Allmän motivering

1 Allmänt

Sammanfattningsvis anser utskottet att propositionen är behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Utskottet understryker att vatten är en oersättlig naturtillgång för oss och kan i framtiden få en ännu större betydelse när vattnet tryter i världen. På det globala planet spelar vattnet en stor roll för människornas hälsa, den ekonomiska utvecklingen och miljön. Vattenförsörjningen bygger i långa stycken på grundvattensreserverna och ekosystemen är på det hela taget helt beroende av vatten. Vattendragen är en betydande attraktionsfaktor för turismen och många andra näringar utnyttjar också vattenresurserna. Det är viktigt att t.ex. kunna identifiera vattenekosystemtjänster. I takt med att vattenresurserna sinar måste vi också titta på vilka effekter vattenavtrycket från olika funktioner får och förbättra material- och energieffektiviteten för att göra vattenanvändningen effektivare.

Klimatförändringen leder till extrema väderfenomen, till exempel översvämningar vintertid; därför måste förändringsfaktorer i vattenresurserna hanteras och samordnas effektivare. Översvämningsriskerna bör hanteras effektivare genom olika slag av mekanismer som styr byggandet. Det är viktigt att bevara alla ekosystemtjänster som har med vattnens användning att göra och att samordna olika former av användning. Också en eventuell utbyggnad av vattenkraften bör utgå från att det är acceptabelt i ett miljöperspektiv och med hänsyn till de villkor som ekosystemtjänsterna ställer.

Utskottet anser att vattenlagen behöver ses över i enlighet med propositionen. Miljölagstiftningen i övrigt har nämligen utvecklats radikalt medan man i den digra vattenlagen bara gjort de allra nödvändigaste ändringarna, som dessutom varit relativt små. Lagen har därför numera en splittrad struktur och terminologin är delvis föråldrad. Därtill har den behöriga förvaltningen i fråga om tillstånd och tillsyn förändrats genomgripande med undantag för den kommunala miljöskyddsmyndigheten i och med att behandlingen av tillståndsärenden enligt vattenlagen överfördes på regionförvaltningsverken och tillsynsuppgifterna på närings-, trafik- och miljöcentralerna (NMT-centralerna) från ingången av 2010.

Utskottet anser därför att reformen är befogad och att den gett möjlighet att jämföra när tillstånd behövs och kriterierna för tillståndsprövning och deras innehåll i vattenlagen respektive övrig miljöskyddslagstiftning. På grund av dels den allt strängare miljölagstiftningen, dels de produktivitetsmål som lagts fast för förvaltningen är det extra viktigt att resurserna används effektivt och att kraven i de olika lagarna är kompatibla. Särskilt vattenlagens bestämmelser om tillståndsförfarande har man försökt harmonisera med motsvarande bestämmelser i miljöskyddslagen. Det gagnar såväl tillståndsmyndigheter som tillståndssökare inte minst i projekt som kräver tillstånd enligt båda lagarna. Det är naturligt med en harmonisering också av den anledningen att de statliga tillstånds- och tillsynsuppgifterna anförtrotts samma myndighet i bägge lagarna.

Trots att reformen är omfattande är de materiella ändringarna ganska små. Lagens grundläggande principer, tillämpningsområde och tillståndskrav samt tillståndsprövningens centrala innehåll föreslås följaktligen inte bli ändrade. Däremot har man genom omstruktureringar försökt göra lagen tydligare och utplåna de historiska skillnaderna i regleringen av olika vattenhushållningsprojekt för att förvaltningen ska bli smidigare.

I dagsläget avgör regionförvaltningsverken årligen ca 550 ärenden enligt vattenlagen, av dem 85 procent tillståndsärenden. Av dessa tillståndsärenden gäller ungefär 66 procent byggande i vattendrag enligt 2 kap. i vattenlagen, såsom att dra ledningar eller rör, bygga bryggor eller broar, muddra eller ta upp marksubstanser. Allmännaste bland andra projekttyper är uttag av yt- eller grundvatten (9 %). Projekt som har att göra med vattenreglering, byggande av kraftverk, flottning eller farleder eller andra sjötrafikområden utgör ett par procent var. Ännu färre är projekten gällande vattenreglering och dikning. Utskottet påpekar att även om någon projekttyp inte är numerärt särskilt stor kan det bland projekten finns sådana som har stor samhällsbetydelse, medan det i den numerärt största gruppen finns en hel hop projekt som till storlek och effekter är mycket obetydliga. Utskottet har synat en lång rad projekttyper med avseende på en effektiv användning av förvaltningsresurserna och redogör för det senare.

2 Grundlagsutskottets utlåtande

Den nuvarande vattenlagen har stiftats i vanlig lagstiftningsordning trots att den som genomför ett vattenhushållningsprojekt med stöd av den kan få rätt till någon annans egendom för att kunna genomföra projektet. Det här blev möjligt genom en i grundlagsordning stiftad fullmaktslag som till karaktären är en s.k. undantagslag enligt 73 § i grundlagen. Propositionen bygger på att fullmaktslagen förblir i kraft, men behovet gäller endast dess 1 § och därför föreslås 2 och 3 bli upphävda.

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 61/2010 rd) bedömt lagförslaget mot grundlagen och anser det konstitutionellt betänkligt att ett helt, samhällsviktigt rättsområde är beroende av en undantagslag. Utskottet menar att fullmaktslagskonstruktionen inte längre platsar i vårt konstitutionella system. Det föreslår att miljöutskottet i sitt betänkande tar in ett förslag till uttalande om att statsrådet inom sig ska börja utreda hur de bestämmelser i vattenlagen som begränsar egendomsskyddet bättre ska fås att harmoniera med grundlagens 15 §, och att tidsfristen för arbetet ska vara t.ex. sex år med hänsyn till lagens exceptionella omfattning. Målet bör vara att fullmaktslagen kan upphävas i sin helhet. Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår miljöutskottet

3.1 Nyttjande av vattendrag för rekreation

I 2 kap. i förslaget till vattenlag föreskrivs det om allmänna rättigheter, skyldigheter och inskränkningar i fråga om nyttjande av yt- och grundvatten och vattenområden. Bland annat rätten till allmännyttjande av vatten, inbegripet den traditionellt omfattande rätten att färdas och fiska i vattendrag, förblir principiellt oförändrad.

Den rätt till allmännyttjande som vattenlagen ger ingår i vår allemansrätt och regleras i stort sett på samma sätt i 2. kap som i den gällande lagen. Bestämmelser om rätt att röra sig i vattendrag finns i 2 kap. 3 § i den nya lagen. Utskottet hänvisar till jord- och skogsbruksutskottet utlåtande och anser det med tanke på rekreationsanvändningen vara viktigt att den traditionella rättten att röra sig i vattendrag fortsatt är omfattande och att det i lag inte ska föreskriva mer detaljerat än vad nu föreslagits om begreppet att röra sig och om att orsaka onödig skada.

I rekreationsavseende kan man inte begränsa rätten att röra sig till enbart att förflytta sig från en plats till en annan, och eftersom det förekommer lokala skillnader i vattendrag går det inte att exakt ange den gräns för bebyggd strand som den som rör sig på vattendrag inte får överskrida. I smala älvar och åar och i sund ligger den gränsen självfallet närmare stranden än på en insjöfjärd. Begreppet "att röra sig" inbegriper inte endast förflyttning från en plats till en annan utan också andra sätt att röra sig som inte enbart har ett förflyttningssyfte, t.ex. att fiska, segla och åka båt i allmänhet. Rätten till allmännyttjande följs också av skyldigheter: den som rör sig i vattendrag får enligt den föreslagna 2 kap. 3 § inte orsaka onödig skada, olägenhet eller störning.

Nyttjandet av vattendrag för rekreation skyddas också av bestämmelsen om allmän tillståndsplikt i den föreslagna 3 kap. 2 §. En ändring i ett vattendrag som avsevärt minskar vattendragets lämplighet för rekreationsändamål kräver tillstånd av tillståndsmyndigheten. Ett smärre problem kan anses vara att de föreslagna vattenlagsbestämmelserna om rätt att inleda ärenden (14 kap. 14 §) och besvärsrätt (15 kap. 2 §) omfattar sådana registrerade föreningar och stiftelser som arbetar för miljöskydd, hälsoskydd eller naturvård eller en trivsam boendemiljö. Vi har en uppsjö organisationer och föreningar för folk som idkar rekreation, såsom båt-, rodd- och paddlingsföreningar eller föreningar för fritidsfiskare, som eventuellt inte omfattas av definitionen. I vissa vattenhushållningsprojekt kan det då falla på tillsyns- och tillsynsmyndigheternas lott att bevaka rekreationsintressena. Utskottet understryker att myndigheterna måste inrikta sig mer på att bevara och förbättra rekreationsmöjligheterna.

