Allmän motivering

Propositionen har ett nära samband med de viktigaste sysselsättningsmålen i statsminister Matti Vanhanens regeringsprogram och ambitionen att fram till 2011 kunna uppnå en sysselsättningsgrad på 75 procent. När befolkningsstrukturen förändras är det viktigt inte bara att förlänga arbetskarriärerna utan också att minska arbetslösheten genom att se till att de arbetslösa har kompetens och arbetsförmåga så att arbetslösa arbetssökande ska kunna ta sig an de arbetstillfällen som öppnas upp.

Propositionen tar sikte på effektivare, tydligare och aktivare stödågärder inom den offentliga sektorn för att främja sysselsättningen och höja sysselsättningsgraden. Särskild uppmärksamhet ägnas åt att skapa bättre sysselsättningsmöjligheter för långtidsarbetslösa, handikappade och funktionshindrade och åt att göra den samlade utkomsttryggheten mera aktiverande.

I linje med regeringsprogrammet ska tyngdpunkten i arbetsmarknadsstödet förskjutas från passivt mot aktivt stöd. Reformen är motiverad för att avbryta långvarig arbetslöshet och beroende av utkomststöd. Avsikten är att höja aktiveringsgraden inte minst bland de svårsysselsatta arbetslösa. Hos oss är aktiveringsgraden rätt låg jämfört med andra EU-länder. En stor del av de arbetslösa landar på arbetsmarknadsstöd utan att egentligen ha deltagit i aktiva åtgärder. Stödet omfattar omkring 20 000 personer som fått arbetsmarknadsstöd utan avbrott sedan 1994 och bara 7 procent av den har någonsin varit i aktiva åtgärder.

Utgångspunkten för reformen svarar mot unionens sysselsättningsstrategi där de främsta målen är att förebygga långvarig arbetslöshet, aktivera arbetslösa och omprioritera förmånssystemen. Utskottet noterar att reformen på det hela taget stöder en aktiv arbetskrafts- och socialpolitik. Förslagen i propositionen uppmuntrar till samarbete mellan olika aktörer och bidrar till bättre levnadsförhållanden och större engagemang bland dem som hotas av marginalisering.

Hur reformen ska finansieras

Reformen ska genomföras kostnadsneutralt för de enskilda kommunerna jämfört med utgångsläget. De ökade utgifterna för kommunerna kompenseras genom statsandelssystemet genom en höjning av den procentuella statsandelen för social- och hälsovården och utjämningsgränsen för den skatteinkomstbaserade utjämningen och genom komplettering av den allmänna statsandelen med en kommunspecifik korrigeringspost. Den finansiella modellen belönar de kommuner som främjar sysselsättningen och som aktiverar sina arbetslösa mer än vad som i snitt ställts som mål. Staten ökar sitt stöd för åtgärderna efter en övergångsperiod på 3 år med 100 miljoner euro, varav 36 miljoner euro är helt nya medel.

Under behandlingen i utskottet har det framgått att merparten av kommunerna inte är beredda för att reformen träder i kraft så snabbt. Svårast är det att genomföra lagens syften i de kommuner där det finns gott om arbetslösa och svårsysselsatta. Man kan anta att kommunerna inte har problem med att det finansiella ansvaret läggs om utan snarare med att ordna sådana social- och hälsovårdstjänster, rehabiliteringsåtgärder och sådan arbetsverksamhet i rehabiliterande syfte som behövs när de arbetslösa går in i en ny aktiv period.

Social- och hälsovårdsutskottet ser det som motiverat att kommunerna ersätts till fullt belopp för kostnaderna för reformen. Men det är viktigt att konsekvenserna av reformen för kommunernas utgifter följs upp, inte minst om reformen är kostnadsneutral på det sätt som regeringen avsett. Utskottet föreslår ett uttalande om saken (Utskottets förslag till uttalande 1).

