Motivering

Allmänt

Lagutskottet har redan tidigare lämnat utlåtande om statsrådets redogörelse om Europeiska unionens konstitutionella fördrag (LaUU 5/2006 rd) och om regeringens proposition med förslag om godkännande av fördraget om upprättande av en konstitution för Europa och till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i fördraget som hör till området för lagstiftningen (LaUU 16/2006 rd). De bestämmelser i Lissabonfördraget som omfattas av lagutskottets ansvarsområde motsvarar i det stora hela bestämmelserna i det konstitutionella fördraget. Skillnaderna har närmast att göra med preciseringar som avser beslutsprocesserna och med särskilda arrangemang inom det straffrättsliga samarbetet, bland annat när det gäller övergångsperioden. I fråga om de bestämmelser som motsvarar det konstitutionella fördraget hänvisar utskottet till sina tidigare utlåtanden.

Lissabonfördragets struktur

Lissabonfördraget är uppbyggt på ett annat sätt än det konstitutionella fördraget, eftersom man nu frångår strukturen med ett enda, enhetligt fördrag och ändringarna därmed införts i de gällande fördragen. Det är beklagligt att fördragsstrukturen ändras på detta sätt, eftersom det inte förtydligar fördragsgrunden och lösningen inte heller gör det lättare att förstå fördragen och ändringarna i dem. Men det är ändå viktigare, menar utskottet, att Lissabonfördraget innehåller de centrala innehållsmässiga reformerna i det konstitutionella fördraget.

Grundläggande och mänskliga rättigheter

Lagutskottet välkomnar att skyddet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna i Lissabonfördraget stärks i förhållande till de gällande fördragen. Genom Lissabonfördraget får EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna samma rättsliga värde som fördragen. Dessutom sägs det att de grundläggande rättigheterna ska ingå i unionsrätten som allmänna principer. Fördraget innehåller också en rättslig grund för unionen att ansluta sig till Europakonventionen. Reformerna innebär ett allt starkare åtagande för unionen att respektera de grundläggande och mänskliga rättigheterna.

Till skillnad från det konstitutionella fördraget innehåller Lissabonfördraget bara en hänvisning till stadgan om de grundläggande rättigheterna. Även om denna tekniska lösning inte på något sätt minskar stadgans rättsliga värde anser utskottet att det med avseende på innehållet i rättigheterna skulle ha varit tydligare om hela stadgan hade ingått i fördragen. Vidare skulle detta ha främjat stadgans synlighet.

Civilrättsligt samarbete

Lissabonfördraget utvidgar inte unionens befogenhet i någon nämnvärd omfattning på det civilrättsliga samarbetets område.

Besluten inom det civilrättsliga samarbetet fattas i regel med kvalificerad majoritet, men det krävs enhällighet i fråga om åtgärder som rör familjerätten och som har gränsöverskridande följder. Lissabonfördraget innehåller ändå i likhet med det konstitutionella fördraget den möjligheten att rådet på förslag av kommissionen i fråga om åtgärder som rör familjerätten med enhällighet fattar ett beslut som anger vilka aspekter som kan bli föremål för akter som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, inklusive beslut med kvalificerad majoritet. I sitt utlåtande om det konstitutionella fördraget (LaUU 16/2006 rd) ansåg lagutskottet att en övergång till beslut med kvalificerad majoritet inom familjerätten kan accepteras bara om det finns tungt vägande skäl för det och enbart i klart avgränsade frågor, eftersom den familjerättsliga lagstiftningen är starkt knuten till gällande värderingar och familjeuppfattningar i respektive stat. Mot denna bakgrund välkomnar utskottet den bestämmelse i Lissabonfördraget som säger att förslag om övergång till ordinarie lagstiftningsförfarande ska översändas till de nationella parlamenten. Det räcker med att ett nationellt parlament meddelar invändning mot förslaget inom den angivna tiden för att övergång inte ska ske.

Straffrättsligt samarbete

Lissabonfördraget innebär en betydande reform av det straffrättsliga samarbetet eftersom den s.k. pelarstrukturen försvinner. Det straffrättsliga samarbetet blir nu en del av unionens allmänna rättsliga ram, vilket bland annat medför initiativrätt för kommissionen, beslut med kvalificerad majoritet i rådet, stärkt ställning för Europaparlamentet och utvidgad behörighet för EU-domstolen. Också de allmänna principerna för unionsrätten kommer att gälla för det straffrättsliga samarbetet. Till dessa hör t.ex. subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Lagutskottet ser fortfarande generellt sett positivt på denna reform, som förenklar lagstiftningsförfarandet och effektiviserar beslutsfattandet och samarbetet.

Det är viktigt att det sägs ut att det straffrättsliga samarbetet ska bygga på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden, menar utskottet. Samarbetet innefattar emellertid också tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning på det straffrättsliga området. Till frågan om det inbördes förhållandet mellan principen om ömsesidigt erkännande och tillnärmningen av lagstiftningen anknyter den princip i fördraget som säger att de grundläggande rättigheterna och de olika rättssystemen och rättsliga traditionerna i medlemsstaterna ska respekteras inom området med frihet, säkerhet och rättvisa. Denna princip ger uttryck för att det rättsliga samarbetet i första hand ska utvecklas genom ömsesidigt erkännande och först i andra hand genom tillnärmning av lagstiftningen. Utskottet anser att detta måste beaktas på lämpligt sätt när unionen tar fram rättsakter.

