Motivering

Allmänt

Finlands deltagande i internationella militära krishanteringsoperationer regleras i lagen om militär krishantering (211/2006). Regeringen föreslår i redogörelsen att Finland deltar i en militär krishanteringsoperation i Libanon med ett förstärkt kompani och nödvändigt antal stabsofficerare. Utskottet anser det berättigat att regeringen har lämnat en redogörelse om krishanteringsoperationen i Libanon till riksdagen. Därmed uppfylls utskottets önskemål i samband med behandlingen av krishanteringslagen (UtUB 1/2006 rd) att det avgörande för en eventuell redogörelse bör vara att regeringen vill komma med en samlad politisk bedömning av Finlands deltagande och av operationens svårighetsgrad och betydelse — inte att FN har gett sitt bemyndigande eller reglerna om användning av militära maktmedel i sig.

Utrikesutskottet understryker att det är i linje med Finlands säkerhetspolitiska strategi att bära ansvar också för internationell säkerhet och stabilitet. För att avvärja hot måste de första åtgärderna i många fall sättas in långt utanför Finlands gränser. Libanonkrisen är ett bevis på att geografiskt avlägsna konflikter kan påverka situationen också i Europa och Finland.

Utskottet framhåller att krishanteringsoperationen i Libanon bör ses som ett led i strävan att få till stånd en hållbar lösning mellan Israel och Libanon. Säkerhetsrådets resolution 1701 (2006) av den 11 augusti 2006 om att förstärka FN:s fredsbevarande trupper (UNIFIL) i Libanon ger en ny möjlighet att skapa bestående fred. Utskottet konstaterar att den säkerhetspolitiska situationen i Mellanöstern i ett bredare perspektiv måste vägas in i bedömningen av vårt eventuella deltagande i operationen. Det finns många olika orsaker till att konflikten i Libanon har blossat upp på nytt. Situationen där har ett nära samband med utvecklingen av Mellanösternfrågan i sin helhet. Också den allmänna världspolitiska utvecklingen och möjligheten att hotbilderna i området besannas kan på längre sikt inverka på själva operationen. Enligt vissa sakkunnigbedömningar kräver en hållbar fred att man tar hänsyn till problemen i hela Mellanöstern. Enligt utskottets mening är det viktigt att Finland som EU-ordförandeland målmedvetet arbetar för att förstärka den politiska processen i Mellanöstern.

Läget i Libanon är fortfarande eldfängt, även om vapenvilan som inträdde den 14 augusti tills vidare har respekterats rätt väl. En snabb förstärkning av UNIFIL och extra truppinsättningar i området bidrar till stabiliteten. FN siktar på att ha de första förstärkningarna på plats i operationsområdet före september, medan det är tänkt att huvudstyrkan anländer före oktober. Trupperna ska i sin helhet vara på plats i början av november.

En stor del av Libanons interna flyktingar har återvänt till sina hemtrakter, men tusentals väntar på att få komma hem. Antalet civila offer för konflikten och förstörelsen av civila objekt var enorma. Ett ödelagt vägnät, demolerade broar och odetonerad ammunition innebär stora problem bl.a. för biståndsverksamheten. Enligt FN:s generalsekreterare spelar humanitärt bistånd och återuppbyggnad en väsentlig roll för att stabilisera läget och åstadkomma en hållbar lösning. Det är viktigt både politiskt och ekonomiskt att det internationella samfundet gör ett brett och långvarigt åtagande om återuppbyggnad i Libanon. För en hållbar lösning är det på sikt nödvändigt att Libanons grannar och hela det internationella samfundet ger dem sitt politiska stöd.

Nästan alla EU-länder uppger sig överväga att delta med enheter antingen ur armén, marinen eller flygvapnet. EU:s stöd för operationen är betydande. EU:s medlemsstater räknar med att kunna ställa fram totalt omkring 7 000 soldater för UNIFIL-operationen. EU:s massiva deltagande och snabba beslut förstärker unionens utrikespolitik. En Europaledd FN-operation i Libanon ger unionen ökad tyngd och trovärdighet i krishanteringssammanhang över lag.

Utrikesutskottet anser att Finlands deltagande i krishanteringsoperationen i Libanon är helt i linje med krishanteringslagen. Det är viktigt och motiverat att Finland deltar i operationen. FN:s generalsekreterare har vädjat kraftfullt till medlemsstaterna att ställa fram trupper. Utrikesutskottet har tidigare konstaterat att Finland bör delta i FN:s egna krishanteringsoperationer och därmed är ett deltagande motiverat också ur denna synvinkel.