Hur ansvaret för att finansiera minimitryggheten ska fördelas

Enligt utskottets mening är det lämpligt att finansieringen av arbetsmarknadsstödet och utkomststödet ses över. Det nuvarande systemet uppmuntrar inte kommunerna till aktiva åtgärder mot arbetslöshet eftersom de inte är med om att finansiera arbetsmarknadsstödet. Tvärtom ökar kommunernas utgifter för utkomststödet om de tillhandahåller aktiva åtgärder vid eventuell vägran att ta emot arbete. Å andra sidan betyder det obetydliga utbudet av aktiva åtgärder att också de som de facto inte står till arbetsmarknadens förfogande hänger kvar inom den passiva arbetslöshetstryggheten. Reformen minskar de felstyrande effekter som finns inbyggda i finansierings- och förmånssystemen.

Om kommunerna i framtiden måste finansiera hälften av stödet till dem som fått arbetsmarknadsstöd för minst 500 arbetslöshetsdagar finns det också med det nya systemet risk för att lokala aktörer kommer att visa ett fortsatt lamt intresse för åtgärder för dem som varit arbetslösa en kortare tid. Utskottet understryker att alla aktörer målmedvetet bör gå in för att avbryta arbetslösheten på ett så tidigt stadium som möjligt och erbjuda aktiva åtgärder redan långt innan 500 arbetslöshetsdagar är ett faktum. Om arbetslösheten förlängs försämrar det också på en relativt kort tid väsentligt den arbetslösas möjligheter att få arbete och höjer därmed kostnaderna för de nödvändiga åtgärderna för att främja sysselsättningen.

Den finansiella reformen betyder att det grundläggande utkomststödet finansieras med statsandelarna för social- och hälsovården och att man återgår till att ersätta utgifterna utifrån kostnaderna. Systemet blir mer komplicerat och kräver informationsutbyte mellan många aktörer, som kommunen, folkpensionsanstalten och länsstyrelserna. Behandlingen av statsandelsutredningarna och förskotten kräver extra resurser vid länsstyrelserna, vilket ordnas genom att det avsätts medel för större personella resurser för länsstyrelserna. Utskottet ser det som viktigt att man i fortsättningen ser till att länsstyrelserna har adekvata resurser i motsvarighet till det extra arbetet.

Reformen av finansieringen av utkomststödet betyder att kommunerna i sin bokföring och statistik måste upprätta nya system för att hålla i sär kostnaderna för det grundläggande utkomststödet och det kompletterande utkomststödet. Det handlar om en ny uppgift för kommunens socialväsende och den kommer i praktiken också att kräva en del av de kommunala socialarbetarnas arbetstid. Under behandlingen i utskottet har det framför allt befarats att kommunernas datasystem inte kommer att vara i ett sådant skick som reformen kräver när lagen träder i kraft. Farhågorna är enligt utskottets mening befogade eftersom halvfärdiga system kommer att få utslag i förlängda behandlingstider och fördröja hjälpen till dem som ansöker om utkomststöd. På många orter är köerna till socialarbetarens mottagning redan nu alldeles för långa och dröjsmålen med att få ut stödet helt oskäliga för klienterna. Utskottet understryker att kommunerna skyndsamt bör förbereda sig på lagens ikraftträdande och att social- och hälsovårdsministeriet bör gå ut med klara anvisningar om det nya systemet till kommunerna.

Hur utkomststödet ska utvecklas

Förslaget i propositionen till omstrukturering av utkomststödet samordnar grunderna för att bevilja stödet i hela landet. Reformen ruckar inte på villkoren för utkomststöd eller grunderna för att bestämma stödet. Utskottet poängterar att man vid sidan av den föreslagna omstruktureringen och finansiella reformen bör fundera på hur det behovsprövade utkomststödet och förebyggande utkomststödet i större utsträckning skulle kunna användas som verktyg inom socialarbetet. De primära förmånernas låga nivå samt samordningen av olika förmåner och dröjsmålen med utbetalningen är de största problemen med utkomststödet och i kommuneras socialväsende. Förmånssystemet ger upphov till flerdubbla klientförhållanden, dubbelarbete och ökad administration inom socialväsendet.

Så vitt utskottet kan se är det viktigt att utkomststödet läggs om så att det åter kan utnyttjas som ett redskap inom socialarbetet. Utkomststödet bör oftare anlitas när det krävs professionell prövning inom socialarbetet för att uppkomsten av problem ska kunna förebyggas och aktiveringen av långtidsarbetslösa stödjas.

