Motivering

Revisionsutskottet och bokslutsberättelsen

Riksdagen fickett nytt utskott den 1 juni 2007, revisionsutskottet. Det är ett av de fem utskott som nämns i Finlands grundlag. Revisionsutskottet har hand om den parlamentariska kontrollen av statsfinanserna, en uppgift som tidigare delades mellan statsrevisorerna och finansutskottets förvaltnings- och granskningsdelegation. Det ingår i utskottets uppgifter att kontrollera att statsfinanserna förvaltas lagligt och ändamålsenligt och att statsbudgeten följs. Enligt 90 § 1 mom. i grundlagen övervakar riksdagen statsfinanserna och att statsbudgeten följs. För detta har riksdagen ett revisionsutskott som ska underrätta riksdagen om relevanta iakttagelser. Tanken är att utskottet ska lägga fram färska iakttagelser åtföljda av tydliga förslag till ställningstaganden. Viktiga iakttagelser kan läggas fram direkt för riksdagen i form av ett betänkande.

Revisionsutskottet stärker riksdagens budgetmakt genom att det ger riksdagen bättre möjligheter att utöva parlamentarisk kontroll. Riksdagen bör fullt ut kunna utnyttja sin konstitutionella budgetmakt för att styra och kontrollera förvaltningen och revisionsutskottet ska upplysa riksdagen om relevanta iakttagelser. A och O är att revisionsutskottet kan lyfta fram frågan om hur riksdagens intentioner har fullföljts.

En av de viktigaste statsfinansiella uppgifterna med bokslutsrapporteringen och i ett vidare perspektiv med revisionen är att främja och befästa ett fungerande och acceptabelt system. Som skattebetalare måste medborgarna få visshet om att skattemedel används på rätt sätt och för ekonomiskt vettiga ändamål. Bokslutsberättelsen ska alltså ge en rättvisande och tillräcklig bild av hur statsfinanserna förvaltas och samhällspolitiskt viktiga mål uppnås, likaså om effektiviteten dels i statens egen verksamhet, dels i statsfinansierad verksamhet. Utifrån den informationen bör riksdagen kunna styra den offentliga förvaltningen mot att söka de mest effektiva lösningarna för att generera önskvärda samhälleliga effekter.

Tack vare revisionsutskottet har riksdagen bättre möjligheter att ta sig an sin styrande roll, stärka budgetprocessen och utvärdera effektiviteten. Viktiga element i arbetet är att utvärdera effekterna och resultaten av regeringens verksamhet, satsa på frivillig utvärdering och att behandla statens bokslutsberättelse. För en starkare parlamentarisk kontroll vill riksdagen fördjupa de ekonomipolitiska strategierna och förbättra den expertis och kunskap som krävs för att kontrollera statsfinanserna. I det syftet utvärderar riksdagen regeringsprogrammet, ramförfarandet, verkställigheten av budgeten och resultatrapporteringen i statens bokslutsberättelse. Det nya konrollorganet, revisionsutskottet, måste alltså kunna kontrollera de samhälleliga effekterna av statsfinanserna och lagstiftningen, men också resultaten och effekterna av regeringens aktuella finanspolitik.

Revisionsutskottet inledde sin verksamhet under höstsessionen och behandlar nu bokslutsberättelsen första gången. På grund av tidsplanen och den omfattande berättelsen har utskottet ingen möjlighet att fördjupa sig i innehållet eller låta undersöka de många och omfattande frågeställningarna, som absolut hade krävt en närmare analys. Bland dem märks regeringens politikprogram.

Under behandlingens gång hörde utskottet bland andra kanslicheferna och ekonomicheferna för alla ministerier plus en del ministrar i vissa frågor. Med detta vill vi förmedla vår uppfattning att den statsfinansiella rapporteringen är viktig till de som har faktiska möjligheter att påverka innehållet och utformningen av rapporteringen.

Betänkandet behandlar dels frågor om bokslutsrapporteringen (tidsplan, substans, upplägg), dels frågor om statsfinanserna eller riksdagens vilja som kom upp när olika förvaltningsområden behandlades.

Berättelserna

Bokslutsberättelsen för 2006 är den tredje statsfinansiella berättelsen till riksdagen av ny typ. Bokslutsreformen avsåg att ge riksdagen motiverad och viktig information för såväl laglighetskontrollen som lämplighetskontrollen.

Bokslutsberättelsen ska innehålla statsbokslutet och andra nödvändiga uppgifter om hur statsfinanserna har skötts och hur budgeten har följts och uppgifter om de viktigaste omständigheterna med tanke på utvecklingen av de samhälleliga verkningarna och statens verksamhet och resultatet av verksamheten, sägs det i 17 § 2 mom. i lagen om statsbudgeten. Dessutom ska berättelsen innefatta de viktigaste uppgifterna om utvecklingen av de samhälleliga verkningarna och resultatet av verksamheten inom ministeriernas ansvarsområden. Vidare ska bokslutsberättelsen ha resultat- och balansräkningarna för statliga affärsverk plus intäkts- och kostnadskalkylerna eller resultat- eller balansräkningarna för statliga fonder utanför budgeten. Också uppgifter om de viktigaste omständigheterna med tanke på affärsverkens och fondernas verksamhet, ekonomi och resultat och utveckling ska ingå.

Den svenska versionen av bokslutsberättelsen (del I—III) omfattar 573 sidor. Del I är en effektivitetsanalys som redogör för budgetens samhälleliga verkningar. Där redogörs för den ekonomiska utvecklingen, den ekonomiska politiken, finanspolitiken, det statsfinansiella läget, regeringens politikprogram och vissa förvaltningsöverskridande politikkomplex.

Bokslutsberättelsen är regeringens svar på riksdagens budgetuttalanden. Dessutom ingår revisionsanmärkningsberättelsen där regeringen rapporterar de åtgärder som den har vidtagit med anledning av statsrevisorernas berättelse för 2006 och det anknytande betänkandet från finansutskottet. Del II redogör för resultaten inom ministeriernas ansvarsområden.

