Allmänt

Propositionen gäller ändring av fängelselagen (767/2005) och häktningslagen (768/2005) i fråga om ekonomiska förmåner till fångarna och förutsättningarna för att använda fängsel. Det föreslås dessutom ett flertal mindre ändringar och preciseringar i de lagarna och i lagen om verkställighet av samhällspåföljder (400/2015). Sammantaget anser lagutskottet att propositionen är motiverad och behövs. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. 

Ekonomiska förmåner till fångar

Propositionen har som mål att göra det nuvarande systemet med ekonomiska förmåner till fångar enklare och tydligare. I fortsättningen ska till alla fångar, också häktade, betalas regelmässig brukspenning för hela strafftiden. Fångar som deltar i sysselsättning betalas dessutom sysselsättningspenning. Också i framtiden kommer det att finnas tre kategorier av sysselsättningspenning, men de två lägre kategorierna ska användas i slutna fängelser och de två högre kategorierna i öppna anstalter. För att förenkla utbetalningen av förmånerna ändras brukspenningen och sysselsättningspenningen så att de beräknas utifrån antalet dagar i stället för antalet timmar som i dag. Dessutom kan fångarna betalas provision för arbete i vissa arbetsprojekt. Efter reformen betalas lön bara för sådant arbete i öppna anstalter som utförs för någon annans än Brottspåföljdsmyndighetens räkning. I framtiden finns det två löneklasser i stället för sex som förut. För annan arbetsverksamhet vid öppna anstalter betalas framöver sysselsättningspenning i stället för lön.  

Förutom att göra förmånssystemet enklare och tydligare har propositionen som mål att effektivare än i dag sporra fångarna att delta i sysselsättning som ligger i linje med målen i planen för strafftiden. Det försöker man uppnå genom att fastställa nivån på sysselsättningspenningen med beaktande av hur målen i en enskild fånges plan för strafftiden uppfylls. På det sättet sporrar man fångar att delta i sysselsättning som stöder planen, så att beloppet på sysselsättningspenningen inte är den enda grunden när de söker sig till sysselsättning.  

Lagutskottet ställer sig bakom propositionens syften och anser att förslagen sammantaget sett är motiverade och behövliga. Det nuvarande systemet för fångarnas ekonomiska förmåner är synnerligen komplicerat, eftersom det bygger på många sysselsättningspennings- och lönekategorier vars grunder inte är entydiga och klara. Bestämmelserna om de olika förmånerna ger den som avgör ärendet betydande prövningsrätt, vilket är problematiskt med tanke på en jämlik och opartisk behandling av fångarna. Uträkningen av de ekonomiska förmånerna och bokföringen av timmar binder dessutom upp stora personella resurser vid fängelserna.  

Men samtidigt kan fångarnas intresse för att delta i sysselsättning minska när kategorierna för sysselsättningspenning blir färre och man övergår till att betala sysselsättningspenningen som dagpenning. Det är inte heller helt problemfritt att beloppet på sysselsättningspenningen knyts till hur målen i planen för strafftiden uppfylls. Utskottet anser följaktligen att det finns orsak att följa effekterna av reformen i dessa avseenden.  

Närmare bestämmelser om hur brukspenningen, sysselsättningspenningen och lönen bestäms ska utfärdas genom förordning av statsrådet liksom i dag. Det gäller t.ex. förmånernas storlek och detaljerna för utbetalningen. Meningen är att reformen ska genomföras inom ramen för nuvarande anslag. Nivån på brukspenningen är således oförändrad, 40—50 euro i månaden, och sysselsättningspenningen är cirka 100—200 euro, beroende på kategorin. Lagutskottet fäster särskild uppmärksamhet vid storleken på brukspenningen och anser att det är viktigt att den ligger på en lämplig nivå. Enligt uppgift till utskottet har nivån på brukspenningen inte ändrats på tio år.  