Lissabonfördraget ger unionen befogenhet att vid behov fastställa minimiregler om vissa delar av det straffrättsliga förfarandet, såsom ömsesidig tillåtlighet av bevis och personers rättigheter vid det straffrättsliga förfarandet. Unionens nuvarande befogenhet är inte lika detaljerad. Dessutom får unionen enligt Lissabonfördraget meddela minimiregler för fastställande av brottsrekvisit och påföljder på ett visst politikområde, om en tillnärmning av lagstiftningen är nödvändig för att säkerställa att unionens politik på området ska kunna genomföras effektivt och när området i fråga redan omfattas av harmoniseringsåtgärder. Det är bra, menar utskottet, att unionens befogenhet på det straffrättsliga området anges klarare än i de gällande fördragen. Fullmaktsklausulerna innebär ändå att denna befogenhet ger ett visst svängrum. Behörigheten i fråga om materiell straffrätt utvidgas dessutom i förhållande till hur EG-domstolen har avgränsat den i sin rättspraxis. Enligt rättspraxis ingår det inte i gemenskapens behörighet att fastställa arten och nivån på de tillämpliga straffrättsliga påföljderna (dom i mål C-440/05, kommissionen mot rådet).

Med beaktande av att Lissabonfördraget innebär en övergång till beslut med kvalificerad majoritet inom det straffrättsliga samarbetet och att unionens behörighet inom samarbetsområdet utvidgas är det enligt utskottet ytterst viktigt att fördragsbestämmelserna, i syfte att beakta straffrättens särdrag, innehåller balanserande faktorer. Lissabonfördraget innehåller i likhet med det konstitutionella fördraget en s.k. nödbroms som tillåter att en medlemsstat stannar utanför det straffrättsliga samarbetet om en åtgärd hotar grundläggande aspekter av dess straffrättsliga system. Bestämmelserna om straffrättsligt samarbete skiljer sig från det konstitutionella fördraget i det avseendet att nödbromsmekanismen ändrats för att underlätta ett fördjupat samarbete. Det är mycket bra att nödbromsen finns kvar som balanserande faktor. Med beaktande av att Europeiska rådets ställning stärks inom nödbromsmekanismen och också mer allmänt som strategiskt riktgivande organ lyfter lagutskottet också fram regeringens plikt att säkra riksdagens roll i den nationella beredningen i enlighet med det parlamentariska ansvaret.

Dessutom vill utskottet än en gång upprepa sin tidigare ståndpunkt att regeringen också i fortsättningen ska se till att de straffrättsliga rättsakterna medger den nationella kriminalpolitiken tillräckligt med svängrum och gör det möjligt att bevara de grundläggande principerna i vårt nationella straffrättsliga system. Det är också viktigt att regeringen arbetar för att unionen inte ska se de straffrättsliga normerna bara som ett tekniskt instrument för en effektiv inre marknad, utan att särdragen för rättskipningen i brottmål blir beaktade på behörigt sätt.

Lissabonfördraget innehåller liksom det konstitutionella fördraget en bestämmelse som ger möjlighet att inrätta en europeisk åklagarmyndighet. Utskottet ser på samma grunder som i tidigare utlåtanden vissa problem med inrättandet av åklagarmyndighet. På samma sätt som i det konstitutionella fördraget krävs det att medlemsstaterna är enhälliga för att åklagarmyndigheten ska kunna inrättas, men Lissabonfördraget innehåller dessutom en nödbromsmekanism och medger fördjupat samarbete. Detta innebär att Finland inte kan förhindra att myndigheten inrättas. Det väsentliga är ändå att vi kan välja att inte delta i inrättandet av åklagarmyndigheten om detta ligger i vårt intresse, menar utskottet.

Lissabonfördragets protokoll om övergångsbestämmelser innehåller vissa tillägg i förhållande till protokollet i det konstitutionella fördraget. Enligt det första tillägget ska rättsverkan för de akter som antagits inom tredje pelaren före Lissabonfördragets ikraftträdande bestå så länge de inte upphävs, ogiltigförklaras eller ändras. Enligt det andra tillägget ska EU-domstolens befogenheter vara oförändrade i fråga om sådana rättsakter tills rättsakterna ändras. Begränsningarna av domstolens befogenheter upphör dock senast fem år efter dagen för ikraftträdandet av Lissabonfördraget. Till bestämmelserna om övergångsperioden hänför sig dessutom en förklaring där Europaparlamentet, rådet och kommissionen uppmanas att sträva efter att de nuvarande rättsakterna inom tredje pelaren ska ersättas eller ändras i lämpliga fall och i den mån det är möjligt inom övergångsperioden.

Utskottet anser att rättsakterna inom tredje pelaren bör anpassas till den allmänna referensramen för unionsrätten så snabbt som möjligt, så att EU-domstolens befogenheter utvidgas att gälla hela området med frihet, säkerhet och rättvisa. På detta sätt kan individens grundläggande rättigheter och rättsskydd stärkas. En annan viktig orsak till att utvidga befogenheterna så snabbt som möjligt är att se till att EU-domstolen kan övervaka att unionsrätten tolkas enhetligt inom hela EU.

Antagligen kommer flera av rättsakterna inom tredje pelaren att ses över inom en nära framtid. Då är det möjligt att också innehållet utvecklas. Lagutskottet anser det vara viktigt att regeringen försöker se till att de allmänna principerna för unionsrätten, som lyfts fram ovan, och särdragen i de nationella rättssystemen och rättsliga traditionerna beaktas på behörigt sätt.

Slutsats

Lagutskottet anser följaktligen att propositionen med förslag om godkännande av Lissabonfördraget och om sättande i kraft av de bestämmelser i fördraget som hör till området för lagstiftningen kan accepteras i de delar som hänför sig till utskottets ansvarsområde.