Del III är ett fristående band och innehåller bokslutskalkylerna. Statsbokslutet blir klart samtidigt som Statskontorets bokslutsförslag. Varken finansministeriet eller statsrådet gör några ändringar i bokslutet. Berättelsen och statsbokslutet godkänns och undertecknas av presidenten på förslag av regeringen. Statsministern kontrasignerar presidentens beslut.

På sid. 107—111 finns ett utlåtande av controllern vid statsrådet om utvärdering och bekräftelse av att uppgifterna i bokslutsberättelsen är riktiga och tillräckliga. Finanscontrollerfunktionen ska för regeringen säkerställa att statens bokslutsberättelse ger riktiga och tillräckliga uppgifter om hur budgeten har följts, statens intäkter och kostnader, statens ekonomiska situation och om de samhälleliga effekterna och det operativa resultatet (rättvisande bild). Detta finns reglerat i lagen om statsbudgeten. Finanscontrollerfunktionen skriver alltså inte själv bokslutsberättelsen utan styr ministerierna i rapporteringen och utvärderingen.

Den särskilda berättelsen till riksdagen från Statens revisionsverk om revisionen av statsbokslutet för finansåret 2006 och Statens bokslutsberättelse är en granskningsrapport av en utomstående revisor som granskar om uppgifterna i regeringens statsfinansiella berättelse är riktiga och tillräckliga. I överensstämmelse med god förvaltningssed har riksdagen också tillgång till berättelsen från den utomstående revisorn när den behandlar bokslutsberättelsen.

Översyn av bokslutsberättelsen

Det finns fortfarande flera viktiga punkter som kunde ses över i bokslutsberättelsen, påpekar revisionsutskottet. Utskottet ställer sig bakom de synpunkter som controllern vid statsrådet och Statens revisionsverk lägger fram i frågan. Dessutom är det viktigt att den politiska ledningen vid ministerierna är engagerad i arbetet med bokslutsberättelsen.

Den årliga budgeteringen styrs av utgiftsramen

Den statsfinansiella rammetoden och tillämpningen på de årliga budgetförberedelserna är ett viktigt led i regeringens finanspolitiska linje. Utgiftsramen sträcker sig över hela valperioden och är regeringens sätt att se till att utgifterna är anpassade till skrivningarna i regeringsförklaringen. I rammetoden ingår bland annat arbetet med handlings- och ekonomiplanerna, produktivitetsprogrammet och basserviceprogrammet. Statens revisionsverk har startat en effektivitetsgranskning av finanspolitiken och dess instrument. Den gäller också den statsfinansiella rammetoden och tillämpningen av den. Det är samtidigt viktigt att gå närmare in på andra möjligheter att behandla trafikinvesteringar och övriga investeringar som ett led i rammetoden och med större hänsyn till lönsamhetsanalyser.

Rambudgetering är ett viktigt politisk instrument som spelar en framträdande roll för dimensioneringen av statens utgifter, dels under regeringsperioden, dels varje enskilt år, framhåller revisionsutskottet. Också bokslutsberättelsen måste ta betydligt större hänsyn till rambudgeteringen. Vid regeringsskiften spelar analyser av utgiftsramen en extra stor roll när den nya regeringen ska lägga upp sina rambeslut för hela sin mandattid. För en hållbar och långsiktig finanspolitik är det av största vikt att utgiftsutvecklingen och rammetoden kan utvärderas på ett tillförlitligt sätt från år till år och mandatperiod till mandatperiod, menar revisionsutskottet.

Tydligare samband mellan mål och anslag

Statsbudgeten måste få ändrat upplägg och ses över substansmässigt för att resultatrapporteringen och målen ska kunna ändras som de nya budgetbestämmelserna kräver. Förberedelserna fortskrider i ministerierna och i budgetpropositionen för 2008 har de flesta ministerier sett över sitt budgetupplägg. I budgetpropositionen för 2009 ska upplägget vara ändrat för samtliga ministerier. Extra stort avseende bör ministerierna fästa vid att budgeten ska lägga fram tydliga mål för den samhälleliga effektiviteten och för kostnaderna. Det behövs ett tydligare och fastare samband mellan mål och anslag. Följaktligen måste förvaltningsområdena lägga upp sina budgetar i enlighet med detta.

Revisionsutskottet menar att bokslutsberättelsen fortfarande innehåller alltför många detaljuppgifter. Resultaten kan bli både tydligare och bättre om man mer specifikt koncentrerar sig på utvalda mål när budgeten läggs upp och bara resultaten för dem redovisas i bokslutsberättelsen med hjälp av relevanta indikatorer. Samtidigt kan sidantalet minskas, vilket utskottet anser vara önskvärt. Dessutom finns det förbättringsbehov, särskilt i den samordnade presentationen av effektiviteten och produktiviteten, men också i redogörelsen för kvaliteten. Detsamma gäller sättet att lyfta fram de viktigaste mål som inte har uppfyllts.

De samhälleliga effekterna viktiga

Regeringens och de enskilda ministeriernas effektivitetsmål har ofta beröringspunkter med ett flertal förvaltningsområden och flera ministerier. Följaktligen genereras resultaten i ett samspel mellan flera olika sektorer. Så rör till exempel målen för miljöpolitiken, klimatförändringen, bostadspolitiken och den inre säkerheten många olika aktörer och förvaltningsområden samtidigt. För måluppfyllelsen spelar samverkan mellan aktörerna en framskjuten roll, framhåller utskottet. En realistisk samlad bild av läget kan inte bildas utan ett bredare perspektiv och mer brett upplagda mål. Ett sådant angreppssätt ger dessutom riksdagen bättre möjligheter att se helheter och bedöma vilka effekter ekonomin och verksamheten har gett. För att få en bra och samlad bild är det angeläget att mål, finansiering och verksamhetsresultat bedöms i ett bredare, förvaltningsövergripande perspektiv när verksamheten rör flera olika förvaltningsområden. Det får däremot inte minska de enskilda ministeriernas ansvar för att arbeta effektivt och med goda resultat inom sitt eget förvaltningsområde.