Utskottet anser att det höga priset på telefonsamtal för fångar i slutna anstalter är särskilt oroväckande när man tänker på hur liten brukspenningen är. Det kan begränsa fångarnas möjligheter att hålla kontakt med sina anhöriga eller andra närstående. Detta kan anses problematiskt med tanke på den normalitetsprincip och princip om minimering av skador som anges i 1 kap. 3 § i fängelselagen. Också riksdagens biträdande justitieombudsman har fäst uppmärksamhet vid saken (beslut 12.5.2015, dnr 73/15). Enligt uppgift betalar fångarna i slutna anstalter ett mångdubbelt belopp för inrikessamtal jämfört med den gängse prisnivån. Exempelvis kostar dagliga samtal på 10 minuter cirka 45 euro per månad. Samtalspriserna har stigit betydligt efter reformen av fångtelefonsystemet 2014, då man införde ett ip-baserat telefonsystem (s.k. trådtelefon). Enligt uppgift från Brottspåföljdsmyndigheten kan de operativa kraven när det gäller bl.a. övervakning uppfyllas bara genom detta system. Det avtal som ingåtts om telefonsystemet gäller 2014—2017 och innehåller tre optionsår. Enligt Brottspåföljdsmyndigheten är det sannolikt att telefontekniken vid nästa upphandling har gått framåt så mycket att det även möjliggör något annat system än det som används nu. Utskottet betonar att man senast vid nästa upphandling av telefonsystem bör försäkra sig om att samtalspriserna för fångar inte kännbart avviker från den gängse prisnivån. 

Nivån på brukspenningen är av betydelse särskilt för de fångar som helt och hållet är beroende av den förmånen. Enligt uppgift kan orsaken till att en fånge inte deltar i sysselsättning som kan ge sysselsättningspenning vara bl.a. otillräckliga personalresurser eller brist på lokaler i vissa fängelser. Det beror således inte alltid nödvändigtvis på fången själv. Man bör därför också se till att fångarna i praktiken har möjligheter till tillräcklig sysselsättning. Enligt uppgift försöker man kontinuerligt förbättra situationen, och Brottspåföljdsmyndigheten har som mål att 75 procent av fångarna ska delta i sysselsättning 2020, jämfört med 66 procent 2015. Det är ett viktigt mål, anser utskottet.  

Betalkort

Brottspåföljdsmyndigheten har skaffat betalkort för fångarna. En fånges kontanter och ekonomiska förmåner som fången får sätts in på ett betalkort, som fången kan betala sina inköp i anstaltsbutiken med. Enligt de gällande bestämmelserna kan betalkort inte ges till fångarna, och korten har därför varit i Brottspåföljdsmyndighetens besittning. För att underlätta användningen av betalkort föreslås det i propositionen att en fånge ska kunna ges ett betalkort till sitt förfogande (9 kap. 3 § i fängelselagen och 5 kap. 3 § i häktningslagen). När en fånge friges, ska de penningmedel som finns på kortet överföras till fångens konto eller ges till fången på något annat sätt. Utskottet anser att det är motiverat att underlätta användningen av betalkort. 

Det framgår av detaljmotiven till propositionen att huvudregeln ska vara att en fånge får ett betalkort till sitt förfogande, men att det i vissa situationer kan vara motiverat att förvägra innehav av betalkort (s. 20). Det kan t.ex. handla om att fången placerats på en säkerhetsavdelning eller en specialavdelning eller att fången har missbrukat betalkortet. I fängelselagen föreskrivs det inte uttryckligen om när ett betalkort ska förvägras, utan förutsättningarna för detta ska bedömas utifrån 9 kap. 1 § i fängelselagen och för en häktads del utifrån 5 kap. 1 § i häktningslagen.  

Det faktum att det inte föreskrivs uttryckligen om när ett betalkort ska förvägras och att det i propositionsmotiven till dessa delar hänvisas till de nämnda bestämmelserna i fängelselagen och häktningslagen kan ändå i viss mån lämna rum för tolkning, eftersom bestämmelserna i fråga gäller förvägran av innehav av en fånges eller häktads egendom och inte förvägran av innehav av egendom som tillhör fängelset. Enligt uppgift är betalkorten Brottspåföljdsmyndighetens egendom. Också exemplen i propositionsmotiven på när det kan vara befogat att förvägra betalkort verkar i viss mån problematiska i förhållande till förvägransgrunderna i de berörda bestämmelserna. Enligt utskottet är det t.ex. inte entydigt att innehavet av betalkortet i sig medför särskild olägenhet för den allmänna ordningen i fängelset (1 § 1 mom. 3 punkten) om fången placeras på en säkerhetsavdelning eller en specialavdelning, med hänsyn till graden av övervakning på de avdelningarna. Å andra sidan bör man beakta att dessa situationer också kan gälla annan egendom som fängelset ger i en fånges besittning än betalkort. Frågan bör därför bedömas i ett bredare perspektiv än bara för betalkortens del. Utskottet anser följaktligen att det inte är vare sig motiverat eller lämpligt att i samband med riksdagsbehandlingen av den nu aktuella propositionen ta in särskilda bestämmelser om förvägran av betalkort i fängelselagen och häktningslagen, utan frågan bör vid behov bedömas separat i ett bredare perspektiv.  