3.2 Vattenförsörjning

Uttag av vatten

I det föreslagna 4 kap. ingår särskilda bestämmelser om uttag av vatten. De huvudsakliga reglerna för tillståndspliktigt uttag av yt- och grundvatten finns i 3 kap. I 4 kap. 1 § om tillämpningsområde sägs det att kapitlet tillämpas på uttag av ytvatten och grundvatten. Förslagets 4 kap. 2—4 § gäller uttagsprojekt som inte behöver tillstånd.

Utskottet konstaterar att områdets ägare inte har ägorätt till grundvatten eller vatten i vattendrag som sådant. Däremot är situationen en annan när det gäller vatten som letts och tagits i förvar. Vattnet i en naturlig vattenförekomst kan som sådant inte vara föremål för byte. Det område där grundvattenförekomsten finns eller en del av det kan visserligen överlåtas, men ägandet i sig ger utöver rätten att ta vatten i små mängder ingen annan rätt än att ägaren inte behöver ha ett särskilt tillstånd enligt 4 kap. 4 § för att montera en vattenintagsledning. Annat uttag bestäms utifrån bestämmelser som inte tar hänsyn till ägande och fastighetsindelning.

I den föreslagna 4 kap. 6 § finns kompletterande bestämmelser om obligatoriska bestämmelser i beslut om uttag av vatten. Enligt dem ska det av ett beslut om uttag av vatten framgå syftet med uttaget, uttagsplatsen och maximiuttaget. Vattnets användningsändamål och den mängd vatten som tas är avgörande för om tillstånd eller rätt ska kunna beviljas, och därför måste de anges i beslut om uttag.

För att bli av med överlappningar föreslår regeringen att reglerna för placering av vattenledningar och anordningar ses över. Placeringen av vattenledningar och anknytande anordningar på annans område är främst en markanvändningsfråga. Därför bör placeringen i princip ske i den ordning som anges i markanvändnings- och bygglagen. Men i vattenlagen föreslås trots allt en bestämmelse om att sökanden på yrkan kan beviljas rätt att placera vattenledningar och anknytande anordningar i samband med ett vattenuttagsärende.

Sammanjämkning av behoven att ta vatten

Insikten om hur värdefullt rent vatten är har ökat snabbt både nationellt och internationellt sett. Tills vidare har vi i Finland inte haft särskilt många storskaliga projekt för uttag av ytvatten för kommersiella ändamål. Utskottet menar att vattenlagens viktiga uppgift är att säkerställa att andra än kommersiella vattenanvändningsändamål tydligt ges högsta prioritet. Bestämmelserna om uttag av vatten i den gällande vattenlagen har inte en tillräcklig räckvidd, eftersom bestämmelserna om prioritet blir tillämpliga endast i de sällsynta fall då flera tillståndsansökningar är aktuella samtidigt.

I den nya vattenlagens 4 kap. 5 § föreslås bestämmelser om att beslut om uttag av vatten ska tas med hänsyn till bl.a. behoven att ta vatten och en sammanjämkning av dem. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att vattnet förslår för alla som behöver det. Utskottet noterar att det här handlar om nya generella bestämmelser som lägger fast prioritetsordningen för behoven att ta vatten. I motsats till den gällande vattenlagen gäller bestämmelserna också kommande behov.

Den nya prioritetsordningen innebär att tillstånd kan beviljas för ett nytt vattenöverföringsprojekt bara om vattnet räcker till för ortens egna behov. Lägst i prioritetsordningen kommer ledande av vatten för användning någon annanstans för något annat syfte än ett samhälles vattentjänster. Tillstånd till uttag av vatten ska också i förekommande fall kunna beviljas för viss tid. När tillståndet sedan ses över kan en ny bedömning göras av om vattnet räcker till för andra behov. Utskottet anser att prioritetsbestämmelserna är bra och påpekar att en övergripande kartläggning av de framtida behoven av vatten behövs när projekt planeras. Det understryker att lokalt vattenuttag måste ges högsta prioritet på sikt för att eventuella växande lokala behov ska kunna tillgodoses.

Grundvatten

I Finland råder ett ovillkorligt förbud mot att förorena grundvatten. Bestämmelserna om uttag av vatten och grundvatten är splittrad på många lagar och lägre författningar. Vattenlagens bestämmelser om grundvattenskydd gäller i regel bara vad som är tillräckligt mycket grundvatten, dvs. flödet, medan det allmänna skyddet av grundvattenkvaliteten regleras i miljöskyddslagen (). Dessutom finns bestämmelser relaterade till grundvattenskydd i bl.a. marktäktslagen, markanvändnings- och bygglagen, hälsoskyddslagen, avfalls- och kemikalielagen och i lagstiftningen om bekämpning av oljeskador. I statsrådets förordning om ämnen som är farliga och skadliga för vattenmiljön () föreskrivs närmare om utsläpp i grundvatten. Förordningen bygger på direktiv 2006/118/EG om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring.

Vattenlagens förhållande till miljöskyddslagen och inte minst vilken ställning projekt som avses i den gällande vattenlagens 1 kap. 19 § och miljöskyddslagens 39 § om gemensam behandling intar i tillståndsförfarandet har varit en knäckfråga ända sedan bestämmelserna om vattenförorening lyftes ut ur vattenlagen och separerades från regleringen av andra projekt enligt vattenlagen i samband med att miljöskyddslagen stiftades. Utskottet menar att den nya vattenlagen tydliggör förhållandet mellan lagarna, men att frågan måste ägnas särskild uppmärksamhet också när lagen genomförs.

Under den rådande vattenlagen har grundvattenskyddet delvis ordnats genom skyddsområden enligt vattenlagen för vattentäkter. Enligt propositionsmotiven behöver bestämmelserna om skydd för områden som används för uttag av vatten göras tydligare. Det är en bra princip, menar utskottet. Bestämmelser om förordnande av skyddsområde för en vattentäkt föreslås ingå i 4 kap. 11 §. Regeringen framhåller att de begränsningar som ansetts behövliga bör genomföras inom ramen för lagstiftning om skyddsområden, som ger en rättslig grund för nödvändiga inskränkningar i användningen. Utskottet noterar med tillfredsställelse att propositionen ger markägarna rätt att ta initiativ till skyddsområden.

Skyddsplaner för grundvatten

Grundvattnet hotas inte minst av en lång rad industribranscher, transport, lagring och användning av farliga ämnen, halkbekämpning på landsvägar och flygplatser, jord- och skogsbruk och anknytande verksamhet (stall, pälsdjursuppfödning, handelsträdgårdar, spridning av gödsel), förorenad mark och upptagning av marksubstanser. I grundvattenfrågor har den traditionella myndighetstillsynen kompletterats med ett system med skyddsplaner, men det saknar stöd i lag. Skyddsplanerna fungerar således i rättsligt hänseende endast som bakgrundsmaterial för besluten. År 1991 tog den dåvarande vatten- och miljöstyrelsen initiativ till de första allmänna råden om hur skyddsplaner ska läggas upp.

År 2010 fanns det i Finland 3 757 grundvattenområden som klassats som viktiga eller lämpliga för vattenförsörjning. Det har upprättats ca 300 skyddsplaner för grundvatten som täcker in ungefär 1 000 grundvattenområden. Utskottet vill påpeka att endast en del av de befintliga grundvattenområdena de facto täcks in av skyddsplanerna. Skyddsplaner för grundvatten används till stöd för beslutsfattandet bl.a. vid markanvändningsplanering enligt markanvändnings- och bygglagen, vid behandlingen av miljötillstånd enligt miljöskyddslagen och tillstånd enligt marktäktslagen samt vid övervakning ochgenomförandet av lagstiftningen om hushållsavloppsvatten i områden utanför vattenverkens avloppsnät.