Uppgifterna om den samhälleliga effektiviteten ger sammantaget sett en relativt rättvisande bild av utvecklingen i stort sett och de prioriterade frågorna.

De samhälleliga verkningarna bör med tillräcklig konsekvens anges i mål som har uppnåtts, mål som inte har uppnåtts och kostnaderna för åtgärderna, framhåller revisionsutskottet. Dessutom anser utskottet att propositionerna över lag måste ha betydligt bättre bedömningar av de ekonomiska effekterna.

Måluppfyllelsen måste utvärderas

Bokslutsberättelsen innehåller alltför få kritiska bedömningar. Bara en del av ministerierna rapporterar de mål som inte har nåtts eller som har vissa utmaningar eller tydliga brister. I många fall vore detta det allra viktigaste och nyttigaste för regering och riksdag i deras beslutsprocesser. Många förvaltningsområden har redan tagit för vana att göra effektivitetsbedömningar. I dessa fall bör de viktigaste resultaten och slutsatserna rapporteras till riksdagen i bokslutsberättelsen.

Till exempel utomstående utvärderingar av politikområden eller ämbetsverk kan i många fall innehålla mycket kritiska men samtidigt också berömmande expertutlåtanden om policyn och serviceförmågan. Ett av de viktigaste och största kraven på bokslutsrapporteringen är att den inte bara ska rapportera goda resultat, utan också ge en rättvisande bild av brister. Av olika orsaker kan uppgifterna glömmas bort. Utskottet vill uppmana ministerierna att mer öppet och kritiskt granska resultaten och inte dra sig för att peka på brister, eventuella risker och influenser utifrån. Dessutom vore det på sin plats att använda mer internationellt jämförelsematerial.

Det är viktigt att måluppfyllelsen och resultaten granskas mer kritiskt, framhåller revisionsutskottet.

Möjligheterna att få en samlad bild av läget försvåras av att det inte alltid är lätt att konsekvent skilja mellan ekonomiskt och samhälleligt sett viktig information och mindre viktiga uppgifter. För en rättvisande bild av de samhälleliga effekterna är det nödvändigt att författningar respektive författningsbaserade mekanismer med de största ekonomiska effekterna utvärderas systematiskt några år efter att de har trätt i kraft eller ändrats väsentligt plus när omständigheterna förändras i betydande grad.

Teman ger större djup

Bokslutsberättelsen har utvecklats och blivit bättre, framhåller utskottet. Den tar nu hänsyn till de synpunkter som finansutskottet lade fram i sina betänkanden FiUB 45/2006 rd och FiUB 28/2005 rd. Ett positivt drag är bland annat att den beskrivande texten har minskat och att 1—3 tematiska frågor från varje förvaltningsområde granskas närmare. I de flesta fall är temavalet lyckat, men det finns fortfarande rum för kvalitetsförbättringar och fördjupningar.

De tematiska frågorna kunde i ännu högre grad anknyta till aktuella händelser inom ministeriernas kärnverksamhet, men också till frågor av relevans för Finlands konkurrenskraft och framtid. Berättelsen kan också gärna fokusera på problem. Till exempel undersöka vad ett samhälleligt eller statsfinansiellt viktigt problem beror på, vilka följderna är, vad som har gjorts för att lösa problemet och vilka eventuella hinder det finns. Bland problemorienterade teman som kunde analyseras närmare märks bostadspolitiken, familjepolitiken, hälso- och sjukvården och äldreomsorgen. I berättelsen har regeringen gjort en ingående analys av prognoserna för skatteinkomsterna under ramperioden 2004—2007, ett tema som har behandlats på ett bra sätt. För riksdagens budgetbeslut krävs det ytterligare information som visar om prognoserna för den ekonomiska tillväxten och ökningen i skattebaserna har över- respektive undervärderats slumpmässigt eller systematiskt.

Finansiella system med storekonomisk relevans

Det finns en del brister i framför allt analysen av ekonomiskt viktiga statsbidrag och statliga finansieringssystem, men också i granskningen av sociala bidrag. Utskottet påpekar att de samhälleliga effektivitetsmålen måste läggas fast på ett sätt som tillåter både utvärdering och uppföljning.

Det måste gå att lägga fast tydliga effektivitetsmål för transfereringsutgifterna i budgeten och de bör helst vara baserade på nyckeltal, anser utskottet.

Iakttagelser av Statens revisionsverk

Det är positivt att statens revisionsverk har lämnat en berättelse till riksdagen om revisionen av statsbokslutet för finansåret 2006 och statens bokslutsberättelse (B 13/2007 rd). Synpunkterna på hur statens bokslutsberättelse förbättras går på samma linje som controllern vid statsrådet. Vissa brister i bokslutsberättelsen måste rättas till för att en rättvisande bild ska kunna ges av de samhälleliga effekterna. Det finns till exempel inga nyckeltal eller utvärderingskriterier för de samhälleliga målen. Åtminstone nämns de inte i bokslutsberättelsen, vilket leder till att verksamheten bara beskrivs utan att man får någon uppfattning av måluppfyllelsen. Nyckeltalen i budgetpropositionen är delvis andra än de som finns i bokslutsberättelsen. Också detta fördunklar samspelet och försvårar jämförelsen.

De effektivitetsrapporter som Statens revisionsverk gör inom olika förvaltningsområden är mycket nödvändiga, anser revisionsutskottet. De har gjorts sedan finansåret 2002. De senaste rapporterna gällde kommunikationsministeriets respektive utrikesministeriets förvaltningsområden (granskningsrapporterna 148/2007 och 149/2007). Rapporterna visar att problemet inom båda förvaltningsområdena är att varken resultatmålen eller anslagen i budgetpropositionen är tillräckligt tydligt knutna till verksamhetsresultaten eller till varandra. I bokslutsrapporteringen är det viktigt att beskrivningen av verksamheten och ekonomin är knutna till resultatmålen och visar vad de budgeterade anslagen har resulterat i.

