Detaljmotivering

Europeiska unionens utvidgning är en viktig faktor för att samla Europa efter polariseringen efter det kalla kriget. Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen bör ses i sitt historiska sammanhang och som en del i ett större politiskt mönster när 10 länder i Europa gick med i unionen den 1 maj 2004.

Unionen har lyckats med sin utvidgningspolitik där den grundläggande tanken att alla länder som har förmåga att bli medlemmar har genuint likställda möjligheter att bli det har visat sig hållbar. EU-medlemskapet bör bygga på objektiva kriterier, ds. k. Köpenhamnskriterierna. Utrikesutskottet har i sina tidigare ställningstaganden (bl.a. UtUB 2/2006 rd) understrukit betydelsen av ett trovärdigt medlemskapsperspektiv för stabiliteten i Europa och utvidgningens positiva verkningar också för EU:s egen livskraft.

Anslutningsfördraget

Anslutningsförhandlingarna med Bulgarien och Rumänien avslutades i december 2004 och anslutningsfördraget undertecknades den 25 april 2005. Enligt fördraget ska Bulgarien och Rumänien bli medlemmar i unionen den 1 januari 2007 när alla medlemsstater har ratificerat fördraget. Men i fördraget ingår undantagsvis en senareläggningsklausul som medger att antingen båda ländernas eller någonderas anslutningsdatum senareläggs med ett år till den 1 januari 2008. Klausulen kom till i fördraget på grund av misstankar om ländernas beredskap för medlemskap. Vid förhandlingarna arbetade Finland aktivt för senareläggningsklausulen för att skapa ett tryck på nödvändiga förändringar oberoende av om anslutningsfördraget undertecknades eller inte.

Bulgariens och Rumäniens anslutningsfördrag omfattar skyddsklausulen som medger skyddsåtgärder inom tre år från anslutningen, om länderna inte klarar av sina åtaganden och det leder till allvarliga störningar. Skyddsklausulerna gäller den inre marknadens funktion, veterinärmedicin och växtskydd samt civil- och straffrättsligt samarbete. I anslutningsfördraget finns vidare en allmän skyddsklausul och ekonomi som medger ingrepp i oförutsedda ekonomiska svårigheter på grund av utvidgningen. Där ingår också en lång rad övergångstider, bl.a. för statligt stöd, veterinärmedicin och växtskydd, interna transporter och miljöskydd.

I Bulgariens och Rumäniens anslutningsfördrag räknade man med att det konstitutionella fördraget träder i kraft. Själva anslutningsfördraget är mycket kortfattat och omfattar sex artiklar. Det huvudsakliga innehållet finns i ett protokoll och en akt i var sin bilaga till fördraget. Protokollet omfattar bestämmelser som ska tillämpas utifrån det konstitutionella fördraget. Akten i sin tur omfattar bestämmelser som ska tillämpas enligt de gällande fördragen och följas tills det konstitutionella fördraget träder i kraft. Regeringens proposition till anslutningsfördraget blev upprättat utifrån antagandet att det konstitutionella fördraget är i kraft och den har kompletterats med kommentarer om anslutningsakten.

När propositionen lämnades var det fortfarande öppet om regeringen tänker föreslå en övergångsperiod för fri rörlighet för arbetskraft från Bulgarien och Rumänien, vilket anslutningsfördraget ger möjlighet till. Efter propositionen om Bulgariens och Rumäniens anslutningsfördrag har regeringen lämnat en redogörelse till riksdagen (10.3.2006) om en övergångsperiod vid den tidigare utvidgningen (SRR 1/2006 rd: Statsrådets redogörelse om verkningarna av lagen om övergångstid samt verkningarna av arbetskrafttens och tjänsternas fria rörlighet på arbetsmarknadssituationen i olika branscher). Riksdagen har godkänt redogörelsen (AjUB 1/2006 rd). I det sammanhanget bekräftade regeringen att den inte har för avsikt att föreslå någon övergångstid för arbetskraftens fria rörlighet i fråga om Bulgarien och Rumänien. Det betyder att arbetskraften har fri rörlighet från och med anslutningstidpunkten. I redogörelsen konstateras att medborgarna i de nya EU-länderna har visat mindre rörlighet än väntat inom EU-området och att någon större rörlighet i riktning mot Finland inte är att vänta av arbetskraften i Bulgarien och Rumänien.