Skyddsplanerna för grundvatten har tillmätts betydelse i tillämpningen inte bara av de här lagarna utan speciellt även av lagen om gödselfabrikat och lagen om växtskyddsmedel. Det är något av ett problem att det på produktförpackningar som godkänts för bruk enligt de här lagarna hänvisas direkt till skyddsplaner och till klassificeringen av grundvattenområden i dem. På så vis kan skyddsplanerna ha fått sådana direkta verkningar för enskilda medborgare och verksamhetsutövare som de inte avsetts ha.

Lagen om vattenvårdsförvaltningen ger närings-, trafik- och miljöcentralerna generellt i uppdrag bl.a. att karakterisera vattnen inom sina områden och utreda den mänskliga verksamhetens inverkan på vattnen. Lagens planeringsmekanism innefattar också att utreda grundvattnens status och farorna de utsätts för. Skyddsplanerna för grundvatten grundar sig emellertid inte enbart på behovet att planera vattenvårdsförvaltningen, utan skyddsplaner har upprättats långt innan lagen om vattenvårdsförvaltningen stiftades.

Utskottet konstaterar att regler tills vidare saknas för kriterier för att upprätta de icke-lagfästa skyddsplanerna, vad de ska innehålla, hur de ska upprättas och vilka rättverkningar de har. I lagen om vattenvårdsförvaltningen har NTM-centralerna dock ålagts att utreda läget och gränserna för viktiga och andra för vattenförsörjning lämpliga grundvattenområden samt mark- och berggrundens allmänna karaktär i grundvattenområdena. Däremot anger inte lagen vad som avses med de här områdena och hur de ska definieras. Utskottet hänvisar till jord- och skogsbruksutskottets utlåtande och anser att det måste utredas vilket behovet är av ny lagstiftning och nya procedurer för kartläggning och klassificering av grundvattenområden och för skyddsplaner. Lagstiftningen om grundvattenskydd måste förtydligas och förenklas. Med tanke på rättssäkerheten är det särskilt viktigt att utreda om klartläggningen, klassificeringen och användningen av grundvattenområden och upprättandet av skyddsplaner kan införlivas i lagstiftningen om förvaltningsplaner för vattenvård. Utskottet vill ytterligare framhålla att det måste avsättas tillräckligt med resurser för en översyn av skyddsplanerna. Utskottet förutsätter följaktligen

3.3 Muddring av vattenområden

Maskinell muddring har ökat kraftigt på 1990- och 2000-talen. Projekten är större än tidigare och utförs ofta samtidigt eller i följd, vilket gör att deras sammantagna effekt blir större. Enligt 3 kap. 3 § 7 punkten i förslaget till ny vattenlag krävs det alltid tillstånd av tillståndsmyndigheten för muddring av ett vattenområde när mängden muddermassa överstiger 500 m³. Frågan om underhållsmuddring av en allmän farled behöver tillstånd beror på verkningarna och avgörs enligt 3 kap. 2 §.

Utskottet har diskuterat den lämpliga gränsen för när tillstånd ska krävas för muddring med hänsyn dels till miljöeffekterna, dels en rationell administration. Det konstaterar att låga stränder och anknytande översvämningsområden är av mångfald präglade biotoper, där muddringen kan skada arterna eller leda till att de försvinner helt och hållet. Muddringen kan också ge upphov till skadliga effekter, såsom att vattnet blir grumligt, näring läcker från bottensediment, bottenbiotoper skadas, fiskars lekplatser förstörs eller stränderna eroderar och rasar ihop. Hänsyn bör tas till känsliga vikar och bukter. Å andra sidan beror miljöeffekterna på förhållandena på muddringsplatsen, och i vissa fall kan muddring utföras inte minst på havsområden utan negativa effekter, även om muddermassan överskrider 500 m³. Utskottet menar att den föreslagna gränsen 500 m³ är lämplig, men understryker att även mindre muddringar än så kan kräva tillstånd beroende på deras miljöeffekt. Tillståndsplikten är alltså främst beroende av miljöeffekterna. Utskottet förutsätter att man under uppföljningen av lagens tillämpning fäster särskilt avseende vid hur muddringsbestämmelserna fungerar.

Enligt 2 kap. 15 § 1 mom. i förslaget ska en skriftlig anmälan om en småskalig muddring göras till den statliga tillsynsmyndigheten, dvs. NTM-centralen, 30 dygn innan arbetet påbörjas. I normala fall kräver anmälningen inte några åtgärder från tillsynsmyndighetens sida, men ger myndigheten möjligheter att vidta åtgärder om den trots allt anser att projektet kräver tillstånd. Utskottet anser att förflyttning av enstaka stenar för hand eller andra motsvarande åtgärder med marginella konsekvenser i samband med strandmuddringar inte bör betraktas som muddring som ska anmälas. Däremot ska anmälan alltid göras om åtgärder som utförs med grävmaskin eller andra arbetsmaskiner. Utskottet påpekar att muddringsrätten enligt 2 kap. 6 § är förenad med kriteriet att åtgärden inte kräver tillstånd. Samma sak gäller placering av muddermassa på någon annans vattenområde. Om muddring t.ex. ska göras i en bäck i naturtillstånd ligger det mycket nära till hands att kräva tillstånd på grund av verkningarna.

Enligt 2 mom. i samma paragraf ska anmälan innehålla uppgifter om projektet, hur det kommer att genomföras och vilka miljökonsekvenser det får. I 3 mom. står det att närmare bestämmelser om hur anmälan ska göras och vilka uppgifter som ska ingå i den kan utfärdas genom förordning av statsrådet. Som vattenhushållningsprojekt är muddring i allt väsentligt förknippat med uppläggning av muddermassor och därför är det enligt utskottets mening viktigt att undersöka hur uppläggningen är tänkt att ske. Det är viktigt att det kan utfärdas närmare bestämmelser om detta genom en statsrådsförordning. I 28 § 2 mom. i miljöskyddslagen räknas det upp vad miljötillstånd behövs för. Om muddringen ger upphov till det slag av skadliga effekter som avses i momentet, ska ärendet behandlas enligt miljöskyddslagen och hänsyn tas exempelvis till eventuella miljöfarliga ämnen i muddringsmassan, såsom dioxiner, tributyltennföreningar eller kvicksilver.

Här vill utskottet påminna om att den kommunala miljövårdsmyndigheten fortsättningsvis kommer att vara tillsynsmyndighet enligt vattenlagen vid sidan av NTM-centralerna, och att kommunen följaktligen fortsatt bör känna till småskaliga tillståndspliktiga projekt och vid behov informera och instruera kommuninvånarna i att göra anmälan eller lämna in tillståndsansökan. När myndigheternas elektroniska ärendehanteringssystem i sinom tid blir färdigt kommer det att medge en smidig informationsöverföring mellan NTM-centralen och den kommunala miljövårdsmyndigheten. Kommunernas resurstillgång varierar och därför förekommer det skillnader i arbetsfördelningen mellan NTM-centralerna och kommunen. Propositionen avser inte att rucka på nuvarande praxis.

3.4 Skydd av bäckar

Regeringen säger i propositionen att för att bäckar ska kunna bevaras i naturtillstånd måste deras naturvärden beaktas när vattenlagen tillämpas. Inventeringar gjorda av miljöförvaltningen ger vid handen att inte mer än ca 2 procent av samtliga bäckar i södra Finland är i naturtillstånd. Skyddet av bäckar spelar en viktig roll för biodiversiteten hos oss men också för många hotade arters överlevnad. Därför är det angeläget att bäckarna och deras biotyper skyddas bättre.

För att skyddet av bäckar i naturtillstånd ska bli effektivare föreslår regeringen i 3 kap. 2 § om allmän tillståndsplikt för vattenhushållningsprojekt en ny tydliggörande bestämmelse om att tillstånd krävs för en ändring av vattendrag om den äventyrar bevarandet av de naturliga förhållandena i en bäckfåra. Äventyrande av de naturliga förhållandena bedöms i propositionen utifrån samma premisser i 2 kap. 11 § och 3 kap. 2 §. Utskottet påpekar att jämfört med den gällande vattenlagen är ändringen i fråga om skyddet av bäckar främst tydliggörande, eftersom tillståndsreglerna redan nu i princip täcker in bäckar på så vis att bäckar som en form av vattendrag omfattas av lagens förbud mot ändringar. Men det är tydligt att de nuvarande bestämmelserna inte följts som de ska när det gäller förbudet att ändra bäckar. Likaså har det brustit ordentligt i myndighetstillsynen. Klarläggandet behövs alltså, menar utskottet. Dessutom behöver extra ansatser göras för att myndighetstillsynen över skyddet ska bli bättre.