Tidigareläggning av bokslutsberättelsen

När revisionsutskottet inrättades ansågs det viktigt att den parlamentariska kontrollfunktionen betjänar riksdagens budgetprocess. Behandlingen av bokslutsberättelsen måste således infalla vid en tidpunkt som är till nytta för budgetbehandlingen. Statens bokslutsberättelse för 2006 lämnades till riksdagen den 29 juni 2007. Riksdagen förde en remissdebatt i början av höstsessionen, den 25 september, och remitterade berättelsen till revisionsutskottet som finansutskottet ska lämna utlåtande till. Redan veckan innan förde riksdagen en remissdebatt om budgetpropositionen för 2008. Besluten och styrningen kring statsfinanserna kräver att regeringen och förvaltningen på riktigt är skyldiga att redovisa sina resultat, anser revisionsutskottet. För att detta ska vara möjligt måste riksdagen kunna slutdebattera bokslutet redan under vårsessionen. Då kan riksdagen utifrån bokslutsinformationen ge regeringen vägledning inför arbetet med budgeten för året därpå.

I utfrågningen av de sakkunniga utredde vi möjligheterna att tidigarelägga bokslutsberättelsen. Utskottet föreslår

Produktivitetsprogrammet

Produktivitetsprogrammet bygger på regeringens strategidokument 2003, där finansministeriet gavs i uppdrag att starta ett handlingsprogram för produktivitet. Ministeriet skulle tillsammans med varje enskilt förvaltningsområde klarlägga hur produktiviteten kunde förbättras. Samtliga förvaltningar uppmanades lämna in sitt produktivitetsprogram till finansministeriet senast den 20 oktober 2005. Utifrån beslutet om ramarna för statsfinanserna 2007—2010 ska statens personal skäras ner med 9 645 årsverken mellan 2005 och 2011 och enligt rambeslutet 2008—2011 med ytterligare 4 800 årsverken.

Programmet ställer som mål att på ett planmässigt och verifierbart sätt höja produktiviteten inom den offentliga förvaltningen och tjänsteproduktionen och utnyttja produktivitetsfördelarna. Produktivitetsutvecklingen ska avrapporteras i statens bokslutsberättelse för 2007. Enligt uppgift från finansministeriet till statsrevisorerna den 16 februari 2007 kommer ministeriet att lämna en redogörelse för hur produktivitetsinsatserna 2007 ska verifieras och avrapporteras i bokslut och berättelse.

Revisionsutskottet anser att finansutskottets ståndpunkt (FiUB 4/2006 rd, FiUB 45/2006 rd och FiUB 6/2007 rd) att produktiviteten i den offentliga ekonomin och statsförvaltningen måste förbättras är helt motiverad. Det ökade behovet av tjänster och det krympande utbudet av arbetskraft på grund av den åldrande befolkningen kommer att innebära ett betydande underskott och skuldsättning i den offentliga ekonomin, om vi inte har kontroll över kostnadsutvecklingen i våra offentliga tjänster. Vid utfrågningen av sakkunniga ansågs det att staten kommer att ha ett relativt sett större rekryteringsbehov än den privata sektorn på grund av att de åldersklasser som kommer ut på arbetsmarknaden är mindre än förut, även om staten skär ner sin personal.

Produktiviteten och hur den ska mätas

Statens revisionsverks revisioner visar att man ganska sällan ställer upp mål för produktiviteten (ökning från 11 till 17 procent 2004—2006). Omkring 50 procent av räkenskapsverken har lämnat riktiga och adekvata uppgifter i sina bokslut. År 2006 hade 14 procent av räkenskapsverken behöriga produktivitetsmål och lämnade riktiga och adekvata uppgifter om dem.

Statens revisionsverk anser att den bristfälliga måluppställningen och resultatrapporteringen kan försvåra för regeringen och riksdagen att styra och utvärdera förvaltningen så att produktivitet och servicekapacitet är anpassade till varandra på ett genomtänkt och optimalt sätt. Det räcker inte bara med mål för personalens storlek, eftersom det också är viktigt att bedöma relationen mellan servicen till allmänheten och de insatser som behövs för att producera den.

Enligt ett sakkunnigutlåtande från Statens revisionsverk är problemet med Statistikcentralens produktivitetsindex att den är svårtolkad och bristfälligt kompatibel. Arbetets produktivitet duger som mätare när man själv utför en väsentlig del av arbetet, när arbetet är den centrala produktionsfaktorn och produkterna kan definieras. Problemet med att mäta produktiviteten i statlig verksamhet är att produkterna är svåra att definiera, att de avviker från varandra och att det är aktören själv som definierar dem. Då är det besvärligt att ange fungerande och beskrivande mätare för produktiviteten. När produkter inte kan mätas, kan inte heller produktivitetsindikatorer räknas ut. I sådana fall är det viktigt att kunna se kopplingarna mellan ett ämbetsverks produktion och resurser, för det tillåter att man använder ersättande storheter och deras totalvolymer. För en riktig uppfattning behövs det också ekonomiska data och indikatorer vid sidan av produktiviteten.

Kvalitet och samhälleliga verkningar

Revisionsutskottet poängterar att produktivitetsprogrammet behöver en perspektivförskjutning mot kvalitetsfaktorer och samhälleliga verkningar. Det gäller att följa upp och utvärdera dem i ett mycket större och bredare perspektiv genom programmet. Offentliga tjänster är sakkunnigtjänster som ofta kräver intensiv växelverkan och kundmedverkan i produktionen. Det är fallet t.ex. i relationen mellan lärare och elev eller vårdare och patient. Det finns en lång rad yttre faktorer som samtidigt inverkar på produktionen av offentliga tjänster. Då kan man inte längre tala om sådana produktivitetsmätare som används vid statistiska jämförelser och som går ut på att mäta hur tekniskt effektiv varutillverkningen är. Offentliga tjänster är till sin natur gemensamma och är till nytta för hela vårt samhälle. Därför är det viktigt att ställa upp klara mål för samhälleliga verkningar och bedöma verkningarnas gemensamma kostnader och fördelar.

