Motivering

Allmänt

Med hänvisning till propositionens motivering och annan utredning finner utskottet propositionen nödvändig och angelägen. Utskottet tillstyrker propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Utskottet noterar att de krav på planering av skydd för vatten som ramdirektivet om gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område ställer innebär en hel del arbete i Finland, eftersom inemot 10 % av landets areal är täckt av vatten. Vi har 187 888 sjöar och tjärnar på mer än fem ar och totalt omkring 25 000 kilometer älvar och åar. Det finns ca 56 000 sjöar på över en hektar. Vi har tre sjöar på mer än 1 000 kvadratkilometer, nämligen Saimen, Enare och Päijänne. Sjöarna på mer än 10 kvadratkilometer är 309 med en sammanräknad area på 21 911 km², dvs. 65 % av Finlands sjöareal. Den har uppskattats till 33 350 kvadratkilometer. Dessutom har vi hav i två väderstreck. Öarna medräknade är strandlinjen omkring 46 000 kilometer. Strandlinjen i sjöarna är omkring 130 000 kilometer.

Myndigheternas riksomfattande övervakning av vattenstatus är omfattande. I kustvattnen finns det inemot 1 000 och i insjöarna inemot 4 000 mätstationer där verksamhetsutövarna utför egenkontroll.

Planeringen av vattenskyddet och vattenskyddsmålen gäller inte bara ytvatten utan också grundvatten. Vi har 6 900 grundvattenområden i Finland. Miljöförvaltningen har 53 grundvattenstationer med kontrollpunkter, geologiska forskningsanstalten 50 olika kontrollpunkter för tillrinningsområden och vägförvaltningen 100 mätställen för kontroll av hur vägsalter inverkar på grundvattnet. Dessutom har verksamhetsutövarna mätstationer för egenkontroll.

Propositionen avser att sätta i kraft ramdirektivet om åtgärder på vattenpolitikens område. För förvaltningen bildas sammanlagt 7 vattenförvaltningsområden, 5 nationella och 2 internationella. För Åland bildas ett särskilt vattenförvaltningsområde. Ramdirektivet förpliktar att upprätta ett administrativt system av ett visst slag för planering av vattenförvaltningen. Det ska bygga på samarbete mellan myndigheter, olika aktörer och medborgare.

Planeringssystemet har som mål att grundvattenförekomsterna i medlemsstaterna ska nå en god ekologisk och kemisk status och en god kvantitativ och kemisk status kring 2015. Målen är flexibla. På vissa villkor som nämns i direktivet kan de göras mindre stringenta och övergångstiderna förlängas. För att genomföra miljömålen ska förvaltningsplaner och åtgärdsprogram göras upp för vattenförvaltningsområdena.

Den nuvarande kvalitetsklassificeringen av vatten måste läggas om så att den bygger på vattnets ekologiska och kemiska status. Insamlingen, registreringen och behandlingen av information om vattenresurser och deras användning kommer att förändras. Också övervakningen av vattenstatus ses över och biologiska kvalitetsfaktorer ges mera rum i övervakningen. Denna omställning gäller både myndigheternas övervakning och verksamhetsutövarnas egenkontroll.

Utskottet framhåller att vattenskyddsplaneringen förändras i betydande grad när vi inför ett formbundet och heltäckande planeringssystem enligt direktivet där beredningen och genomförandet av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram står i centrum. Planeringen ordnas enligt vattenförvaltningsområde och därmed kommer tyngdpunkten att förskjutas. Genomförandet enligt ramdirektivet innebär regionalplanering enligt förvaltningsområde.

Merparten av våra yt- och grundvatten har en god eller utmärkt vattenstatus. Men utsläppen från vissa stora industrianläggningar har lokalt försämrat vattenkvaliteten i väsentlig grad. Vattenkvaliteten i älvar och åar är över lag sämre än i sjöarna. I vissa älvar och åar som rinner mot öst är vattenkvaliteten dålig. Av våra havsområden är Finska Viken starkt eutrofierad. Grundvattenkvaliteten är på det hela taget god, men lokalt försämrad. Utskottet anser att genomförandet av ramdirektivet om åtgärder inom vattenpolitikens område gynnar och samordnar tillämpningen av i sig högkvalitativa vattenskydds- och vattenförvaltningsprinciper i hela landet. Det är till mycket stor nytta för vattenskyddet att ekologiska faktorer vägs in.