Bulgarien och Rumänien kommer att vara de fattigaste medlemsstaterna i ett utvidgat EU (EU-27). I Rumänien är nationalprodukten per capita den lägsta, i Bulgarien den näst lägsta. Enligt propositionen beräknas ländernas andel av EU:s utgifter ligga omkring 4 procent och deras andel av betalningarna kring 0,9 procent. Ländernas låga inkomstnivå innebär att EU:s struktur- och kohesionsstöd till Bulgarien och Rumänien kommer att vara betydande, totalt kring 8,3 miljarder euro t.ex. 2007—2009. Länderna omfattas i sin helhet av de högsta regionala stöden (mål I).

Jordbruket är mycket dominerande men ineffektivt i Bulgarien och Rumänien. Länderna utgör tillsammans 10 procent av jordbruksarealen i det utvidgade EU, men står för bara 4 procent av produktionen. Rumäniens och Bulgariens medlemskap bidrar inte till överproduktionen på den gemensamma marknaden. Den gemensamma jordbrukspolitikens direkta stöd införs stegvis i Bulgarien och Rumänien så att utgångsnivån 2007 är 25 procent av nivån för de gamla medlemsstaterna (före anslutningen 2004) och att unionens allmänna nivå uppnås 2016. Förfarandet svarar mot behandlingen av de medlemsstater som anslöt sig 2004.

Regeringen påpekar i sin proposition att utgifterna för jordbrukspolitiken till följd av Bulgariens och Rumäniens anslutning inte finns med i det jordbruksavgiftstak som antogs av Europeiska rådet i Bryssel i oktober 2002 och att det skulle slås fast i finansieringsramen för 2007—2013 om de tas med eller inte. Enligt utredning har det avtalats att jordbruksutgifterna för Bulgarien och Rumänien ska pressas in under jordbruksutgiftstaket, dvs. att de stöd som avtalats för Rumänien och Bulgarien i anslutningsfördraget betalas fördragsenligt och att unionens övriga jordbruksutgifter måste minskas i motsvarande mån om taket kommer emot. Enligt vissa uppskattningar leder det här till ett spartryck på omkring 6 procent i jordbruksstödet till gamla medlemsländer (EU-15) 2013.

Unionens miljölagstiftning kräver avsevärda förbättringar och investeringar i infrastruktur och teknik av Bulgarien och Rumänien. Länderna har fått vissa övergångstider inom miljöskyddet. De har korta övergångstider bl.a. för rättsakter om luftkvalitet (bensin, svavelhalten i bränsle). För avfallshanteringen gäller långa övergångstider. Meningen är att ge länderna en möjlighet att bygga upp strukturer för insamling, återanvändning och förbränning av förpackningsavfall. Finland ser det som viktigt att övergångstiderna står i konsekvent relation till de övergångstider som de nya medlemsstaterna fick i samband med den föregående utvidgningen och det har också skett.

Unionen räknade redan i samband med Nicefördraget (2001) med de institutionella effekterna av Bulgariens och Rumäniens anslutning. Det kan noteras att Bulgariens och Rumäniens anslutning till unionen utifrån anslutningsakten minskar t.ex. Finlands totala antal representanter i Europaparlamentet med en från och med valperioden 2009. Bulgarien har 10 röster i rådet och Rumänien 14 (Finland har 7 röster). Genom det konstitutionella fördraget slopas röstviktningen i rådet när ett system med dubbla majoriteter som bygger på antalet medlemsstater och befolkningsmängden i dem införs. Bulgariens och Rumäniens anslutning får den största institutionella effekten för kommissionens sammansättning. I Nicefördraget sägs att antalet medlemmar i kommissionen ska vara mindre än antalet medlemsstater när den första mandattiden för kommissionen efter Bulgariens och Rumäniens anslutning börjar (2009). Det konstitutionella fördraget har samma effekt.

Beredskapen för anslutning

Beslut om att inleda anslutningsförhandlingar med Bulgarien och Rumänien fattades vid Europeiska rådet i Helsingfors i december 1999. Länderna inledde förhandlingar samtidigt med Lettland, Litauen, Malta och Slovakien. På grund av Bulgariens och Rumäniens svagare beredskap sackade länderna efter i förhandlingarna med de länder som anslöt sig 2004. Också Bulgarien och Rumänien har delvis gått skilda vägar under förhandlingarna. Tidigare klarade sig Rumänien sämre än Bulgarien, men när anslutningsprocessen fortskred körde Rumänien om Bulgarien.