Ett strukturellt problem med lagstiftningen om skyddet av bäckar ligger i att de sektorsvisa bestämmelserna i olika lagar (t.ex. vattenlagen, skogslagen, miljöskyddslagen och markanvändnings- och bygglagen) inte medger en sammantagen bedömning av bäckar i naturtillstånd som naturtyp, vilket vore nödvändigt för ett effektivare skydd av bäckar. Den föreslagna bestämmelsen i vattenlagen gäller endast bäckfåran, inte hur naturen i fårans omgivning används, eftersom de bestämmelserna finns i skogslagen. Gränsen mellan tillämpningsområdena och uppgifterna i de olika lagarna är på det hela taget oklar. Det är absolut nödvändigt med en mer övergripande infallsvinkel i framtiden när det gäller skyddet av bäckar och de olika lagarnas förhållande till varandra och deras bestämmelser om skydd av naturtyper.

Rännil är en bädd som är mindre än en bäck. Den övre gränsen för en rännil (som samtidigt är den nedre gränsen för en bäck) bestäms utifrån avrinningsområdets omfattning (10 km²), vattnets flöde och om det är möjligt för fisk att vandra där i större utsträckning. I en rännil rinner inte vattnet konstant och inte heller förekommer någon större fiskvandring där. Som fiskvandring i betydande omfattning kan anses t.ex. att fisk regelbundet leker i rännilen. Om det hela tiden rinner vatten i fåran och där rör sig fisk i betydande omfattning klassas den som bäck även om avrinningsområdet är mindre än 10 km².

3.5 Dikning

Allmänt

Jämfört med den gällande lagen har kapitlet om dikning blivit tydligare. I detaljmotiven till 5 kap. om dikning lyfter regeringen förtjänstfullt fram tillämpningsproblemen i nupraxis, särskilt när det gäller skogsdikning. I dikningslagstiftningen accentueras svårigheterna som kommer sig av att vattenlagen, miljöskyddslagen och markanvändnings- och bygglagen överlappar varandra och att det därför är svårt att lägga fast gränsen mellan olika administrativa förfaranden.Förhållandet mellan lagarna har tydliggjorts i det föreslagna 5 kap. och i miljöskyddslagens och markanvändnings- och bygglagens anknytande bestämmelser. Som ett belysande exempel kan tas markanvändnings- och bygglagens bestämmelser som är primära på detaljplaneområden och att detta nu sägs ut i 5 kap. 9 § och i markanvändnings- och bygglagens 161 a §.

Dikning och dess förorenande effekter

Vid dikning transporteras sediment ofta med dräneringsvattnet och grumlar vattendrag nedanför. Sedimenttransporten är störst under och strax efter dikningen. Sedimentmängderna minskar vanligen när det dikade området anpassar sig till torrläggningen. Däremot kan uppslamning få långvarigare negativa effekter för fiskbeståndet och dess fortplantning. Om dikningen får följder som nämns i 3 kap. 2 § krävs det tillstånd av tillståndsmyndigheten. Däremot behövs inget tillstånd om det endast handlar om att vattenföringen ändras i en bäck på grund av dikning som utförs på området ovanför bäcken.

Dessutom behövs det enligt 5 kap. 3 § 1 mom. tillstånd av tillsynsmyndigheten för dikning som kan leda till förorening enligt 3 § 1 mom. 1 punkten i miljöskyddslagen på ett vattenområde. Den förorenande effekt som avses i bestämmelsen kan märkas t.ex. som ökad näringsbelastning i ett vattendrag dit dräneringsvatten leds eller som försurning av ett vattendrag i närheten av sur sulfatjord. Ger dikningen upphov till de här effekterna krävs det i regel miljötillstånd. Sådana frågor i anknytning till dikningsärenden som gäller nyttjanderätter och skyldighet att delta är emellertid av det slaget att det inte kan anses ändamålsenligt att behandla dem inom ramen för miljöskyddslagen, utan regleringen av de här projekten sker lämpligen inom ramen för vattenlagen som också hittills varit fallet. På förfarandet ska alltså tillämpas dels den nya vattenlagens materiella bestämmelser och procedurbestämmelser, dels miljöskyddslagens materiella bestämmelser om gränsen för tillståndsplikt och om tillståndsvillkor.

Även dikningsprojekt som inte förutsätter tillstånd ska omfattas av förhandstillsyn. Många dikningsprojekt ska enligt 5 kap. 4 § behandlas vid en dikningsförrättning. I 5 kap. 16 § föreskrivs det att den dikningsplan som fastställs vid förrättningen ska förenas med behövliga villkor om genomförandet av projektet och om kontrollen av dess konsekvenser. Normalt gäller bestämmelserna vattenvårdsåtgärder som bl.a. ska hindra sediment att transporteras med vattnet och vattnet från att grumlas.

Enligt 5 kap. 6 § 1 mom. i förslaget ska den projektansvarige göra en skriftlig anmälan till den statliga tillsynsmyndigheten om annan än obetydlig dikning minst 60 dygn innan dikningen inleds. Anmälan ska innehålla en beskrivning av projektet och dess miljökonsekvenser samt av projektets influensområde. Den projektansvarige ska informeras, om tillsynsmyndigheten utifrån anmälan anser att projektet förutsätter tillstånd eller att ärendet ska behandlas vid en dikningsförrättning. Dessutom bör det observeras att på dikning även tillämpas 2 kap. 7 och 8 § om vattenhushållningsprojekt i allmänhet samt de särskilda dikningsbestämmelserna i 5 kap. 7 §. De bestämmelserna är tillämpliga på alla dikningsprojekt.

Utskottet menar att det nya anmälningsförfarandet gör det lättare för tillsynsmyndigheten att föregripa dikningsprojekt som även kan ge upphov till förorening av vatten på det sätt som avses i 28 § i miljöskyddslagen. Miljöskyddslagens bestämmelser om förorening har i praktiken inte aktualiserats i dikningsprojekt, eftersom just ingen övervakning av dikningsföljderna skett. En annan viktig ny bestämmelse ingår i 5 kap. 8 § som tydliggör gränsen mellan dikning och underhåll av diken. Om ett grävt dike har förvandlats till en bädd i ett naturliknande tillstånd, ska samma bestämmelse tillämpas på underhållet av diket som på sådan rensning av en rännil eller en bäck som enligt 1 § betraktas som dikning.

Hantering av dagvatten

Utskottet konstaterar att såväl den nuvarande som den nya vattenlagen utgår från att alla fastighetsägare som har nytta av dikningen ska delta i kostnaderna för den samfällda dikningen. De fastigheter som har nytta av dikningen inbegrips i det torrläggningsområde för samfälld dikning som anges i dikningsplanen och läggs fast i tillståndsbeslutet eller vid dikningsförrättningen. Det naturliga avrinningsvatten som rinner till torrläggningsområdet beaktas i dikningsplanen. Fastigheter som inte har nytta av dikningen kan inte inkluderas i torrläggningsområdet. Sådana fastigheter är fastigheter från vilka vatten rinner till torrläggningsområdet på naturlig väg men som inte blir torrare av dikningen.

Utskottet understryker att om markanvändningen förändras kan det bli aktuellt att från områden utanför torrläggningsområdet leda vatten till torrläggningsområdet och till dikningssammanslutningens diken. Enligt 5 kap. 12 § 3 mom. i förslaget är den som leder in vatten i en annans dike eller i en bäck som någon annan rensat skyldig att betala ersättning för kostnaderna för att anlägga diket eller rensa bäcken. Dessutom är den som leder in vatten i ett dike skyldig att delta i en behövlig utvidgning och behövligt underhåll av diket.