Vattenförekomsterna i Finland är mestadels små och grundvattenstrukturen splittrad och därmed blir kostnaderna för övervakningen med sina tusentals mätstationer avsevärda. Men det går inte att undvika. Utskottet har vissa farhågor för att resurserna för genomförande av systemet inte ska räcka till. För att kostnaderna ska kunna hållas inom en skälig ram bör överlappande arbete undvikas och till exempel olika parters övervakningsåtgärder samordnas så fullständigt som möjligt. Utskottet ser det som en mycket positiv sak att systemet eftersträvar kostnadseffektivitet. Med hjälp av det nya planeringssystemet kan de nödvändiga åtgärderna för en hållbar användning av vatten och vattenskydd inriktas på att genomföra de viktigaste miljömålen som har de största effekterna för vattendragen.

Utskottet noterar att en del av vattenförekomsterna enligt 22 § i det första lagförslaget kan benämnas konstgjorda eller kraftigt modifierade i förvaltningsplanen. Miljömålen för sådana vattenförekomster läggs upp särskilt. En vattenförekomst kan benämnas konstgjord eller kraftigt modifierad om de ändringar av de hydromorfologiska egenskaperna som behövs för att uppnå en god ekologisk status medför betydande skadliga effekter på miljön eller användarintressen. Ett annat villkor är att vattenförekomstens konstgjorda eller modifierade specifika egenskaper av tekniska eller ekonomiska skäl inte rimligen kan uppnås på något annat sätt som vore ett betydligt bättre alternativ för miljön. I detta sammanhang påpekar utskottet att framställningen av vattenkraft fortsatt kommer att avgöras i ett tillståndsförfarande enligt vattenlagen och att den fortfarande är möjlig bara i de vattenområden som inte omfattas av skydd.

Samråd och participatorisk planering

Planeringen av vattenförvaltningen bygger på samarbete och participatorisk beredning mellan olika myndigheter, aktörer och intresserade parter. I det första lagförslaget gäller 14 § lagfästa samarbetsförfarandet och 15 § medborgarnas rätt att delta. Utskottet understryker betydelsen av allas rätt att enligt 15 § delta i planeringen. För att lagen ska kunna genomföras med gott resultat spelar det en central roll hur växelverkan och olika parters deltagande ordnas i praktiken.

Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram

För att miljömålen ska nås måste förvaltningsplaner och åtgärdsprogram göras upp för vattenförvaltningsområdena. En vattenförvaltningsplan är ett sammanfattande rapportdokument med uppgifter om vattnen inom ett vattenförvaltningsområde, vattenstatus och användningen. För en vattenförvaltningsplan måste man inom varje vattenförvaltningsområde karakterisera yt- och grundvattnet och deras status, utreda effekterna av mänsklig verksamhet och göra en ekonomisk analys av vattenanvändningen. Vattenstatus måste övervakas på det sätt som direktivet kräver. Åtgärdsprogrammet är en del av vattenförvaltningsplanen. Den anger med vilka metoder miljömålen ska nås. Förvaltningsplanerna görs upp med sex års mellanrum.

Enligt propositionens motivering ska åtgärdsprogrammet i vattenförvaltningsplanen ange de administrativa och andra metoder med vilka miljömålen ska nås. Åtgärdsprogrammet förpliktar inte enskilda verksamhetsutövare, bara myndigheter. Direktivet kräver inte att programmet är omedelbart bindande eller styrande, utan åtgärderna för att nå miljömålen kan genomföras också direkt genom lagstiftning.