Revisionsutskottet anser att produktivitetsprogrammet bör genomföras med större hänsyn till ämbetsverkens servicekapacitet och effektivitet.

Utifrån det som kommit fram vid utfrågningen av sakkunniga ser revisionsutskottet positivt på att finanscontrollerfunktionen kommer att låta utföra en halvtidsutvärdering av produktivitetsprogrammet.

Personal, servicekapacitet och kvalitet

Enligt sakkunniga från finansministeriet stöder produktivitetsprogrammet en förflyttning av personal också till kommuner och privat sektor. Finansutskottets ståndpunkt (FiUB 4/2005 rd och FiUB 4/2006 rd) är att personalminskningar bör ske genom naturlig avgång och att en planmässig och bra personalpolitik också i övrigt bör följas när programmet genomförs, med utgångspunkt i att ämbetsverken också i framtiden klarar av sina uppgifter. Det är statsförvaltningens enda chans att konkurrera om arbetskraft och förbättra sin servicekapacitet i den nya situationen. Utskottet anser att kvaliteten i den offentliga förvaltningen inte får försämras fast arbetskraften minskar. De personella resurserna är redan nu ställvis mycket knappa, och möjligheterna att höja produktiviteten i olika sektorer och på olika områden varierar. Det finns t.ex. just nu inte tillräckligt många anställda inom fångvården i relation till antalet fångar, och det har lett till en mängd övertidsarbete speciellt för övervakningspersonalen.

Förvaltningsutskottet (FvUU 8/2007 rd) framhåller att personalen och personalorganisationerna måste engageras fullt ut i arbetet med att förbättra produktiviteten.

Lagutskottet noterar i sitt utlåtande (LaUU 7/2006 rd) att rättsväsendets grundläggande uppgift är att tillgodose enskildas, företags och sammanslutningars rättsskydd. Det påpekar att Europadomstolen för mänskliga rättigheter anser att Finland redan i ett flertal fall har brutit mot bestämmelserna om rättvis rättegång i Europeiska konventionen om skydd av de mänskliga rättigheterna i och med att rättegångar har dragit oskäligt långt ut på tiden. Ett flertal liknande klagomål har väckts. I sitt utlåtande om reviderade ramar för statsfinanserna 2008—2011 (LaUU 8/2007 rd) konstaterar utskottet att de personella resurserna även på andra centrala verksamhetssektorer inom justitieministeriets förvaltningsområde redan nu är ytterst knappa, som inom fångvården och åklagarväsendet. Därför anser utskottet att de planerade nya nedskärningarna absolut inte får drabba justitieministeriets förvaltningsområde.

Miljöutskottet (MiUU 2/2007 rd) menar att produktivietsprogrammet med sina personalminskningar inte får leda till att miljöförvaltningen tappar kvaliteten. Miljöministeriets förvaltningsområde står inför stora uppgifter som kräver en kompetent personal med gedigna kunskaper.

I samband med förvaltningsredogörelsen (FvUB 2/2006 rd) antog riksdagen ett uttalande där den förutsatte att regeringen i bl.a. det statsfinansiella ramförfarandet ska se till att antalet statsanställda inte fastställs utifrån en schematisk matematisk kalkylmodell utan med hänsyn till statens uppgifter samt de fördelar produktivitetshöjande projekt och processer genererar.

Personalnedskärningarna i produktivitetsprogrammet får inte bygga på en schematisk matematisk modellkalkyl, eftersom möjligheterna att höja produktiviteten inte är desamma i olika sektorer och på olika områden.

Revisionsutskottet understryker att produktivitetsprogrammet bör ha som mål att förbättra produktiviteten framför allt, inte att minska personalen. Bättre produktivitet kan också betyda att det behövs mindre personal och att man samtidigt kan hålla fast vid en hög kvalitet på den offentliga servicen, vilket främjas genom beslut om rekrytering av dokumenterat kompetent personal.

Universitet och högskolor

Kulturutskottet (KuUU 1/2007 rd) hävdar att det är viktigt att förverkliga de mål som nämns i regeringsprogrammet för universitetsutbildning och forskning samt effektivare innovation. Vid utfrågningen av sakkunniga påpekades det också att t.ex. regeringens löfte om mer offentlig grundfinansiering för universiteten står helt i strid med tillämpningen av produktivitetsprogrammet på universiteten, eftersom det minskar den utlovade höjningen om 80 miljoner euro till 36 miljoner euro. Universitetens grundfinansiering urholkas också genom att kostnaderna stiger, t.ex. för lokalhyror och övergången till ett nytt lönesystem.

Kulturutskottet påpekar att antalet studerande per lärare är en indikator som används vid kvalitetsbedömning av universitet. I jämförelse med många konkurrerande länder är relationen lärare/studerande svag i de finländska universiteten. Vissa jämförelser har gett relationstalet 20 för Finland mot rentav mindre än 10 för internationella toppuniversitet.

Vid utfrågningen av sakkunniga konstaterades det att universiteten under de tio senaste åren redan har höjt sin produktivitet genom att tänja ut de personliga arbetstiderna till det yttersta. Det är kanske tänkt att de personalminskningar som produktivitetsprogrammet kräver i första hand ska drabba förvaltnings- och stödpersonalen, men faktum är att sådana nedskärningar kommer att öka lärarnas och forskarnas administrativa arbete. De föreslagna minskningarna är så stora att de också inverkar på lärare och forskare. Den direkta konsekvensen av produktivitetsprogrammet är således att universiteten inte kan nå sina kvantitativa mål med de krympta resurser och den minskade personal som budgeten bjuder på. Det finns också en risk för att man försöker sänka kostnaderna genom att pruta på vetenskaplig kompetens vid nyrekryteringar. Detta försvagar universitetens kapacitet och betyder samtidigt att de höga målen för forskning och utbildning i regeringsprogrammet går om intet. Universitetens internationella konkurrenskraft och effektivitet kräver att de kan förbättra sin verksamhet också kvalitetsmässigt.