I yttranden till utskottet föreslås det att dikningsbestämmelserna ändras så att fastigheter inom avrinningsområdet kan åläggas att delta i extrakostnaderna för torrläggningen, om det efter dikningsförrättningen skett väsentliga förändringar på torrläggningsområdets avrinningsområde, t.ex. byggnation som ökar mängden avrinningsvatten. Förslagen grundar sig framför allt på fall i Österbotten, där markägare inom torrläggningsområdet de facto tvingas ta hand om avrinningsvatten från fastigheter utanför och svara för alla extrakostnader. Utskottet poängterar att en tidigare utförd dikningsförrättning och de gränser för torrläggningsområdet som finns angivna i den vid förrättningen fastställda dikningsplanen inte hindrar att torrläggningsområdet förstoras vid en ny dikningsförrättning.

Kommunen har enligt 20 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen det allmänna ansvaret för områdesplaneringen samt styrningen av och tillsynen över byggandet på sitt område. Här ingår också hantering av dag- och dräneringsvatten. Bestämmelserna i den lagen måste enligt utskottets mening ses över för att fastigheterna eller kommunerna inom ett avrinningsområde ska kunna åläggas att delta i de extrakostnader torrläggningen förorsakar. Kommunens ansvar när det gäller hanteringen av dagvatten måste tydliggöras i samband med översynen av lagstiftningen om vattentjänster. Arbetsgruppen för revidering av lagen om vattentjänster föreslår i sin slutrapport (JSM 2010:6a) att avloppshanteringen av dagvatten och dräneringsvatten separeras från de vattentjänster som lagen om vattentjänster reglerar, och att kommunerna i markanvändnings- och bygglagen åläggs att på detaljplaneområden sköta hanteringen av dagvattnet. I det här sammanhanget bör vattenlagen förses med bestämmelser om kommunen som nyttotagare vid dikning.

3.6 Villkor för vattenhushållningstillstånd och tillståndsbestämmelser

Utnyttjande av vattenkraft

De juridiska förutsättningarna för att utnyttja vattenkraft ändras inte genom propositionen utan tillståndsreglerna förblir i stort sett oförändrade. Men i motiven sägs det att vattenkraft är en förnybar energikälla som även i framtiden bör kunna tas till vara. Vanligen avser utbyggnaden av vattenkraft att höja effekten i befintliga vattenkraftverk eller att bygga nya kraftverk i redan utbyggda älvavsnitt. Ekonomiutskottet hänvisar till sitt utlåtande om klimat- och energistrategin på lång sikt och konstaterandet där att behoven av att utveckla lagstiftningen om byggande av vattenkraft kommer att bedömas vid nästa regeringsförhandlingar. Miljöutskottet understryker att möjligheterna att bygga ut vattenkraften bör utgå från att det är acceptabelt i ett miljöperspektiv och med hänsyn till de villkor som ekosystemtjänsterna ställer särskilt då det gäller fiskerinäringen.

Intressejämförelse

Bestämmelserna om tillståndskriterier och tillståndsbestämmelser bygger enligt det föreslagna 3 kap. i många stycken på den nuvarande lagen. I 3 kap. 4 § 1 mom. i förslaget föreskrivs det att tillstånd ska beviljas för ett projekt, om det inte nämnvärt kränker allmänna eller enskilda intressen. Tillståndsprövningen för mer betydande projekt utgår från en intressebedömning där kriteriet för tillstånd är att nyttan med projektet är avsevärd i förhållande till förlusterna. Utskottet konstaterar att man med intressejämförelse precis som tidigare avser något helt annat än kostnads-/nyttojämförelse, eftersom den samhälls- eller företagsekonomiska lönsamheten saknar relevans i sammanhanget. Enligt propositionen ska man alltid först göra en intressejämförelse och först sedan fundera på ett absolut hinder för att bevilja tillstånd.

Absolut hinder att bevilja tillstånd

De absoluta hindren för att bevilja tillstånd (2 kap. 5 § i den gällande lagen, 3 kap. 4 § 2 mom. i den nya lagen) ändras inte nämnvärt och är även i fortsättningen tillämpliga endast i yttersta undantagsfall. Enligt 3 kap. 4 § 2 mom. ska tillstånd inte få beviljas, om vattenhushållningsprojektet äventyrar det allmänna hälsotillståndet eller den allmänna säkerheten, orsakar avsevärda skadliga förändringar i omgivningens naturförhållanden eller i vattennaturen och dess funktion eller i hög grad försämrar bosättnings- eller näringsförhållandena på orten. Bestämmelsen blir ytterst sällan tillämplig, konstaterar utskottet. Eftersom man alltid först måste göra en intressejämförelse är det sannolikt att det redan då framstår som givet om tillstånd inte kan beviljas.

Utlåtande från statsrådet

Tillståndsmyndigheten, dvs. regionförvaltningsverket, ska enligt förslagets 11 kap. 6 § 1 mom. inhämta utlåtande av statsrådet om samhälleligt viktiga projekt av nationell betydelse som kan ha avsevärda eller omfattande skadliga verkningar. I detaljmotiven sägs det att tillståndsmyndigheten ska beakta statsrådets utlåtande men att det inte är bindande för tillståndsmyndigheten. Statsrådet tar i utlåtandet främst fasta på projektets samhälleliga betydelse. Frågan avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde.

Statsrådets utlåtande sticker ut i vattenlagsstrukturen. Som utskottet ser det handlar utlåtandet främst om statsrådets uppfattning om vissa faktorer gällande allmänintresset som kan vara relevanta för den behöriga tillståndsmyndigheten prövning enligt det föreslagna 3 kap. 4 § 2 mom. eller 3 kap. 6 och 7 § av tillståndsförutsättningarna, men som ännu inte avpassats till sättet på vilket projektet slutligen genomförs. I normala fall utgör tillståndsprövningen och prövningen av tillståndskriterier en juridisk enhet, och först när alla variabler vägts in kan man ta ställning till om förutsättningar finns att bevilja tillstånd och f vad tillståndet egentligen beviljats för. Med hänsyn till detta kan det vara mindre lämpligt att begära utlåtande från statsrådet i en så tidigt fas av tillståndsprocessen att projektet hinner förändras. Men enligt propositionsmotiven är det främsta syftet med bestämmelsen att säkerställa att statsrådet har möjlighet att yttra sig om den allmänna samhälleliga betydelsen hos ett samhällsviktigt vattenhushållningsprojekt som är föremål för tillståndsprövning. Utskottet vill ytterligare framhålla att utlåtandet inte är bindande men bör i likhet med andra utlåtanden beaktas av tillståndsmyndigheten i beslutsprövningen. Också ekonomiutskottet anser att regleringen är tydlig och att lagen kan godkännas enligt förslaget på denna punkt. Miljöutskottet föreslår därför ingen ändring i propositionen.

Tillstånd till förberedelser

Enligt 3 kap. 16 § i förslaget till ny vattenlag kan tillståndsmyndigheten av grundad anledning i sitt tillståndsbeslut ge sökanden rätt att vidta förberedande åtgärder för projektet redan innan beslutet vunnit laga kraft. Detta, som i den gällande lagen kallas tillstånd att inleda arbete, heter i förslaget tillstånd till förberedelser. Trots den nya benämningen är det tänkt att tillämpningsområdet på det hela taget ska förbli oförändrat, framgår det av propositionsmotiven. Men ett tillstånd till förberedelser ska dock inte innebära att någon tillåts genomföra ett projekt så långt att den egentliga verksamheten skulle kunna inledas.

Utskottet konstaterar att villkoren för tillstånd är att åtgärderna inte medför olägenheter och att förhållandena ska kunna återställas. Åtgärdena får med andra ord inte tillfoga användningen av vattnet eller naturen och dess funktion avsevärd olägenhet. Dessutom måste åtgärderna vara sådana att förhållandena kan återställas efteråt. Det bör också observeras att Vasa förvaltningsdomstol i egenskap av överklagandeinstans kan förordna att åtgärderna ska avbrytas. Enligt propositionsmotiven behövs tillstånd till förberedelser exempelvis när besvären över ett tillståndsbeslut företrädesvis gäller separata ersättningsfrågor, inte själva genomförandesättet, och därmed hotar fördröja hela projektet. Andra än offentligrättsliga sökande ska också ställa godtagbar säkerhet som täcker eventuella skador till följd av åtgärden i det fall att projektet inte beviljas tillstånd.

Tillstånd till förberedelser är definitivt på sin plats när kravet visavi olägenheter och återställande uppfylls, menar utskottet. I motiven går inte heller att finna något argument för att bestämmelsen i sak borde ändras. Men förklaringen till namnändringen är att det handlar om förberedande åtgärder.

