rådet med sin i kulturellt hänseende annorlunda orientering att på behörigt sätt börja utvärdera en annan sektor av undervisningsväsendet. På precis samma sätt skulle sektorernas divergerande behov försvåra verksamheten vid ett gemensamt utvärderingsverk för högskolorna och det övriga undervisningsväsendet.

Utvärderingsorganisationerna skall enligt utredningen vara oavhängiga, men för att utvärderingen skall bli relevant och generera resultat krävs det att avståndet mellan administrationen och beslutsfattandet inte är alltför långt. Alternativet rådet för utvärdering av högskolorna skulle exempelvis i sin nuvarande form inte ha något som helst samband med Utbildningsstyrelsen, även om denna har en stor roll och beslutanderätt vid utvecklingen av utbildningsadministrationen inom sitt eget kompetensområde. Enligt alternativet med ett särskilt utvärderingsverk skulle utvärderingsorganisationen vara ett med Utbildningsstyrelsen jämförligt centralt ämbetsverk.

Den ekonomiska effektiviteten i fråga om utvärderingen är svår att bedöma i de olika alternativen. En av knäckfrågorna är om den egentliga utvärderingen skall handhas av utvärderingsorganisationens tjänstemän eller sekretariat eller om förfarandet skall vara detsamma som i det nuvarande rådet för utvärdering av högskolorna, där den huvudsakligen handhafts av externa utvärderingsgrupper, det vill säga med en till kostnadseffekterna tämligen lätt organisation. Om valet faller på det förstnämnda alternativet, blir kostnaderna avsevärt högre.

I början av 2000 fanns vid Utbildningsstyrelsens utvärderingsenhet 34 personer, av dem 16 tjänstemän och 18 visstidsanställda. Anslagen för utvärderingen uppgick till sammantaget 16 616 100 mark. Av denna summa var 8 800 621 mark anslaget för löner och 7 815 479 mark för övriga utgifter. Av dessa övriga utgifter gick totalt 3 185 265 mark till nordiska utvärderingsprojekt och annat samarbete. Pedagogiska forskningsinstitutet vid Jyväskylä universitet fick 2 762 500 mark av denna summa. Utbildningsstyrelsen stod för 4 630 214 mark av dessa utgifter, vilket innebär att dess egna utgifter uppgick till sammantaget 13 430 835 mark.

Slutsatsen i utredningen är att utvärderingen av undervisningsväsendet i övrigt lämpligen kunde handhas av ett särskilt utvärderingsråd för undervisnings- eller skolväsendet enligt modell från rådet för utvärdering av högskolorna. Utvärderingsrådets ställning i förhållande till såväl undervisningsministeriet som Utbildningsstyrelsen bör fastställas utifrån denna utbildningssektors karaktär och roll.

Rådets uppgift skulle vara att utveckla, främja och organisera utvärderingen och utvärderingsprojekt gällande den utbildning som hör till dess kompetensområde. Den egentliga utvärderingen skulle i regel handhas av särskilt tillsatta expertgrupper.

Utvärderingsrådet skulle vara en organisation bestående av representanter för huvudmän och läroinrättningar för respektive utbildningar, dessas sammanslutningar, lärar- och studentorganisationer samt arbetslivets parter och andra intressegrupper. Rådet tillsätts för viss tid av undervisningsministeriet.

Rådet skulle ha ett visstidssekretariat med en generalsekreterare och chefsplanerare för de olika sektorerna av rådets verksamhetsområde samt ett nödvändigt antal sekreterare. Dessa kunde vara anställda i tjänsteförhållande för viss tid antingen av undervisningsministeriet eller Utbildningsstyrelsen. Eftersom det vore lättast för Utbildningsstyrelsen att tillhandahålla rådet och sekretariatet stödtjänster, skulle tjänsteförhållandet lämpligast kunna förankras i Utbildningsstyrelsen. Även om de anställda vid sekretariatet formellt stod i tjänsteförhållande till Utbildningsstyrelsen, skulle de de facto lyda under rådet och dess ledning. Personalen anställs på förslag av rådet efter att tjänsterna varit offentligt utlysta.

Enligt utredningen anslås pengar för utvärderingsrådets löneutgifter och omkostnader i Utbildningsstyrelsens budget. Medlen för utvärderingsprojekten tas från undervisningsministeriets utvecklingsanslag för de olika sektorerna. Med dessa anslag kunde i förekommande fall även anställas projektplanerare för viss tid för utvärderingar.

Stöd för utvärderingen och utbildning för den pedagogiska personalen

Till Utbildningsstyrelsens uppgifter hör att producera material till stöd för utvärderingen samt ställa upp med utbildning och styrning i samråd med intressegrupper. I synnerhet fortbildning är något som man bör satsa på. Undervisningsministeriet bidrar såvitt möjligt med att intensifiera forskningen och statistikföringen gällande utvärderingen samt stärka den kompetens som behövs för utvärderingarna i praktiken.

Som mål skall gälla att varje huvudman för utbildning före utgången av 2002 skall ha ett fungerande utvärderingssystem, vars resultat bättre kan användas också i extern utvärdering. Utbildningsstyrelsen och länsstyrelserna skall i samråd följa upp hur de lokala utvärderingssystemen tillämpas. Dessutom kommer undervisningsministeriet att tillgodogöra sig utvärderingsresultaten i utvecklingen av grund- och kompletteringsutbildningen för lärare.

Ett utvärderingsråd för undervisnings- eller skolväsendet, bestående av experter och intressegrupper för de olika utbildningssektorerna, skulle effektivisera samarbetet mellan de instanser och intressegrupper som deltar i utvärderingen och därmed förbättra kopplingen mellan den nationella och lokala utvärderingen bland annat genom att utveckla utvärderingskunskapen och utvärderingsmetoderna och genom att ordna utbildning och vidta styråtgärder.