I 28 § i det första lagförslaget föreslås bestämmelser om beaktande av förvaltningsplanen. Där sägs att statliga och kommunala myndigheter i sitt beslutsfattande, sina planer och sina åtgärder visavi vattenstatus ska beakta de förvaltningsplaner som statsrådet godkänt. Enligt 50 § i det andra lagförslaget ska planerna dessutom beaktas vid tillståndsprövningen när det bedöms hur betydande miljöförorening det handlar om. Enligt samma lags 52 § ska det framgå av tillståndsbeslutet hur förvaltningsplanerna har beaktats. Dessutom föreslås 2 kap. i vattenlagen bli kompletterad med en liknande skyldighet att beakta förvaltningsplaner (det tredje lagförslaget). Miljöutskottet anser att den föreslagna lagstiftningen är motiverad. Det understryker redan i sitt utlåtande om ramdirektivet om åtgärder på vattenpolitikens område (MiUU 5/2000 rd) att juridiskt bindande krav och normer bör utfärdas genom lagstiftning och tillstånd som bygger på lagstiftning, inte genom juridiskt bindande planer och program. Också grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att vattenförvaltningsplanerna lämpligen inte bör ställa några direkta förpliktelser för medborgare eller verksamhetsutövare utan inverka på tillståndsmyndighetens prövning bara som accessoriskt material.

Men utskottet poängterar att målen med en förvaltningsplan bör inverka genom myndigheternas åtgärder, även om de inte direkt binder enskilda verksamhetsutövare och medborgare. Målen blir bindande genom lagstiftning och tillståndsbeslut. De bör också inverka på planer och program inom alla förvaltningsområden. Utskottet godkänner föreslagna 28 § i det första lagförslaget där det sägs att "statliga och kommunala myndigheter skall i tillämpliga delar i sin verksamhet beakta de förvaltningsplaner som statsrådet godkänner enligt 17 §". Uttrycket "i tillämpliga delar" i paragrafen hänvisar till att den behöriga myndigheten beaktar förvaltningsplanerna inom ramen för sin befogenhet, så som konstaterats i propositionens motivering. Däremot bör "i tillämpliga delar" inte tolkas som att myndigheten kan låta bli att beakta planerna eller beakta dem bara delvis. Detta skulle betyda att miljömålen inte beaktas och samtidigt att direktivet blir ofullständigt genomfört.

Utskottet har den uppfattningen att miljömålen bör ges den tyngd i ett enskilt fall av tillståndsprövning med vilken verksamheten i tillståndet inverkar på om miljömålen nås eller inte. Det är klart att en enskild verksamhetsutövare bara ytterst sällan ensam ger upphov till alla utsläpp till en vattenförekomst och därmed ensam vore ansvarig för att målen nås. Förvaltningsplanerna ger det bästa resultatet om åtgärderna vid en samlad bedömning kan sättas in där de bäst kan bidra till att nå målen.

Vidare uppmärksammar utskottet att hela systemet med vattenförvaltningsplanering konkretiseras först genom lagstiftning på förordningsnivå. Lagen om vattenvårdsförvaltningen skapar bara en legislativ ram för planeringssystemets struktur och föreskriver i enlighet med direktivet om miljömålen för vattenförvaltningsplaneringen och villkoren för att avvika från dem. I lagförslaget ingår flera bemyndiganden att utfärda förordning. Eftersom förordningarna huvudsakligen avser att styra förvaltningen och förvaltningsplanerna inte direkt förpliktar enskilda verksamhetsutövare eller medborgare, är det i princip inget problem att det finns många regler på förordningsnivå. I sitt utlåtande gör grundlagsutskottet i alla fall miljöutskottet uppmärksamt på att det kan finnas vissa överlappningar i 20 § 2 mom. och 26 § i det första lagförslaget.

Miljöutskottet anser att grundlagsutskottets iakttagelse inte i sig ger anledning att ändra bestämmelserna. Bemyndigandebestämmelserna är motiverade till den del de gäller miljömålen i och med att de avser olika genomförandefaser, dvs. uppställningen av miljömål under planeringsprocessen och en utförligare målformulering. Det första lagförslagets 3 kap. tar upp förvaltningsplaner och åtgärdsprogram och deras innehåll, beredning, samarbete kring och deltagande i beredningen samt godkännande. Uppställningen av miljömål i 3 kap. 20 § är ett led i planeringsprocessen som går ut på att i samråd med berörda grupper utvärdera om åtgärderna för att nå målen är kostnadseffektiva och skäliga och vilka andra verkningar de har.