När utkomststödets struktur och finansiering ses över och behandlingen av förmånerna utvidgas ytterligare kan det leda till att klienterna får socialtjänster i motsvarighet till behovet ens i nuvarande omfattning. Bristen på utbildade socialarbetare ökar risken för att behovsprövat och förebyggande utkomststöd utnyttjas i allt mindre utsträckning i kommunerna.

Det är nödvändigt att slå fast kriterier för socialarbetsklienternas tillgång till service, anser utskottet. Enligt lagen ska man utan dröjsmål ha tillgång till utkomststöd som sistahandsstöd. I såväl motiveringen till lagen som i riksdagens justitieombudsmans avgöranden har det ställts som krav att ärenden som gäller utkomststöd ska behandlas inom en vecka.

Utskottet anser att tidsfristen för behandling av utkomststödsärenden absolut bör läggas fast i lag och kräver att social- och hälsovårdsministeriet bereder en proposition i saken till riksdagen. Samtidigt bör det utredas om det inte kan föreskrivas genom lag att socialvårdsklienterna har rätt till bedömning av servicebehovet och att få nödvändiga tjänster inom utsatt tid.

Hur nivån på arbetsmarknadsstödet ska justeras

För merparten av de hushåll som får utkomststöd är arbetsmarknadsstödet den huvudsakliga inkomstkällan. Behovet av utkomststöd kunde reduceras i avgörande grad om arbetsmarknadsstödet höjdes eller beskattningen av det lindrades. Den låga nivån på arbetsmarknadsstödet har lett till att de arbetslösa allt oftare har fått lov att anhålla om sin utkomst från två olika system när sistahandsförmånen har varit högre. Därmed har arbetsmarknadsstödet blivit en permanent del av utkomsttryggheten i sista hand, vilket är tvärtemot vad som var avsikten när systemet skapades.

Ett särskilt stort problem är behovsprövningen av makens inkomster vid arbetsmarknadsstöd eftersom makens inkomster, också om de är mycket små, minskar arbetsmarknadsstödet och kan uppmuntra också maken till arbetslöshet. Grundlagsutskottet har i ett tidigare utlåtande (GrUU 46/2002 rd) ansett att en sådan behovsprövning inte helt utan vidare harmonierar med de grundläggande fri- och rättigheternas individuella natur. Social- och hälsovårdsutskottet upprepar sin tidigare ståndpunkt att behovsprövningen av makens inkomster bör slopas.

Utskottets syn är att arbetsmarknadsstödets storlek bör korrigeras i relation till utkomststödet. Det upprepar sin ofta framförda åsikt att arbetsmarknadsstödet bör nivåhöjas. Men samtidigt måste man se till det grundläggande utkomststödets nivå. Den föreslagna reformen innebär att finansieringen av de här förmånerna samordnas och då är det ännu olämpligare för både klienterna och de myndigheter som står för administrationen att man upprätthåller ett system som ger upphov till överlappande kundförhållanden och flerdubbelt arbete. Om arbetsmarknadsstödet höjs minskar antalet utkomststödsklienter avsevärt och därmed frigörs socialarbetare för det lagfästa ordinarie socialarbetet och för att genomföra aktiva åtgärder.

Utskottet noterar att de olika förmånssystemen — bostadsstödet, arbetsmarknadsstödet, utkomststödet och beskattningen av arbetsmarknadsstödet — utgör i detta nu en helhet som, om det administreras från flera olika förvaltningsområden, ger upphov till ineffektivitet och samordningsproblem och gör dessutom att klienten inte kan förutse nivån på inkomsterna. Utskottet anser att den samlade minimitryggheten bör gå att ordna effektivare och med mindre förvaltningskostnader.

Karensen för arbetsmarknadsstödet

Social- och hälsovårdsutskottet välkomnar den föreslagna särskilda nya aktiva perioden under vilken en arbetssökande erbjuds effektiva tjänster och åtgärder. För en del av de arbetslösa innebär den aktiva perioden en möjlighet att återgå till den öppna arbetsmarknaden.