Kommissionen lämnade sina senaste framstegsrapporter om Bulgarien och Rumänien den 16 maj 2006. I dem konstateras att Bulgarien fortsatt har allvarliga brister på tre områden (systemet för förvaltning och kontroll av jordbruket, slaktning, organiserad brottslighet, genomförande av lagar mot bedrägeri och korruption, penningtvätt och kontroll av den ekonomiska förvaltningen av struktur- och kohesionsfonderna) och Rumänien på fyra områden (utbetalningen av jordbruksstöd, systemet för förvaltning och övervakning av jordbruket, slaktning, datateknisk beredskap inom skatteförvaltningen). De allvarligaste bristerna kan sägas vara Bulgariens problem med organiserad brottslighet och korruption, vilket förvaltningsutskottet också har påpekat i sitt utlåtande (FvUU 14/2006 rd). Utrikesutskottet ser på den organiserade brottsligheten och korruptionen i Bulgarien som allvarliga problem och konstaterar att det kräver beslutsamma och effektiva åtgärder från den bulgariska regeringen för att motarbeta dem. Korruptionen är ett djupt rotat problem. Utrikesutskottet noterar att arbetet med att bygga upp en fungerande rättsstat och riktig förvaltning över lag är på hälft både i Bulgarien och Rumänien och kräver beslutsamma och effektiva åtgärder också på den punkten.

Kommissionen bekräftade i sina framstegsrapporter att det fortfarande är möjligt för Bulgarien och Rumänien att ansluta sig till unionen den 1 januari 2007, om de gör tillräckliga framsteg. Kommissionen ska lämna nya rapporter senast i oktober 2006 och konstaterar att den i det här sammanhanget lika väl kan rekommendera att medlemskapet senareläggs med ett år, om tillräckliga framsteg inte har gjorts. Utrikesutskottet ser det som mycket viktigt att kommissionen kräver att ansökarländerna uppfyller medlemskapskriterierna och understryker att det kan vara motiverat att tillämpa senareläggningsklausulen oberoende av om anslutningsfördraget ratificeras eller inte, om kommissionen och medlemsstaterna anser att det finns orsak till det.

Utrikesutskottet hänvisar till erhållen utredning och påpekar att minoritetsfrågorna är ett särskilt bekymmer i fråga om både Bulgarien och Rumänien. Också stora utskottet har fäst avseende vid problemet (StoUU 4/2006 rd). I båda länderna finns det gott om minoritetsnationaliteter och inte minst romernas ställning är fortsatt problematisk. Utrikesutskottet understryker att det behövs beslutsamma åtgärder för att förbättra behandlingen av minoriteter i både Bulgarien och Rumänien. Också fängelseförhållandena, polisens verksamhet och rättsväsendet inger allvarliga bekymmer. Vidare finns det allvarliga brister i de handikappades villkor och barnskyddet kräver alldeles speciella åtgärder. Människohandeln är ett stort problem i både Rumänien och Bulgarien i och med att de är såväl transitländer, ursprungsländer och målländer för människohandel. Självklart krävs det avsevärda förbättringar på de här områdena också efter anslutningen; framför allt måste utvecklingen av minoriteternas villkor och de mänskliga rättigheterna noggrant följas upp. Utrikesutskottet påpekar att det också i vissa nuvarande EU-länder finns problem med behandlingen av minoriteter och att det ytterligare lyfter fram behovet av kraftfullare åtgärder för att förbättra de mänskliga rättigheterna i unionen. Unionens myndighet för grundläggande rättigheter har en viktig uppgift, men den inskränker sig till bevakning av olika frågor. Det är viktigt att EU tar fram trovärdiga instrument för att effektivt ingripa vid kränkningar av de mänskliga rättigheterna inom unionen, menar utskottet.

Utrikesutskottet omfattar kommissionens bedömning och ser allvarligt på de brister som tas upp i kommissionens framstegsrapport. Bulgarien och Rumänien bör självklart handla målmedvetet för att rätta till bristerna före anslutningen. Utskottet lyfter fram kommissionens centrala roll i att bedöma Bulgariens och Rumäniens beredskap för medlemskap och konstaterar att kommissionen också efter anslutningen har effektiva instrument för att rätta till eventuella brister. Kommissionen är skyldig att vidta rättsliga åtgärder om unionens regelverk inte följs. Den kan också avbryta utbetalningar, om det finns grunder för det. Dessutom ger skyddsklausulerna i anslutningsfördraget möjligheter att ingripa i eventuella problem. Utrikesutskottet ser det som mycket viktigt att kommissionen effektivt och målmedvetet fullföljer sin uppgift att bevaka efterlevnaden av fördragen.