Målen för förvaltningsplanerna och åtgärdsprogrammen i 4 kap. i det första lagförslaget är att yt- och grundvattenförekomsternas status inte försämras och att den är åtminstone god. I 4 kap. anges dessutom villkoren för att vattenförekomster ska kunna benämnas konstgjorda eller kraftigt modifierade, för att avvika från miljömålen på grund av ett nytt och betydande projekt, för att lindra miljömålen och för att stegvis uppnå dem. I 4 kap. 26 § föreskrivs att det genom förordning av statsrådet kan ges närmare föreskrifter om de miljömål som avses i kapitlet. Syftet med 26 § är att föreskriva om ett bemyndigande utifrån vilket man bl.a. kan lägga fram tabeller för normativa definitioner enligt bilaga V till direktivet, där grundvattnets ekologiska status klassificeras.

Med hänvisning till detta anser utskottet att lagstiftningen är lämplig. Men 20 § 2 mom. är inte helt entydigt. För tydlighetens skull föreslår utskottet att momentet ändras såtillvida att det klarare framgår att miljömålen ska ingå i förvaltningsplaner och åtgärdsprogram.

Skyldighet att lämna information

Föreslagna 11 § 3 mom. om förvaltningsplaner i det första lagförslaget gäller skyldigheten att ge de regionala miljöcentralerna den information de behöver för att upprätta förvaltningsplanen. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att bestämmelsen måste preciseras eftersom den med tanke på grundlagens 10 § om skydd för personuppgifter är generell och möjliggör undantag från sekretessförpliktelserna. Enligt detaljmotiveringen till propositionen gäller bestämmelsen inte privata instanser. Utöver statliga och kommunala myndigheter ska skyldigheten i första hand gälla vissa verk typ vattentjänstverk.

Miljöutskottet föreslår en sådan precisering i 11 § 3 mom. att lydelsen svarar mot syftet i motiveringen och att grundlagsutskottets synpunkt blir beaktad. Därmed ska skyldigheten riktas till myndigheter och andra verk som tillhandahåller offentliga tjänster och den nödvändiga informationen avgränsas till annan information än personuppgifter.

För att undvika dubbelarbete och för att säkerställa en effektiv förvaltning är det enligt utskottets mening mycket viktigt att informationsgången mellan myndigheterna löper smidigt. Skogscentralerna kan till exempel ha sådan information om skogsförbättringsåtgärder som behövs vid planeringen av vattenförvaltningen. Eventuella problem med informationsutbytet mellan de regionala miljöcentralerna och skogscentralerna bör lösas för att lagen ska kunna genomföras effektivt.

Förvaltningens resurser och övervakningen

Lagen om vattenvårdsförvaltningen anger ramen för planeringen av vattenförvaltningen som är nödvändig för att ramdirektivet om åtgärder på vattenpolitikens område ska kunna genomföras. Miljöutskottet anser att direktivet är till nytta för vårt vattenskydd och bidrar till bättre yt- och grundvattenkvalitet inte minst för att ekologiska faktorer blir bättre beaktade. Men detta kräver i sin tur att det avsätts adekvata resurser för insamling av uppgifter och för själva planeringen av systemet. Hittills har resursbehovet i första hand tillgodosetts genom de regionala miljöcentralernas interna prioritering och med hjälp av projektfinansiering. De s.k. samordnande miljöcentralerna har anvisats ett årsverke var för förberedelser för att genomföra direktivet.

Direktivet förpliktar att inrätta internationella vattenförvaltningsområden, vilket kräver särskilda resurser. Det internationella vattenförvaltningsområdet mellan Finland och Sverige består av Torne älvs och Muonio älvs vattendrag. Ett internationellt vattenförvaltningsområde kommer att inrättas i samråd med Norge, som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, inom Tana älvs, Näätämö älvs och Paatsjoki älvs vattendrag. Det finns ett visst samarbete med Ryssland, också om direktivet inte direkt förutsätter det. Arbetet inom internationella vattendrag kräver mer resurser än arbetet i ett nationellt sammanhang både i den förberedande fasen och med att upprätthålla verksamheter.