Vid utfrågningen av sakkunniga framhölls det att kvantitativa effektivitetsgranskningar utan hänsyn till kvalitet leder universiteten i fel riktning. Om målet är effektivitet genom färre årsverken, och om man samtidigt håller fast vid resultatmålen för examina, tvingas man gynna "lågprisproduktion". Priset per universitetsexamen har faktiskt fortsatt sjunkit. Redan nu finns det statistik över vilka universitet som producerar examina till det lägsta priset. Följden är att våra universitet släpar ännu längre efter de ledande universiteten i världen, där kvoten studerande/lärare är lägre än hos oss. Med detta som mätare kan vi räkna oss till medelmåttan bland OECD-länderna. Den verkliga utmaningen, om vi vill förbättra våra universitets internationella konkurrenskraft, är att öka antalet lärare i relation till antalet studerande, vilket med dåliga kvantitativa mätare ser ut att betyda lägre produktivitet.

Utnyttjandet av högskolornas servicecenter måste förutses

Utifrån regeringsprogrammet förbereder man en reform som innebär att universitetens personal på 30 000 anställda i slutet av 2009 ställs utanför statens budgetekonomi. Vid utfrågningen av sakkunniga poängterades det att universitetens servicecenter bör planeras med hänsyn till att universiteten har grundlagsfäst självstyrelse. Också tjänstemannalagen föreskriver att universiteten själva får bestämma om sina rekryteringar. Från och med 2010 ska universiteten fungera som självständiga juridiska personer utanför statens budgetekonomi. Då ska universiteten själva bestämma hur de ordnar sin service.

Sakkunniga säger att universiteten deltar i planeringen av servicecentren men att de inte nödvändigtvis kommer att utnyttja deras tjänster. Risken är då ett slöseri med tid och pengar, som bekostas av framtida skattebetalare.

Revisionsutskottet anser att det måste bedömas mer ingående om servicecenterreformen alls lämpar sig för högskolorna. Det vill att utnyttjandet av servicecentren klarläggs och utvärderas i det fortsatta produktivitetsprogrammet.

Riksdagens överväganden om trafikinfrastrukturen

Under valperioden 2003—2006 kom riksdagen med minst ett uttalande om trafikinfrastrukturen i samband med varje budget. I ett budgetuttalande från 2004 hette det t.ex.: "Riksdagen förutsätter att regeringen bedömer det verkliga behovet av anslag för basbanhållningen nästa år när ministerarbetsgruppen för utredning av trafikledspolitiken får sitt uppdrag färdigt och anvisar nödvändiga anslag i den första tilläggsbudgeten för 2004." (RSk 44/2003 rd).

Enligt uppgift till finansutskottet krävdes det årliga reinvesteringar på omkring 170 miljoner euro att hålla bannätet i ett säkert och konkurrenskraftigt skick för trafik. Men regeringen anslog bara omkring 106 miljoner euro för reinvesteringar i budgetpropositionen för 2004. Utskottet konstaterade att de föreslagna anslagen bara betydde mycket fler trafikbegränsningar. Bannätets skick krävde långsiktig och planmässig omsorg för att de dåvarande projekten skulle kunna genomföras på ett ekonomiskt och ändamålsenligt sätt (FiUB 39/2003 rd). I 2004 års tilläggsbudgetar anvisades totalt 40 miljoner euro till för basbanhållning. Totalt anvisades det drygt 150 miljoner euro för reinvesteringar i basbanhållning 2004, och det anslaget var finansutskottet till freds med.

När budgeten för 2007 godkändes kom riksdagen i sin tur med följande uttalande (RSk 45/2006 rd): "Riksdagen förutsätter att anslagsramen under den regeringsperiod som börjar våren 2007 redan från starten innefattar adekvata anslag för att trafiklederna ska kunna utvecklas och underhållas på lång sikt och kollektivtrafiken stärkas." Uttalandet bör ses mot bakgrunden av finansutskottets kritik mot att trafikprojekt till övervägande del planerades in under slutet av valperioden och över lag mot kortisiktiga beslut om trafikprojekt och deras finansiering (FiUB 41/2006 rd).

I samband med den årliga budgetproceduren tog finansutskottet och kommunikationsutskottet hela valperioden 2003—2006 upp samma problemområden i trafikfinansieringen. De uttalade sitt missnöje med otillräckliga anslag och en kortsiktig finansiering och planering. De ställde sig också kritiska till att nya infrastrukturprojekt tenderade att inledas mot slutet av valperioden. Utskottet uttryckte upprepade gånger sin oro t.ex. över de knappa anslagen för basväghållning. Inte minst det lägrestående vägnätets skick ansågs vara oroväckande skralt. Som ett särproblem nämndes det stora behovet av broreparationer, som bara förvärrats av att anslagen så länge varit underdimensionerade (FiUB 15/2005 rd, KoUU 15/2003 rd).

Finansutskottet har bl.a. konstaterat att den låga anslagsnivån för basväghållningen inte möjliggör en kontrollerad väghållning eller förebyggande åtgärder inom väghållningen, utan att den så småningom leder till att behovet av grundförbättring av vägarna ökar. Detta ökar i sin tur kostnaderna för underhåll. Målet bör vara att vägarnas skick och deras underhåll bibehålls på sikt (FiUB 10/2004 rd). Också kommunikationsutskottet (KoUU 14/2004 rd) påpekar att om anslagsnivån för väghållningen inte höjs, kommer servicestandarden inom vägnätet inte att kunna möta de krav som den växande trafiken och konkurrenskraften ställer.