Översyn av tillståndsvillkoren

I förslaget handlar 3 kap. 20 § om översyn av tillståndsvillkoren inom en viss tid och 21 § om annan översyn och meddelande av nya villkor. Bestämmelserna i 20 § om översyn inom en viss tid motsvarar i princip 8 kap. 10 a § i den gällande lagen men med det undantaget att den gäller alla vattenhushållningsprojekt. Behovet att se över villkoren gäller främst vattenreglering och vattenförsörjning, men i förekommande fall kan reglerna alltså tillämpas på alla nya vattenhushållningsprojekt. Möjligheten att kräva i tillståndet att tillståndsvillkoren ska ses över inom en viss tid minskar behovet av att bestämma att hela tillståndet bara ska gälla för viss tid i fall där det inte är klart vilka konsekvenser projektet får.

Bestämmelserna i 3 kap. 21 § om annan översyn av tillståndsvillkoren och meddelande av nya villkor motsvarar i stort den nuvarande vattenlagens 2 kap. 27 § 1 mom. om förebyggande av skadliga och menliga verkningar. Enligt den föreslagna 3 kap. 21 § kan tillståndsmyndigheten på ansökan se over tillståndsvillkoren och meddela nya villkor, om genomförandet av projektet har skadliga verkningar som inte har förutsetts när tillståndsvillkoren meddelades och som inte annars kan minskas i tillräcklig utsträckning. I normala fall ska ansökan göras inom tio år från anmälan om att projektet har slutförts. En översyn av tillståndsvillkoren eller meddelande av nya villkor får inte nämntvärt minska nyttan av projektet. Utskottet anser att en tidsfrist på tio år i princip kringskär den skadelidandes rättigheter. Med ur rättsskyddssynpunkt är den föreslagna bestämmelsen trots allt godtagbar, eftersom dess tillämpningsområde sannolikt kommer att vara mycket snävt i och med att 3 kap. 20 § om översyn av tillståndsvillkoren inom en viss tid i regel kommer att tillämpas på nya tillstånd.

3.7 Vattenreglering

Bestämmelserna om vattenreglering finns samlade i det föreslagna 7 kap. Reglering tillgrips för att kontrollera vattnets lopp och vattenståndet. De föreslagna bestämmelserna om reglering motsvarar i långa stycken bestämmelserna i den gällande vattenlagen. Regeringen föreslår emellertid att bestämmelsen om regleringsavgift frångås, eftersom denna avgift till staten inte längre behövs. I praktiken förekommer det inga projekt där man med en avgift skulle kompensera skador.

När nya regleringsprojekt numera sällan inleds, kommer bestämmelserna att främst gälla vidareutveckling av pågående regleringar. Därför är det viktigt att bibehålla den föreslagna 19 kap. 7 § om förutsättningarna för en översyn av gamla regleringstillstånd. Samma bestämmelser finns i den nu gällande lagens 8 kap. 10 b § från 1994. Om ett vattenregleringsprojekt som beviljats tillstånd före den 1 maj 1991 har betydande skadeverkningar för vattenmiljön eller dess användning, ska NTM-centralen enligt den föreslagna 19 kap. 7 § utreda möjligheterna att minska regleringens skadeverkningar. Utredningen ska göras i samråd med tillståndshavaren, nyttotagarna, kommunerna inom influensområdet och berörda myndigheter. För att tillståndsvillkoren ska ses över måste översynen generera avsevärd nytta med avseende på allmänintresset. Översynen får inte heller avsevärt minska den nytta som vattenregleringen sammantaget medför eller väsentligt ändra det ursprungliga syftet med regleringen, förutsatt att den inte redan förlorat sitt ursprungliga syfte.

Utvecklingsprojekt inom vattenregleringen har redan genomförts eller är aktuella i alla mer betydelsefulla reglerade vattendrag, och följaktligen finns det inte längre behov av nya projekt i samma utsträckning som tidigare. Verkningarna på miljön och användningen av vattendraget varierar stort från projekt till projekt, men de kan vara avsevärda. Dessutom är parterna ofta många med åsikter som i regel går isär. Utskottet poängterar att översynen av regleringsvillkoren inte blir någon lätt match för NTM-centralerna, eftersom det handlar om ett tungrott administrativt förfarande. De föreslagna bestämmelserna anses dock ge ett bra stöd åt utvecklingsarbetet.

3.8 Bestående ändring av medelvattenståndet (restaurering)

Lagförslaget nämner egentligen inte restaurering av vattendrag som en separat projekttyp, vilket är naturligt med tanke på restaureringsmetoderna och den kontinuerliga utvecklingen på den fronten. Men restaureringens betydelse och behovet av nya bestämmelser i vattenlagen har beaktats i propositionen särskilt i 6 kap. om bestående ändring av medelvattenståndet.

Syftet med en höjning av vattenståndet i en sjö eller tjärn är i regel att förbättra vattenkvaliteten och vattenområdets användbarhet genom att öka vattendjupet och att främja rekreationsbruket i allmänhet. En höjning av vattenståndet är en effektiv metod att hindra vattendrag att växa igen. Under de senaste åren har vattenståndshöjningar mestadels gjorts för att förbättra vattendragets tillstånd och rädda fiskbeståndet. Utskottet menar att en höjning av medelvattenståndet som en restaureringsmetod tjänar antingen rekreationsbruket eller naturskyddet eller eventuellt båda. Dessutom bör det observeras att en höjning av medelvattenståndet ökar urlakningen av näringsämnen.

Ett problem inte minst när det gällt restaureringsprojekt för på att höja vattenståndet har varit vattenlagens rigorösa regler om nyttjanderätt och i synnerhet vilken juridisk betydelse samtycket från ägarna i området kan tillmätas. Förslagets 6 kap. 5 och 6 § föreskriver om villkoren för att någon ska få nyttjanderätt till en annans område i samband med projekt för vattenståndshöjning. Enligt 6 kap. 6 § får den som ansvarar för ett projekt genom tillståndsmyndighetens beslut att tillåta höjning av medelvattenståndet sådan nyttjanderätt som projektet kräver till det markområde som sätts under vatten. Ett kriterium för tillstånd är enligt 6 kap. 5 §, förutom det som bestäms i 3 kap. och 6 kap. 4 §, att sökanden med stöd av äganderätt eller ständig nyttjanderätt förfogar över mer än hälften av det område som sätts under vatten eller att ägarna till de fastigheter som utgör minst tre fjärdedelar av den markareal som sätts under vatten lämnar sitt samtycke till höjning av medelvattenståndet. Utskottet påpekar att 6 kap. 5 § 2 mom. utgör ett undantag från huvudregeln i 2 kap. 13 § 1 mom. om nyttjanderätt. Enligt den ska sökanden besitta mer än hälften av det område som behövs med stöd av äganderätt eller ständig nyttjanderätt. Ett vattenhushållningsprojekt för permanent höjning av medelvattenståndet kan omfatta ett stort antal fastigheter. Utan en specialbestämmelse måste de fastighetsägare som lämnat in ansökan sammantaget besitta mer än hälften av de områden som sätts under vatten. Det här kan göra det svårt att genomföra höjningsprojekt, påpekas det i propositionsmotiven. Därför kan det anses befogat att samtycke jämställs med äganderätt och ständig nyttjanderätt när det gäller höjning av medelvattenståndet. När det gäller andra typer av projekt ser utskottet ingen anledning att frångå nuvarande praxis och huvudregeln i den nya vattenlagen, nämligen att sökanden för att få ständig nyttjanderätt måste besitta mer än hälften av det område som behövs med stöd av äganderätt eller ständig nyttjanderätt.

3.9 Syneförrättning och slutsyn slopas

Enligt förslaget till nya vattenlag frångås syneförrättningarna helt. Antalet ärenden som har förordnats att handläggas vid syneförrättning uppges i propositionsmotiven ha varit få på senaste tid. Som argument för att slopa syneförrättning anförs i propositionen (s. 26) bl.a. att förrättningsmännen i själva verket sköter skyldigheter som hör till sökanden och att behandlingen av ärendet de facto överförs från den formella processledningen till förrättningsmännen. Vidare har syneförrättningarna dragit ut så långt på tiden att den sammantagna behandlingstiden förlängts. I motiven konstateras också (s. 155) att det utredningsförfarande som ingår i den gällande lagen bör bevaras, eftersom det kan behövas allt oftare när syneförrättningen slopas. Ansökningarna har numera blivit så mycket bättre att utredningsförfarande inte behöver tillgripas lika ofta.