Den aktiva betyder i praktiken ett ökat krav på motprestation för arbetsmarknadsstöd. Den som under en lång tid fått arbetsmarknadsstöd går miste om sin rätt till arbetsmarknadsstöd under arbetslöshet om han eller hon tackar nej till, avgår från eller avskedas från ett arbete eller en sådan arbetskraftspolitisk åtgärd som ger rätt till arbetsmarknadsstöd och ersättning för uppehälle. En arbetslös har fortsatt rätt till arbetsmarknadsstöd vid arbetslöshet också efter 500 arbetslöshetsdagar tills ett erbjudande om aktiva åtgärder har gjorts. Förlust av rätten till arbetsmarknadsstöd betyder att den arbetslösa bara har utkomststöd att ty sig till och då är risken för ett allt längre beroende av utkomststödet uppenbar.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att en fem månaders period utan ersättning är relativt lång. Därför bör lagen lämpligen kompletteras med en bestämmelse om att arbetskraftsmyndigheterna ska se till att det under karenstiden de facto finns tillgång till arbete, utbildning eller arbetskraftspolitiska åtgärder.

Social- och hälsovårdsutskottet föreslår att 5 kap. 1 § i lagen om offentlig arbetskraftsservice kompletteras med att arbetskraftsbyrån är skyldig att effektivare genomföra åtgärderna i en specificerad jobbsökarplan för att sysselsätta en arbetslös som gått miste om sin rätt till arbetsmarknadsstöd. Det understryker i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att aktiva åtgärder bör erbjudas med hänsyn till hurdan arbetsförmåga den som får arbetsmarknadsstöd faktiskt har och att sådana åtgärder inte bör erbjudas som den berörda personen inte har förutsättningar att delta i.

I samband med beredningen av propositionen avtalades det att Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården gör en uppföljande undersökning om lagens genomförande. I det sammanhanget bör det absolut utredas vad reformen innebär för klienternas ställning. Utskottet föreslår ett uttalande om saken (Utskottets förslag till uttalande 1).

Hur arbetskraftsservicen kan förbättras

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet behandlar i sitt utlåtande de förändringar som reformen kräver i arbetskraftsbyråernas arbetskultur. Det konstaterar att det är viktigt att man genast i början av arbetslösheten gör en betydligt noggrannare bedömning av den arbetslösas situation på arbetsmarknaden. Men det medger att uppgiften är en stor utmaning och att den kan utföras ordentligt bara om arbetskraftsbyråernas personal får grundlig utbildning och adekvata resurser för att tjänstemännen ska ha tillräckligt gott om tid och möjligheter till en rätt tidig profilering. Vidare framhåller utskottet att reformen kräver ett fungerande samarbete mellan arbetskraftsbyrån och de anställda inom kommunens social- och hälsovårdsväsende. Det lyfter fram behovet av fungerande samarbetsrelationer och god praxis samt utbildning av personalen för att målen med reformen ska kunna nås.

Social- och hälsovårdsutskottet påpekar att en arbetslös arbetssökande ska ha rätt till individuell service på arbetskraftsbyrån. För den arbetslösa är det föreslagna profileringssystemet en bra sak eftersom det tillhandahåller allt noggrannare information om den arbetssökandes kompetens och gör det möjligt att anvisa arbeten individuellt. För den arbetslöse har den informativa arbetsförmedlingen ofta bara betytt kallelser till massmöten som inte nödvändigtvis motsvarat det som avtalats i jobbsökarplanen.

På många orter har högkvalitativ och lättillgänglig arbetskraftsservice gett goda sysselsättningsresultat. Enligt utredning har individuellt anvisade arbeten betydande fördelar framom alternativa metoder. Genom att arbetskraftsbyråerna anvisar arbeten ökar sannolikheten för att arbetsplatserna tillsätts med deras klienter och därmed förkortas rekryteringsprocessen. De effektivaste metoderna betyder att det sätts fortare stopp för att man ska glida mot långvarigare arbetslöshet och därmed långtidsarbetslöshet på arbetsmarknadsstöd.

Social- och hälsovårdsutskottet understryker i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet betydelsen av samarbete mellan olika aktörer. Ansvarsfördelningen mellan arbetskraftsmyndigheterna och social- och hälsovårdsmyndigheterna bör också förbättras. Mera uppmärksamhet bör också ägnas åt de långtidsarbetslösa som skulle ha nytta av en social och psykisk bedömning av arbetsförmågan, rehabilitering och psykosocialt arbete vid sidan av eller i stället för aktivering.