Det ständiga problemet inom basbanhållningen är de knappa anslagen för reinvesteringar. Bannätet är i så dåligt skick att en allt större andel av industrins transporter och en del av passagerartrafiken har flyttats över på landsvägarna. Finansutskottet hävdar att det med nuvarande finansiering inte längre är möjligt att underhålla bannätet (FiUB 39/2003 rd, FiUB 41/2006 rd, KoUU 14/2005 rd). Banhållningen skulle kunna göras mycket effektivare och planmässigare om anslaget i den ordinarie budgeten anpassades till de verkliga behoven (FiUB 10/2004 rd, FiUB 41/2004 rd, FiUB 15/2005 rd, FiUB 41/2006 rd). Också den ministerarbetsgruppgrupp som sett på de trafikledspolitiska riktlinjerna har noterat den kortsiktiga förvaltningen av värdefull statlig egendom i form av trafikleder.

Infrastrukturen i ljuset av bokslutsinformationen

Anslagen för basväghållning har enligt bokslutsberättelserna 2003—2006 minskat år för år fram till 2006, medan trenden har varit den rakt motsatta inom basbanhållningen. Problemet med uppföljningen av anslagen för basunderhåll av trafikleder är att drift, underhåll och reinvesteringar inom väghållning betalas från ett och samma moment. Därför har det inte gått att få fram information om hur stora de årliga reinvesteringarna i banhållning har varit och i vilken riktning anslaget har utvecklats. Informationen skulle ha varit viktig mot det som finansutskottet och kommunikationsutskottet presenterar som ett faktum, nämligen att de årliga reinvesteringarna bör vara omkring 170 miljoner euro för att bannätet fortsatt ska vara ett säkert och konkurrenskraftigt alternativ. Revisionsutskottet har fått information om att stegringen i kostnadsnivån och den ökade användningen av ny banteknik har höjt behovet till 190 miljoner euro. Under pågående valperiod har det föreslagits att momenten för basväghållning och basbanhållning ska spjälkas upp för att göra dem tydligare och mer genomsebara. I kapitelmotiveringen i budgetpropositionen har momenten öppnats och anslagsfördelningen förklarats närmare.

I bokslutsberättelsernas textavsnitt beskrivs huvudsakligen positiva faktorer och mätare som motsvarat målen. För vägnätet presenteras också en del negativa faktorer. Texterna stöder inte heller i alla delar informationen i tabellerna.

I bokslutsberättelsen för 2005 omtalas det att försämringen av broarnas skick hejdades genom ökade reparationer "så att antalet broar i dåligt skick var endast 774." Beskrivningen ger lätt den uppfattningen att antalet undermåliga broarna är klart mindre. Men det stämmer inte, för året innan fanns det 777 undermåliga broar, och det betyder att de blev bara tre färre. Enligt uppgift från Vägförvaltningen till revisionsutskottet finns det för tillfället omkring 1 000 undermåliga broar.

I bokslutsberättelsen för 2006 kan man göra följande iakttagelse om kvalitetsindex för bannätet: Index sägs vara 87, och talet 100 är lika med bra för bannätets skick. I texten nämns inte att kvalitetsindex har sjunkit under hela regeringsperioden — 2003 var den fortfarande uppe i 90.

En del indikatorer och mätare gör att man frågar sig om målen är rätt ställda och på rätt nivå. Att målet år efter år ställs lägre än det som uppnåddes året innan ger också anledning att fråga varför man inte ens försöker nå målet för året innan, eller om man med de lågt ställda målen bara vill säkra att man når och överskrider målnivån? Om orsaken är att anslagen har minskat, har det inte angetts som förklarande faktor i texten. För t.ex. vägnätet har målet för kundtillfredsställelse under alla tre år ställts lägre än resultatet från året innan, och därmed har man varje år nått ett bättre resultat än vad som ställts som mål.

Revisionsutskottet anser att statens bokslutsberättelse ger riksdagen en rosigare bild av trafikinfrastrukturens tillstånd än vad verkligheten ger anledning till. Utifrån den information riksdagen har fått har den svårt att verifiera de åtgärder som den krävt i sina uttalanden och fatta beslut om budgeten för nästa år.

Upphandlingen av försvarsmateriel

Bokslutsberättelsen tar upp försvarets upphandling av försvarsmateriel och ser bl.a. på hur målen har uppnåtts. Ungefär en tredjedel av försvarsbudgeten användes till upphandling av försvarsmateriel. I upphandlingen skulle man ta hänsyn till att materielen var internationellt kompatibel och dessutom försäkra sig om att Finland har en adekvat egen underhålls- och moderniseringskapacitet och möjligheter till internationellt samarbete.

Ett av målen för upphandlingen av försvarsmateriel var en tillförlitligare planering och effektivare upphandling, m.a.o. att högst 13 procent av de disponibla anslagen är överförda poster av upphandlingsanslag. Utfallet var emellertid 31,9 procent. Att anslag överfördes berodde huvudsakligen på att vissa materielprojekt fördröjdes. Inemot hälften av de överförda posterna berodde enbart på att upphandlingen av helikoptrar och luftvärnsrobotar fördröjdes.

Enligt ett upphandlingsavtal från 2001 borde 14 NH90-helikoptrar ha levererats till Finland före utgången av 2007 och de återstående 6 före augusti 2008. Än så länge har inte en enda helikopter levererats. De extremt fördröjda leveranserna har bromsat upp försvarets planer på att förnya krigsmaterielen och orsakat extra kostnader. Situationen är också så till vida problematisk att den gamla materielen börjar vara uttjänt.

Revisionsutskottet ser det stora antalet överförda poster av upphandlingsanslagen för försvarsmateriel som ett problem både för försvarets funktion och statsekonomin. Det konstaterar att det absolut behövs tillförlitligare planering och effektivare genomförande av försvarets materielupphandling för att liknande dröjsmål med upphandlingen ska kunna undvikas i framtiden.