Utrikesutskottet noterar i alla fall att anslutningsfördraget med Bulgarien och Rumänien trots uppenbara brister har undertecknats och att där avtalas om medlemskap för Bulgarien och Rumänien från den 1 januari 2007. Enligt fördraget är den enda utestående frågan kring anslutningen den möjlighet som fördraget ger att senarelägga anslutningstidpunkten med ett år, inte själva medlemskapet. Medlemskapet är ett klart åtagande från EU:s nuvarande medlemsstater och man måste utgå från att åtagandet respekteras. Genom samma fördrag förbinder sig Bulgarien och Rumänien att uppfylla villkoren för medlemskap.

Både Bulgarien och Rumänien har genomfört betydande reformer på grund av anslutningen och målmedvetet försökt korrigera påtalade brister, framhåller utrikesutskottet. De problem som kommissionen noterat i sina framstegsrapporter har minskat med varje ny bedömning. Ländernas integrationsintresse är uppenbart. I bedömningarna av om Bulgariens och Rumäniens anslutningsfördrag ska godkännas eller inte gäller det också att bedöma vilka effekter ett avslag skulle få. Utskottet ser det som sannolikt att medlemskapet ger Bulgarien och Rumänien bättre möjligheter att korrigera brister och utveckla sitt samhälle än om de får avslag på sin medlemskapsansökan och det kan i sin tur få avsevärda negativa konsekvenser på länderna och hela områdets utveckling.

Enligt kommissionens utredning visar erfarenheterna av den föregående utvidgningen att en anslutning snarare påskyndar reformer i de nya medlemsstaterna än bromsar upp dem (Enlargement, Two Years After: An Economic Evaluation; Bureau of European Policy Advisers and the Directorate General for Economic and Financial Affairs, Occasional Paper nr 24, 2006). Också stora utskottet konstaterar i sitt utlåtande (StoUU 4/2006 rd) att reservationerna i fråga om förvaltningen och rättskipningen, den organiserade brottsligheten, skyddet för de mänskliga rättigheterna och minoriteternas villkor var precis likadana för vissa av de länder som gick med 2004 som nu anförts mot Bulgarien och Rumänien. Oberoende av reservationerna ansågs anslutningsfördraget acceptabelt och utvidgningen 2004 kan utan tvekan anses vara en framgång.

Beslutsordningen

Fördraget om Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen svarar i sak mot det tidigare fördraget om tio nya medlemsstaters anslutning. Utifrån grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 11/2003 rd) i samband med behandlingen av det föregående fördraget i riksdagen är det klart att Bulgariens och Rumäniens anslutningsfördrag kräver riksdagens samtycke. I avtalet finns en lång rad bestämmelser som hör till området för lagstiftningen och det medför sådana utgifter för staten som omfattas av riksdagens budgetmakt.

Fördraget är dessutom betydelsefullt på det sätt som avses i grundlagen. Anslutningsfördraget ersätter Europaavtalen med Bulgarien och Rumänien, som innehåller bestämmelser som hör till området för lagstiftningen. Att Europaavtalen upphör att gälla på detta sätt har samma effekt som uppsägningen av en internationell förpliktelse och också därför kräver anslutningsfördragen riksdagens godkännande.

Bestämmelserna i Bulgariens och Rumäniens anslutningsfördrag grundar sig på ett protokoll om unionens utvidgning i Nicefördraget. Bestämmelserna rubbar inte i avgörande grad Finlands ställning i unionens beslutsordning. De institutionella anpassningarna i anslutningsfördraget kan ses som det slag av normal utveckling av unionens verksamhet på det institutionella planet som inte spelar någon roll med tanke på suveränitetsbestämmelserna i grundlagen (GrUU 11/2003 rd, s. 3/I).

Beslut om godkännande av Bulgariens och Rumäniens anslutningsfördrag kan därmed fattas med enkel majoritet och förslaget till lag om sättande i kraft av anslutningsfördraget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.