Servicecentren för arbetskraft har goda erfarenheter av samarbetet mellan olika myndigheter. Enligt social- och hälsovårdsutskottet är det viktigt att centren tar fram modeller för att kunna tillhandahålla klienterna psykosociala tjänster, typ missbrukarvård och mentalvård, vid sidan av eller i stället för aktiva åtgärder. Det vill också se att kommunernas socialväsen tar fram bättre verksamhetsmodeller för att genomföra reformen med framgång. Det behövs större kompetens på socialarbete och socialhandledning och mer personella resurser för att bedöma klienternas servicebehov och lägga upp aktiverings- och serviceplaner.

Bättre möjligheter till arbete inom sociala företag och tredje sektorn

Social- och hälsovårdsutskottet ser social företagsamhet som ett centralt redskap för att sysselsätta handikappade och långtidsarbeslösa. Regeringen föreslår inga ändringar i lönesubventionerna till socialföretag. De får också efter stödreformen högre och långvarigare subventioner än andra företag i och med att de sysselsätter handikappade och långtidsarbetslösa. En handikappad kan på nytt beviljas stöd efter maximitiden också utan arbetslöshet mellan stödperioderna. Möjligheterna till vidareplacering ska förbättras genom att ett socialföretag utöver handikappade och långtidsarbetslösa också ska kunna vidareplacera svårsysselsatta som det anställt med stöd.

I arbetsministeriets register över socialföretag finns för tillfället 31 företag som anställt 150 personer med sysselsättningsstöd och 110 personer med sammansatt stöd. Det är viktigt att arbetsministeriet hjälper till med etableringen av sociala företag i samråd med tredjesektorn, kommunerna och företagen. Vidare är det angeläget att de handikappade som anställs av sociala företag ska kunna få lönesubvention tills vidare i stället för tidsbestämt.

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet behandlar i sitt utlåtande tredje sektorns möjligheter att sysselsätta arbetslösa. Det ser gärna att man fullt ut utnyttjar möjligheten att inbegripa frivilligt arbete i medborgarorganisationer bland åtgärderna i jobbsökar- eller aktiveringsplanerna, t.ex. i form av rehabiliterande arbetsverksamhet eller arbetspraktik. Vidare är det viktigt att regeringen utreder om villkoren för hur länge lönesubvention kan betalas ut och för att upprepat betala ut det till samma personer kan luckras upp när arbetsgivaren är en ickevinstsyftande sammanslutning som tillhandahåller allmännyttiga tjänster, typ förening eller idrottsklubb. Social- och hälsovårdsutskottet tillstyrker de åtgärder som arbetslivs- och jämställdhetsutskottet föreslår.

Måttsydda lönesubventioner

I propositionen föreslås många viktiga förbättringar i lönesubventionerna, t.ex. att de ska förenklas, nivån på grundstödet ska kopplas till nivån på grunddagpenningen, stödet ska kunna betalas permanent till handikappade och att lönesubventionens tilläggsdel också ska kunna beviljas företag för tidsbestämda anställningar. Dessutom är det en klar förbättring att utbildning som förbättrar arbetsmarknadsberedskapen och som är ett villkor för lönesubvention blir en grund för tillläggsdelen och ett steg i rätt riktning för att göra lönesubventionen effektivare. För den handikappade betyder subventionen att den nedsatta arbetsförmågan ställs i relation till den tillgängliga arbetsuppgiften.

Bestämmelserna medger en måttsydd lönesubvention som kompenserar den nedsatta arbetsförmågan. Både subventionens längd och nivå kan måttsys. Längden kan variera mellan 0 och 10 månader eller 0 och 24 månader eller bestå av perioder på 0—24 månader efter en 24-månaders period. Grunddelen kan variera mellan 0 och 23,52 euro, tilläggsdelen mellan 0 och 60 procent och den högsta höjda lönesubventionens tilläggsdel mellan 60 och 90 procent. Trots att bestämmelserna i sig medger en viss flexibilitet beviljar arbetskraftsmyndigheterna i praktiken lika stora och lika långvariga subventioner utan hänsyn till den individuella nedsatta arbetsförmågan. Utskottet understryker att subventionen i större utsträckning bör beviljas med hänsyn till möjligheten att måttsy den och beakta den nedsatta arbetsförmågan i individuella fall.