Användning av fängsel

I 18 kap. 2 § i fängelselagen och 13 kap. 2 § i häktningslagen finns det bestämmelser om användningen av fängsel under transporter när det gäller fångar respektive häktade. Bestämmelserna möjliggör användning av fängsel på fångar endast utifrån en individuell prövning. De medger till exempel inte att alla fångar i en och samma transport beläggs med fängsel, såvida inte förutsättningarna för användning av fängsel uppfylls separat för var och en av dem.  

I propositionen föreslås det att de ovannämnda bestämmelserna ändras så att alla fångar som ska transporteras med samma fordon ska få beläggas med fängsel under kortvariga transporter av nödvändiga orsaker som hänför sig till transportsäkerheten. Enligt propositionen kan det t.ex. handla om att bevara transportsäkerheten och fångens eller någon annans personliga integritet i situationer där det transporteras ett stort antal fångar, transporten äger rum i exceptionella trafikförhållanden eller det finns någon annan härmed jämförbar orsak för att använda fängsel. Förslaget grundar sig på ett uttalande (RSv 255/2014 rd) som riksdagen utifrån lagutskottets betänkande (LaUB 17/2014 rd) godkände tidigare i samband med behandlingen av en proposition om ändring av fängelselagen. I det betänkandet ansåg lagutskottet det vara problematiskt att lagstiftningen inte tillåter att beslut om användning av fängsel fattas för en hel transport åt gången. Lagutskottet ansåg det därför vara nödvändigt att regeringen fortsätter beredningen av en bestämmelse som garanterar säkrare fångtransporter. 

Grundlagsutskottet ansåg ändå i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 6/2017 rd) att propositionen inte innehåller tillräckliga godtagbara grunder för att avstå från prövning i det enskilda fallet vid beslut om allvarligt ingripande i en fånges personliga frihet och integritet. Lagförslagen skulle enligt grundlagsutskottets uppfattning leda till behörighet att ingripa i en enskild fånges personliga integritet genom att belägga fången med fängsel också när han eller hon inte ens misstänks kunna fly eller äventyra säkerheten. Ur den enskilda fångens synvinkel skulle villkoren för att beläggas med fängsel kunna uppfyllas helt och hållet oberoende av fången. De aktuella lagförslagen om möjlighet att belägga alla fångar i en fångtransport med fängsel baserar sig främst på små resurser och enligt uppgift till utskottet åtminstone delvis på redan korrigerade brister i transportfordon (se också LaUB 17/2014 rd, s. 6, och BJO Dnr 473/4/16, s. 4—5). Grundlagsutskottet anser därför att lagutskottet antingen ska stryka 18 kap. 2 § 2 mom. i lagförslag 1 och 13 kap. 2 § 2 mom. i lagförslag 2 eller alternativt ändra regleringen så att beläggande med fängsel endast är möjligt utifrån en individuell prövning som gäller fången eller den häktade i fråga. Det är ett villkor för att de lagförslagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Lagutskottet konstaterar att de föreslagna ändringarna i 18 kap. 2 och 8 § i fängelselagen och 13 kap. 2 och 8 § i häktningslagen inte kan göras på grund av grundlagsutskottets utlåtande. De gällande bestämmelserna behöver emellertid inte heller ändras för att möjliggöra individuell prövning, eftersom det redan nu finns lämpliga och tillräckliga bestämmelser om detta. Därför bör de föreslagna paragraferna strykas. Också ingressen i lagförslag 1 och 2 bör därför ändras. 

Det att de föreslagna ändringarna inte görs betyder att alla fångar som ska transporteras med samma fordon också framöver får beläggas med fängsel bara om förutsättningarna för användning av fängsel uppfylls separat för var och en av dem. Därför bör man lägga särskild vikt vid säkerheten under fångtransporterna både för fångarna och den personal som deltar i transporterna och för utomstående. Detta kräver enligt utskottet bl.a. att man ser till att transportmaterielen är i behörigt och gott skick och att det finns tillräckligt med personal vid transporterna.