Utskottet påpekar att även om antalet syneförrättningar har minskat så har sådana utförts särskilt vid projekt där det finns åtskilliga skadelidande och där skadebedömnings- och ersättningsfrågorna därför är många. Av den anledningen bör proceduren fortsatt vara att särskild utredning inhämtas enligt den föreslagna 11 kap. 16 §. Utskottet menar att regionförvaltningsmyndigheterna inte kommer lätt undan med stora projekt i och med att syneförrättningen slopas och de troligtvis tvingas att inhämta särskild utredning.

Observeras bör att när tillståndsmyndigheten beviljar tillstånd ska den enligt den föreslagna 13 kap. 7 § på tjänstens vägnar bestämma att förluster av förmåner till följd av projektet ska ersättas. I den föreslagna 11 kap. 3 § står det att tillståndsansökan bl.a. ska innehålla en beräkning av de förluster av förmåner som projektet medför. Utskottet understryker att utredningen är ett slags förslag till ersättning och att tillståndsmyndigheten ska göra en ersättningsbedömning. Om det med tanke på beslutet inte går att få en behövlig utredning utan svårigheter, bör en särskild utredning inhämtas i enlighet med 11 kap. 16 §. Behovet av rättssäkerhet kan i detta sammanhang jämställas med civila ersättningstvister, låt vara att det handlar om en förvaltningsprocess. Därför krävs det ofta kollegial sammansättning när regionförvaltningsverket ska avgöra ett ärende. För att rättssäkerheten ska tillgodoses måste skadebedömningsutredningarna vara adekvata och objektiva och tillståndsmyndigheten bära sitt beslutsfattaransvar.

En civilprocess som bygger på ett tvåpartsförhållande lämpar sig sällan för sådana projekt enligt vattenlagen som inbegriper en omfattande eller obestämd grupp personer och där rättskraften ska utsträckas till varenda en. Tillståndsförfarandet har av hävd varit nära förknippat med ersättningar. Å andra sidan avgörs ärenden som vattenlagen klassar som tvistemål i tingsrätten. Trots behörighetsfördelningen bör man kunna uppfatta behovet av rättssäkerhetsgarantier på samma sätt, oberoende om beslutet fattas av en förvaltningsmyndighet eller en tingsrätt.

Regeringen föreslår också att slutsyn ska frångås. I praktiken har slutsyn utförts i enstaka stora och långvariga vattenbyggnadsprojekt. Syftet med slutsyn var att på tjänstens vägnar i efterskott utfärda ersättningsbestämmelser, i ett skede då skadorna redan uppstått och är konkret bedömbara. Enligt vattenlagsförslaget ska ersättningarna bedömas och fastställas i förskott. Å andra sidan föreskrivs det i 13 kap. 8 § att ansökan om ersättning för oförutsedda skador ska lämnas in till tillståndsmyndigheten inom tio år från det att anmälan om slutförande gjordes. Ersättningskravet i ansökan grundar sig på sökandens egna utredningar, medan utredningarna i slutsynen inhämtades på tjänstens vägnar. Det här försätter i princip den skadelidande i en sämre situation jämfört med nuläget.

Försämringar i det ersättningsrättsliga skyddet kan motverkas genom ett beslut som tillståndsmyndigheten fattar i enlighet med den föreslagna 11 kap. 18 §. Det betyder att när tillståndsmyndigheten avgör ärendet kan den ålägga den projektansvarige att inhämta utredning som behövs för att avgöra ersättningsfrågan och att inom utsatt tid inleda ansökan om komplettering av ersättningsbeslutet. Det är därför viktigt att tillståndsmyndigheten i behandlingen av tillstånd för nya projekt extra noga ger akt på eventuella skador och överväger om ett åläggande av det slaget behövs för att komplettera ersättningsbeslutet.

3.10 Fiskevårdsskyldigheter och fiskerihushållningsavgift

Fiskevårdsskyldigheter

Bestämmelser om fiskevårdsskyldigheter finns i 3 kap. 14, 15 och 22 §, 15 kap. 1 § och 19 kap. 10 § i förslaget till vattenlag. I 3 kap 14 § föreskrivs det om fiskevårdsskyldighet och fiskerihushållningsavgift. Enligt förslaget är de olika vårdåtgärderna i framtiden likvärdiga metoder för skadekompensering, som tillståndsmyndigheten kan använda på lämpligt sätt från fall till fall. Allmänt taget anser utskottet att de ändringar regeringen föreslår i fiskevårdsskyldigheterna i skademinsknings- och skadekompensationssyfte är välkomna.

I 3 kap. 14 § 4 mom. finns bestämmelser om hur fiskerihushållningsavgiften ska användas. Användningsändamålet har breddats och avgiften ska hädanefter också kunna användas för att planera och genomföra fiskevårdsåtgärder och följa upp resultatet av dem. De nya bestämmelserna gör att verksamheten blir mer systematisk och ekonomisk på sikt. Enligt 3 kap. 14 § 2 mom. ska man när man påför fiskevårdsskyldighet eller en fiskerihushållningsavgift eller en kombination av dem beakta övriga åtgärder som ska vidtas inom det område som berörs av projektets skadliga verkningar och regleringen av fisket. I det senare fallet handlar det enligt propositionsmotiven bl.a. om de planer för nyttjande och vård av ett fiskeområde som avses i lagen om fiske.

Fördelen med fiskerihushållningsavgiften är att den kan anpassas efter behov. Avgiften gör en s.k. anpassad vårdförpliktelse möjlig. Det betyder att avgiften beroende på uppföljningsresultaten och förändringar i förhållandena kan avsättas för lämpliga ändamål. Avgiften är inte bara flexibel utan den öppnar också för möjligheten att involvera fiskeområdena och andra berörda i planeringen och genomförandet av åtgärder. I själva verket har detta varit praxis redan nu, men de nya verkställighetsbestämmelserna förtydligar spelreglerna. I vissa fall av skador kan ett direkt fiskevårdsåläggande trots allt vara på sin plats.

Enligt förslaget är de olika vårdåtgärderna i framtiden likvärdiga metoder för skadekompensering, som tillståndsmyndigheten kan använda på lämpligt sätt från fall till fall. Utskottet ser positivt på trenden, eftersom t.ex. utplanteringen av fisk har gett sämre resultat av orsaker som man ännu inte är helt på det klara med. Därför måste resultatbedömningen bli bättre och åtgärderna mer systematiska. När det gäller restaurering av fiskevatten ser det på sikt ut som om en allsidig vård av livsmiljöer och fortplantningsområden är ett bättre alternativ än fiskplantering även med hänsyn till den biologiska mångfalden.

Det är också bra att bestämmelserna om planering, påförande, beslutsfattande och överklagande i fråga om fiskerihushållningsavgiften blir tydligare. Utskottet påpekar att behöriga överklagandebestämmelser borgar för att parternas rättssäkerhet blir tillgodosedd.

Bevakning av allmänna fiskeriintressen

En av fiskerimyndighetens viktigaste uppgifter är att bevaka allmänna fiskeriintressen i olika vattenhushållningsprojekt. Utskottet understryker att NTM-centralerna måste vara oberoende i bevakningen av allmänna fiskeriintressen. I motiven nämns att bevakningen hört till fiskerienheterna vid de tidigare arbets- och näringscentralerna. Det är viktigt att fiskerimyndigheten vid NTM-centralerna fortsatt har beslutanderätten när det gäller bevakningen av allmänna fiskeriintressen, menar utskottet.

Skillnaden mellan fiskevårdsskyldigheten och fiskerihushållningsavgiften krymper också då man ser till förmånshavarnas rättssäkerhet på så vis att båda alternativen normalt ska vara förknippade med en särskild fullgörande- respektive användningsplan. I en sådan plan får rättelse yrkas hos tillståndsmyndigheten och dennas beslut får i sin tur överklagas hos förvaltningsdomstolen. Hittills har rättsmedel inte funnits att tillgå när det gäller användningen av fiskerihushållningsavgiften.

