Förslaget

Kommissionen lade den 11 december 2001 fram en grönbok om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare. Det är fråga om ett diskussionsdokument där kommissionen presenterar sitt förslag till inrättande av en europeisk åklagare och genom ett flertal olika frågor hör sig för om medlemsstaternas inställning till detaljerna i förslaget.

Kommissionens förslag anknyter till frågan om att med straffrättsliga åtgärder skydda Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen (s.k. gemenskapsbedrägerier). I grönboken uppskisseras både en harmonisering av de nationella strafflagarna och en tillnärmning av rättegångsförfarandena i anslutning till gemenskapsbedrägerier.

De viktigaste förslagen i grönboken gäller inrättandet av en särskild europeisk åklagare med uppgift att efterspana, åtala och lagföra gärningsmän och medhjälpare till överträdelser som skadat gemenskapens ekonomiska intressen samt föra det alllmännas talan mot dessa överträdelser vid behöriga rättsliga instanser i medlemsstaterna enligt bestämmelserna. Den europeiska åklagaren skulle ha särskilda befogenheter med företräde framför de nationella åklagarmyndigheternas befogenheter.

Regeringens ståndpunkt

Gemenskapens ekonomiska intressen bör skyddas lika effektivt som medlemsstaternas ekonomiska intressen. Missbruk riktade mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen är i sig även ekonomiskt ett betydande rättspolitiskt problem och den förestående utvidgningen av unionen kan förväntas försvåra situationen. Därför bör missbruken tacklas med tillräcklig kraft.

Det går att ingripa i missbruken på flera olika sätt, bl.a. med straffrättsliga medel. Å andra sidan vet man att man enbart med straffrättsliga medel bara har begränsade möjligheter att påverka brottslighetsnivån. Målet att skydda gemenskapens ekonomiska intressen med hjälp av straffrättsliga medel i kombination med andra medel är dock godtagbart.

För att skydda gemenskapens ekonomiska intressen har inom Europeiska unionens första och andra pelare redan skapats regelverk som bör verkställas och för vilkas del det såväl i medlemsstaterna som i unionens institutioner har förekommit onödiga dröjsmål med ratificeringen och den praktiska tillämpningen. På grund av utvidgningen av EU borde det även säkerställas att också kandidatländerna tar i bruk de redan godkända regelverken.

Processen för att underlätta gränsöverskridande rättshjälp framskrider i snabb takt och exempelvis efter Amsterdamfördragets ikraftträdande har en betydande mängd ny lagstiftning godkänts. De godkända instrumenten gäller överlag all slags brottslighet inklusive gemenskapsbedrägerier. Det är svårt att motivera att gemenskapsbedrägerier behandlas helt annorlunda än annan lika skadlig brottslighet. Rättssystemen är givetvis olika, men ett ömsesidigt erkännande ligger till grundval för samarbetet i rättsfrågor. Genom att gå vidare enligt principen om ömsesidigt erkännande kan kanske rentav bättre resultat uppnås mera obehindrat och billigare än vad ett helt nytt system skulle leda till.

Regeringen anser därför att det viktigaste och mest primära målet i det här skedet är att utveckla principen om ömsesidigt erkännande och effektivt genomföra ett i slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors avsett europeiskt område med verklig rättvisa. När det gäller åklagarnas verksamhet borde det specifika målet nu vara att skapa och förbättra Eurojust-enhetens praktiska verksamhetsförutsättningar. Dessutom kunde OLAF:s verksamhet utvecklas och dess ställning förtydligas.

Det är fråga om ett så vittomfattande förslag att det kräver ändring av fördragen och att en ny institution eller ett nytt organ inrättas, vilket i praktiken även innebär att det behövs en till gemenskapsrätten hörande, från medlemsstaternas straffrätt avskild straff- och straffprocesslagstiftning för tillämpning på de strafftyper som föreskrivs i den. Detta skulle komplicera strafflagstiftningens struktur och kunde göra lagstiftningen mindre tydlig. Enligt förslaget skall den nya rättsgrunden skrivas in som artikel 280a i EG-fördraget och sålunda ingå i den första pelaren.

Enligt regeringens uppfattning blir kostnaderna för genomförandet av förslaget större än nyttan av det. Motsvarande resultat kan uppnås med andra billigare medel.

Rättssystemen är olika, men kommissionens förslag om ett helt nytt rättssystem vid sidan av de nuvarande gör åtminstone inte som helhet branschaktörernas och unionsmedborgarnas ställning lättare. Det vore till exempel särskilt problematiskt att man på gemenskapsbedrägeribrott skulle tillämpa andra bestämmelser i strafflagens allmänna del än vad som tillämpas på strafflagens övriga straffbestämmelser. Svårlösta problem skulle uppstå i synnerhet när såväl de föreslagna gemenskapsbedrägeribestämmelserna som de nationella straffbestämmelserna blir tillämpliga på gärningen.

Den överstatliga europeiska åklagarens verksamhet skulle därför i praktiken stöta på mycket stora svårigheter. När det gäller brott som riktas exempelvis mot egna tillgångar, dvs. tullar, hänför sig största delen till varor på vilka utöver tullar även tas ut nationella acciser. Europeiska åklagaren skulle ha primär behörighet i de nationella domstolarna fastän tullavgifternas andel för dessa varors vidkommande är bara en bråkdel av de fiskala skador som brottet medför. Gemenskapens ekonomiska intressen kan sammanfalla med de nationella intressena även i fall som har att göra med exportstöd till lantbruket, om de är förknippade med ogrundade mervärdesskatteåterbäringar. Ovan nämnda fall utgör en majoritet av bedrägerifallen i gemenskapen och när det gäller dem skulle behörighetskonflikter mellan den nationella och den överstatliga åklagaren otvetydigt leda till dödläge i domstolarna. Därför vore det viktigare att utveckla det praktiska samarbetet och få mera ut av det i stället för att inrätta en särskild kostsam organisation. När det gäller de praktiska frågorna bör också språkfrågan lyftas fram. Att utföra en brottsundersökning kräver tillräckliga språkkunskaper, vilket gör att medlemsstaternas ansvar i undersökningen accentueras.

I förslaget skulle ingå en avsevärd mängd detaljerade svårtillämpliga processrättsliga normer som i praktiken skulle lämna mycket rum för tolkning. De mest problematiska punkterna är behörighetsfrågorna när det gäller organiseringen av brottsundersökning samt rekvisiten för brott där den europeiska åklagarmyndigheten är exklusivt behörig. Ett nytt system för vissa typer av brott kan dessutom leda till jämlikhetsproblem: för vissa typer av brott skulle ett slags förfarande jämte påföljdssystem iakttas medan ett annat system skulle tillämpas för andra brott.

När beslut fattas om gemensamma kriminaliseringsgrunder, väckande av åtal och påföljder bör man enligt Finlands uppfattning nu avancera på det sätt som förutsätts i punkt 48 i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Tammerfors.

På de grunder som nämns ovan anser regeringen att det inte behövs en i grönboken föreslagen särskild åklagarorganisation, egen strafflagstiftning eller egna procedurnormer för undersökning av och väckande av åtal för gemenskapsbedrägerier. Skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och det rättsliga samarbetet i anslutning därtill bör utvecklas på annat sätt.