Enligt utredning till utskottet är den vatteninformation som direktivet förutsätter bristfällig. Trots att övervakningen av vattenstatus har varit relativt omfattande är t.ex. informationen om biologiska faktorer, som vattenväxter, alger och bentiska evertebrater knapp. Enligt utskottets mening är det klart att utan resurser blir det stora problem med att genomföra direktivet. Framför allt i den första fasen behövs det en avsevärd satsning på att höja kunskapsnivån. I fortsättningen går det säkert på rutin, men våra rikliga vattenförekomster innebär i vilket fall som helst permanent höga övervakningskostnader. Beredningen av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram får inte betyda att de regionala miljöcentralerna blir långsammare i sina andra myndighetsuppgifter, inte minst i att behandla tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Systemet är nytt och konsekvenserna kan bedömas först när förvaltningsplaner och åtgärdsprogram första gången upprättats och godkänts i praktiken och därför bör det följas upp hur lagstiftningen fungerar och åtgärder vidtas för att förbättra den när det finns praktiska erfarenheter av den. Också jord- och skogsbruksutskottet anser i sitt utlåtande att det är viktigt att ge akt på hur det föreslagna systemet fungerar och om lagstiftningen är adekvat och att i förekommande fall se över lagstiftningen.

Miljöutskottet hänvisar till det som anförs ovan och understryker att regeringen särskilt bör ge akt på om lagstiftningen är adekvat med tanke på att samarbetet, vattenskyddet och förvaltningen ska fungera. Utskottet förutsätter att regeringen utifrån övervakningen kommer med en lag om nödvändiga resurser för genomförandet. I detta hänseende är åren 2006—2007 kritiska (Utskottets förslag till uttalande 1).

Ändringssökande

Statsrådet föreslås fastställa förvaltningsplanerna. Godkända förvaltningsplaner översänds därefter till gemenskapens kommission som direktivrapporter.

I statsrådets beslut får ändring sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen (586/1996). Besvär får anföras på den grund att beslutet är lagstridigt. Det betyder att besvär får anföras närmast på den grund att det har skett ett procedurfel i beredningen av förvaltningsplanen eller att planen inte tar upp de faktorer som lagen kräver. Enligt 18 § i det första lagförslaget har den besvärsrätt på vars rätt, skyldighet eller fördel beslutet kan inverka, kommunen i fråga, myndigheter som bevakar allmänt intresse, samt en sådan registrerad lokal eller regional förening eller stiftelse vars syfte är att främja miljö- eller naturskydd och vars verksamhetsområde förvaltningsplanen gäller.

Miljöutskottet finner det föreslagna besvärssystemet motiverat och lämpligt. Men det anser att det vore motiverat att låta ett miljösakkunnigråd ingå i sammansättningen i högsta förvaltningsdomstolen. Det går inte att komplettera det första lagförslaget om vattenvårdsförvaltningen med en sådan bestämmelse på ett naturligt sätt. Däremot sitter bestämmelsen bra i 2 a § i lagen om högsta förvaltningsdomstolen (107/2000). I högsta förvaltningsdomstolen deltar enligt lagrummet i behandlingen av ärenden enligt vattenlagen (264/1961) och miljöskyddslagen (86/2000) utöver de lagfarna ledamöterna dessutom två ledamöter med uppdraget som bisyssla (miljösakkunnigråd).

Utskottet föreslår att statsrådet kommer med ett förslag om en sådan ändring i 2 a § i lagen om högsta förvaltningsdomstolen. Tidsmässigt kan ändringen göras senare än åtgärderna i denna proposition, eftersom ändringen inte behöver träda i kraft samtidigt med lagförslagen i den föreliggande propositionen. Ändring ska nämligen sökas i den samordnade förvaltningsplanen som ska offentliggöras före den 22 december 2009 (Utskottets förslag till uttalande 2).

Protokollet om vatten och hälsa

Genom det första lagförslaget om vattenvårdsförvaltningen ska inte bara direktivet utan också åtgärderna i protokollet om vatten och hälsa till konventionen om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar som upprättats inom FN:s ekonomiska kommission för Europa genomföras.

Social- och hälsovårdsutskottet granskar i sitt utlåtande propositionen i de delar som gäller genomförande av protokollet och konstaterar att lagförslagen kan tillstyrkas med tanke på hälsoskyddet. Det lyfter fram betydelsen av samarbete mellan de myndigheter som svarar för vattenanvändning och vattenvård och de parter som svarar för att främja hälsa och miljöskydd. Miljöutskottet omfattar social- och hälsovårdsutskottets utlåtande.