Utskottet konstaterar att 2 kap. 22 § i den gällande vattenlagen också nämner en av fiskerihushållningsmyndigheten godkänd plan för skyddande av fiskfaunan som miljötillståndsmyndigheten ska ta hänsyn till i sitt beslut om fiskerivårdsskyldighet. Utskottet håller med jord- och skogsbruksutskottet om att det är viktigt att fiskerihushållningsmyndigheternas planer för att skydda, använda och vårda fiskbeståndet (till exempel planen för skydd och användning av havsöringsbeståndet i Finska viken, strategin för insjölax, kräftstrategin, de nationella och regionala utvecklingsprogrammen för fritidsfisket och den kommande fiskevägsstrategin) beaktas i besluten om fiskevårdsskyldigheter.Utskottet understryker att skyldigheterna kan läggas upp och planeras i ett större perspektiv tack vare planerna.

Fiskevattenvården utgör ett omfattande komplex som bör ta hänsyn till fiskens hela livscykel och krav på livsmiljö. Särskilt när det gäller vandringsfisk måste man kunna upprätthålla en naturlig livscykel. Med mer rationella åtgärder är det möjligt att på ett övergripande sätt vårda fiskstammarna utan hänsyn till ägogränser. Varje enskild fiskevårdsskyldighet bör inpassas i den ramen.

3.11 Förvaltningstvång och tillsyn

I det föreslagna 14 kap. finns bestämmelser om laglighetsövervakning. Möjligheten att utöva förvaltningstvång utgör ett viktigt element i vattenlagens rättssäkerhetsmekanism. Tillståndsmyndigheten har befogenhet att utöva förvaltningstvång och tillsynsmyndigheten och berörda parter bl.a. rätt att inleda ärenden. Enligt 21 kap. 3 e § i den gällande lagen har också miljöorganisationer och den kommun där projektet är placerat rätt att inleda ärenden.

Utskottet noterar att den gällande vattenlagens bestämmelser om laglighetsövervakning är relativt moderna och därför inte behöver ändras särskilt mycket. Men en viktig ändring är trots allt den rätt som den föreslagna 14 kap. 11 § ger tillsynsmyndigheten att avbryta viss verksamhet om den är uppenbart lagstridig. Den möjligheten behövs speciellt när det gäller en del små vattenbyggnadsprojekt där förvaltningstvångsreglerna i praktiken är alltför långsamma och tungrodda. Det har visat sig vara nödvändigt att kunna avbryta verksamheten omedelbart t.ex. i fråga om muddringar som kräver anmälan. Att avbryta verksamheten är en temporär åtgärd som kan omfatta allt från några dagar till en vecka, och tillståndsmyndigheten ska omedelbart sända en ansökan i ärendet till tillståndsmyndigheten.

I ärenden som inletts på initiativ av en part som orsakats olägenhet (eller en myndighet) är det viktigt med hänsyn till rättssäkerheten att avgift inte tas ut för behandlingen på tillståndsmyndigheten eller den kommunala miljöskyddsmyndigheten. En bestämmelse om detta finns i 18 kap. 12 § 1 mom. i förslaget till vattenlag.

Utskottet har i många sammanhang uttryckt sin oro över de resurser miljöförvaltningen har att tillgå, inte minst för att sköta eftertillsynen på behörigt sätt. Till följd av statens produktivitetsprogram kommer regionförvaltningsverken och NMT-centralerna att förlora 20 procent av personalen fram till 2015. Med ett så stort personalbortfall försvinner också en enorm mängd kunskap. Det sätter förvaltningen på hårt prov och ökar behovet av att lägga ut utredningar som förvaltningen nödvändigtvis behöver. Ett sätt att underlätta för myndigheterna är att införa t.ex. en tillsynsavgift lik den som finns i livsmedelslagstiftningen. Tillsynsmyndigheter enligt vattenlagen är NTM-centralerna och den kommunala miljöskyddsmyndigheten. Men utskottet har trots allt konstaterat att nya tillsynsavgifter är en så pass stor principiell fråga att det behövs en samlad analys av den och att ändringen bör göras i miljölagstiftningen i form av en totalreform. Med hänvisning till sitt uttalande om en ändring av miljöskyddslagen (RP 100/2009 rd — RSv 6/2010 rd) föreslår det också för vattenlagens del att

3.12 Övergångsbestämmelser

De flesta övergångsbestämmelserna finns i det föreslagna 19 kap. Utgångspunkten är att tidigare gällande bestämmelser ska tillämpas på slutförda projekt. Men från detta finns det flera undantag. Syftet med regleringen har varit att finna en balans mellan allmänna och enskilda intressen och förväntningarna på miljöns tillstånd och verksamhetsutövarnas befogade förväntningar. Utgångspunkten är förståelig med hänsyn till att många vattenhushållningsprojekt är långvariga. Å andra sidan tvingas näringarna i övrigt att i regel anpassa sig till en föränderlig lagstiftning, eventuellt efter en lång övergångsperiod. Skyddet i fråga om vattenrättsliga tillstånds beständighet skiljer sig avsevärt från det skydd som gäller andra tillstånd, vilket gör det besvärligt att tillämpa lagen när författningar som upphävts för länge sedan blir tillämpliga. Den principiella utgångspunkten i övergångsbestämmelserna, att gammal lagstiftning ska tilllämpas och att tillståndsvillkoren kan ses över, är enligt utskottets mening acceptabel. Men senare kan det diskuteras om det behövs mer genomgripande ändringar i skyddet för tillståndens beständighet.

3.13 Förhållandet till markanvändnings- och bygglagen

I bl.a. 2 § 2 mom. och 3 kap. 5 § i lagförslag 1 regleras förhållandet mellan den föreslagna vattenlagen och markanvändnings- och bygglagen. I 1 kap. 2 § 2 mom. i lagförslag 1 står det att när lagen tillämpas och i övrigt vid förfarandet enligt denna lag, ska markanvändnings- och bygglagen iakttas. Enligt 3 kap. 5 § ska detaljplanen beaktas när tillståndsärenden avgörs. Dessutom ska hänsyn tas till markanvändnings- och bygglagens bestämmelser om landskapsplaners och generalplaners rättsverkningar. Vidare föreskriver 2 mom. i samma paragraf att man när ett tillståndsärende avgörs ska se till att tillståndet inte i någon betydande grad försvårar uppgörandet av planer.

I propositionens detaljmotiv påpekas för bägge paragrafernas del att de uttryckligen avser att hänsyn ska tas till markanvändnings- och bygglagen men att de inte ska ha en bindande verkan på tillståndsprövningen. Utskottet konstaterar att ändringsförslagen har ambitionen att följa regleringen i den gällande vattenlagen, dvs. att säkerställa att markanvändningsplanerna blir beaktade. Avsikten är inte att en annan lag ska "iakttas" direkt. I och för sig sträcker sig markanvändnings- och bygglagen också in på vattenområden, och inom vattenområden måste också byggbestämmelser följas, men planläggning är trots allt av den karaktären att den inte lämpar sig i större utsträckning som planeringsinstrument för användningen av vatten.

Utskottet vill emellertid framhålla att propositionen tydliggör förhållandet mellan vattenlagen och markanvändnings- och bygglagen inte minst i fråga om dikning. Som tidigare konstaterats är markanvändnings- och bygglagens bestämmelser primära på detaljplaneområden och detta sägs nu ut i 5 kap. 9 § i den föreslagna vattenlagen och i 161 a § i lagförslag 3 om ändring av markanvändnings- och bygglagen.

Enligt lagförslag 3 upphävs 161 § 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen och fogas till lagen en ny 161 a § om avledning av vatten och dikning. Avsikten med ändringen är att förtydliga vattenlagens respektive markanvändnings- och bygglagens tillämpningsområde när det gäller placeringen av ledningar och anordningar som behövs för att avleda vatten. Utskottet konstaterar att den föreslagna bestämmelsen är otydlig för att den inte nämner placering av avlopp, utan att den utifrån skrivningen bara skulle gälla vattenledningar och andra ledningar. I vattenlagsreformen frångås begreppet avlopp, och därför har det ansetts onödigt att nämna det i markanvändnings- och bygglagen, framhåller utskottet. Med en sådan ledning enligt 161 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen som tjänar ett samhälle eller en fastighet avses också avloppsrör.