Hur invaliditeten ska bestämmas

Bland de långtidsarbetslösa finns det personer vars arbetsmarknadskompetens det inte har gått att upprätthålla under långvarig arbetslöshet. Oberoende av arbetsförvaltningens åtgärder för långtidsarbetslösa har det inte gått att sysselsätta dem trots att arbetslösheten klart har gått ner. Enligt utredningar urholkar arbetslöshet mycket snabbt en människas arbetsförmåga. En del av de långtidsarbetslösa har enligt villkoren i arbetspensionslagstiftningen fått rätt till invalidpension, andra utifrån effektivare utredningar av arbetsförmågan sedan 2001 (projektet ELMA). Som en engångslösning har man dessutom säkerställt en permanent inkomst motsvarande arbetslöshetspension genom att berättiga speciellt långvarigt arbetslösa som är födda 1941—1947 till pensionsstöd.

Men bland de arbetslösa finns det fortfarande gott om sådana som enligt det medicinskt betonade invaliditetsbegreppet i arbetspensionslagstiftningen inte är arbetsoförmögna, men som de facto inte heller är arbetsföra. Det finns gott om dem också i de yngre åldersklasserna. Villkoret för invalidpension är dock alltid att arbetsoförmågan har orsakats av sjukdom, handikapp eller lyte.

Utskottet anser att invaliditetsdefinitionen i pensionslagstiftningen bör utvidgas till att också omfatta socialpsykologiska faktorer som inverkar på den faktiska arbetsförmågan. Om sådana personer får sin utkomst ordnad på annat sätt än genom utkomstskyddet för arbetslösa befrias de från att gå som arbetssökande och samtidigt minskar det också det onödiga utnyttjandet av arbetsförvaltningens resurser.

Hur arbetsvillkoret uppfylls

Enligt gällande lag intjänar den som arbetar med sammansatt stöd arbete som inräknas i arbetsvillkoret motsvarande hälften av antalet arbetade veckor. I fortsättningen kommer motsvarande bestämmelse att gälla arbete för vilket arbetsgivaren har fått den högsta höjda lönesubventionen. Arbete som stöds med lönesubvention inräknas i sin helhet i arbetsvillkoret precis som nu. För en stödsysselsatt är det i sig orättvist att någon annan anställd hos samma arbetsgivare som utför samma arbete och får samma lön har olika villkor för att intjäna rätt till inkomstrelaterat utkomstskydd för arbetslösa eller grunddagpenning. Utskottet uppmärksammar ändå att den högsta förhöjda lönesubventionen fortfarande finansieras med den berörda personens eget socialskydd och sysselsättningsanslag precis som det sammansatta stödet i dag. Sysselsättningsstöden kan finansieras med arbetsmarknadsstöd bara om en person under arbetslösheten hade haft rätt till arbetsmarknadsstöd. Därmed skulle en ändring i arbetsvillkoret innebära att stödsysselsättningen förkortas.

Utskottet uppmärksammar vidare att den högsta förhöjda lönesubventionen inte kräver att arbetstiden ska vara minst 85 procent av den ordinarie arbetstiden i branschen, vilket lönesubventionens grunddel och tilläggsdel kräver. Om arbetsvillkoret luckras upp kan det därmed också betyda att kommunerna utnyttjar arbete med sysselsättningsstöd och förkortad arbetstid för att åter hänvisa den arbetslösa till statligt finansierat stöd utan minsta avsikt att främja permanent sysselsättning. En uppluckring av arbetsvillkoret ökar dessutom den ekonomiska bördan för arbetsgivare, löntagare och arbetslöshetskassor.

Utskottet anser att det är motiverat att luckra upp arbetsvillkoret men att det bör utredas hur långvariga stöd i framtiden ska finansieras. Det är nödvändigt att regeringen i samråd med arbetsmarknadens parter utreder om bestämmelserna om arbetsvillkoret i lagen om utkomstskydd för arbetslösa kan ändras. Utskottet föreslår ett uttalande om saken (Utskottets förslag till uttalande 2).