Vid utfrågningen av sakkunniga framhölls det att korrigerande åtgärder har vidtagits inom förvaltningsområdet med anledning av de brister som Statens revisionsverk påtalat i sina inspektioner. I samband med försvarets årsredovisning 2006 framförde revisionsverket en rad laglighetskommentarer och krävde information närmast om bokföringen av fullmakter och resultatredovisningen. Vid revisionen av försvarets förskott vid upphandling av materiel (SRV:s revisionsberättelse 119/2006) visade det sig att försvaret hade betalat förskott för materielupphandlingar och att den statsekonomiska nyttan av dem inte hade klarlagts i samtliga fall. Vid vissa upphandlingar har förskott betalats till leverantörer utan tillbörliga säkerheter. Men för merparten av de granskade projekten hade nyttan bedömts på behörigt sätt och säkerheterna var i sin ordning.

Budgetuttalanden

Revisionsutskottet anser utifrån finansutskottets utlåtande (FiUU 5/2007 rd — B 12/2007 rd) att de åtgärder som vidtagits med anledning av följande uttalanden och som redovisats i Statens bokslutsberättelse är tillräckliga eller att de annars inte längre behövs:

• Överföringen av försvarets fastigheter

  RSk 33/2002 rd — RP 132/2002 rd, RP 249/2002 rd, RP 253/2002 rd

• Programmet för att trygga skogarnas mångfald

  RSk 44/2003 rd — RP 55/2003 rd, RP 145/2003 rd

• Åtgärder för att förbättra de fattigaste barnfamiljernas försörjning

  RSk 44/2003 rd — RP 55/2003 rd, RP 145/2003 rd

• Överföring av vissa av Kapiteeli Abp:s fastigheter

  RSk 27/2005 rd — RP 161/2005 rd, RP 171/2005 rd, RP 185/2005 rd

• Förslagen från ministerarbetsgruppen för trafikleder

  RSk 36/2005 rd — RP 119/2005 rd, RP 201/2005 rd.

Revisionsanmärkningsberättelsen

Äldreomsorgen

Bokslutets revisionsanmärkningsberättelse är regeringens berättelse om de åtgärder som anmärkningar och förslag i finansutskottets betänkande FiUB 49/2006 rd och statsrevisorernas berättelse 2006 har gett anledning till. Äldreomsorgen är ett av de teman som tas upp i revisionsanmärkningsberättelsen.

Social- och hälsovårdsministeriet konstaterar om anmärkningarna om äldreomsorgen bl.a. att den nya regeringen i sitt program har utfäst sig att förbättra närståendevården. Vidare kommer regeringen att klarlägga vilka möjligheter det finns att föra över närståendevården på FPA och att förbättra systemet med vårdledighet för att anpassa arbete och närståendevård till varandra. Ministeriet framhåller att det krävs mer statsandelar till kommunerna, fler utredningar och eventuellt ändringar i lagstiftningen för att genomföra reformerna i närståendevården.

Enligt social- och hälsovårdsministeriet ger Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården Stakes i sin undersökning våren 2006 av närståendevårdens situation i ett rikstäckande perspektiv en positivare bild av närståendevårdens utveckling än den utredning som statsrevisorerna beställt av Omaiset ja Läheiset-liitto ry. Stakes undersökning visar att antalet personer som vårdas med hjälp av stöd för närståendevård har ökat med 3 000 sedan 2002. Också stödbeloppen har ökat. I de kommuner som besvarat enkäten (N=415) är medeltalet för samtliga utbetalda vårdbelopp 416,32 euro, mot 267,89 euro 2002.

Ministeriet har den uppfattningen att den största uppgiften för att utveckla stödet för närståendevård gäller de tjänster som tillhandahålls som stöd för närståendevård och framför allt hur utbudet av tjänster som ges under närståendevårdarens fritid ska breddas. Revisionsutskottet konstaterar att utbudet av öppenvårdstjänster för äldre klart har minskat. Hemvårdsstödet har ungefär hälften av den täckning det hade 1990. Hemservicen har också begränsats och är inte längre på samma sätt förebyggande och rehabiliterande. Finland släpar efter de övriga nordiska länderna när det gäller äldreservice. Revisionsutskottet ser med oro på denna utveckling, för hemtjänsterna inom öppenvården spelar en central roll för att äldre ska kunna bo kvar hemma.

Revisionsutskottet hänvisar till statsrevisorernas iakttagelser om äldreomsorgen och konstaterar att äldre, beroende på vilken kommun de bor i, har mycket olika tillgång till tjänster och att kvaliteten på tjänsterna varierar. De här aspekterna kommer särskilt tydligt fram i klagomål till länsstyrelserna. De statliga myndigheterna har inte lyckats åtgärda diskrimineringen genom informations- och kvalitetsstyrning. Läget stämmer inte heller överens med grundlagen, för den förutsätter att medborgarna behandlas lika. För att råda bot på diskrimineringen är det skäl att överväga effektivare styrmetoder, t.ex. lagbaserade sådana. Samtidigt måste man se till att gällande lagstiftning följs på samma sätt överallt.

Den stora utmaningen för servicesektorn under de närmaste åren är tillgången på kompetent och tillräcklig personal. Pensioneringstrenden kommer att förvärra problemet. I dag arbetar personalen under ständig press och brådska och känner utmattning i arbetet. Det inverkar negativt på tillgången på tjänster och tjänsternas kvalitet. De underdimensionerade personella resurserna försvårar i sin tur rekryteringen av ny personal, för unga människor är inte alls ivriga att söka sig till branscher där ständig stress och dålig lön hör till vardagen. För att säkerställa att det finns tillräckligt med kompetent personal måste kommuner och inrättningar bli mer målmedvetna i sina åtgärder. Det behövs en personalpolitik som garanterar de anställda större medinflytande över sitt eget arbete, adekvata utbildningsmöjligheter och en lön som svarar mot kraven i arbetet.