Operationens uppgifter och regler för användning av militära maktmedel

UNIFILs ursprungliga uppgift har sedan 1978 varit att bistå Libanons regering i att återta bestämmanderätten och återställa förvaltningen i södra Libanon. Säkerhetsrådet beslutade den 11 augusti att UNIFIL ska förstärkas till högst 15 000 soldater och gav den nya uppgifter. I säkerhetsrådets resolution 1701 nämns inget enskilt kapitel i FN-stadgan som berättigande grund för åtgärder. Där konstateras att läget i Libanon utgör ett "hot mot freden och säkerheten" enligt stadgan och detta kan enligt redogörelsen anses ge operationen en sådan karaktär som avses i kapitel VII i stadgan.

Till operationens nya uppgifter hör att övervaka att det blir ett slut på fientligheterna, stödja utplaceringen av den libanesiska armén i södra Libanon och samordna åtgärderna med Libanons och Israels regeringar för att stödja en bestående vapenvila, stödja åtgärder för att säkerställa humanitära biståndstransporter och att flyktingar tryggt kan återvända, bistå den libanesiska armén i att inrätta en zon fri från illegal väpnad aktivitet mellan den s.k. blå linjen (en FN-övervakad demarkationslinje mellan Libanon och Israel) och Litanifloden och på begäran av Libanons regering bistå med att hindra illegal införsel av vapen. Det ingår inte i UNIFILs uppgifter att avväpna Hizbollah. UNIFIL stöder Libanons regering och armé, som bär huvudansvaret för att genomföra alla uppgifter enligt resolutionen.

Utskottet poängterar att det viktigaste för att planeringen och genomförandet av operationen ska lyckas är att alla parter ger sitt samtycke och medverkar. Utskottet hänvisar till de allmänna hotbilder som redan nämnts i betänkandet och omfattar regeringens syn att den största risken är att någon part närmast på grund av utvecklingen utanför Libanon tar avstånd från den politiska strukturen i resolution 1701.

Enligt utredning till utskottet bedöms minor och odetonerad ammunition vara omedelbara risker för operationen. De måste skyndsamt röjas för att möjliggöra all annan verksamhet, inbegripet humanitärt bistånd. Ett annat betydande riskmoment är lokala brott mot vapenvilan och att de sprider sig. Hittills har parterna ändå varit mycket disciplinerade så att lokala incidenter inte har utvidgats. Enligt utredning innebär röjningen av odetonerad ammunition och minor en särskild risk för det pionjärkompani som eventuellt skickas till operationen från Finland. Därför har försvarsutskottet i sitt utlåtande (FsUU 6/2006 rd) helt befogat krävt att pionjärskompaniet ska vara lämpligt utrustat. Enligt redogörelsen och en del sakkunniga är trafiken ett ytterligare stort riskmoment.

Reglerna för UNIFILs användning av militära maktmedel grundar sig på FN:s modellregler och svarar till innehållet mot reglerna för användning av militära maktmedel också i EU- och Natooperationer. UNIFIL fick sina nuvarande befogenheter för användning av militära maktmedel utvidgade framför allt för att säkra rörelsefriheten och skydda material. UNIFIL kan vidta alla nödvändiga åtgärder för att fullgöra sitt uppdrag. Enligt reglerna om användning av militära maktmedel får letala vapen användas i självförsvar och för att säkerställa att UNIFILs operationsområde inte utnyttjas i några som helst fientliga syften, om UNIFIL hindras att utföra sina uppgifter enligt resolutionen, för att se till att FN:s och humanitära organisationers anställda går säkra och fritt kan röra sig eller för att skydda civilbefolkningen mot omedelbart fysiskt våld eller hot med våld, vilket enligt säkerhetsrådets resolution inte fråntar Libanons regering ansvaret för uppgiften. Befälhavaren för UNIFIL övervakar direkt befogenheterna att använda militära maktmedel i sådana situationer.

Utskottet understryker med stöd av utredning att konflikten i Libanon på grund av sin karaktär gör operationen krävande och inbegriper en lång rad riskmoment. I operationen i Libanon måste man, precis som i andra högriskoperationer, redan på förhand räkna med motgångar. Utskottet erinrar att finländska fredsbevarare har bred erfarenhet av fredsbevarande verksamhet i området, vilket talar för ett deltagande i operationen. Finland har sina egna erfarenheter av riskerna med att delta i operationer. En finsk militärobservatör omkom i södra Libanon i en israelisk flygräd mot FN:s (UNTSO) observationsbas. Utskottet omfattar regeringens krav att vi måste få fullständig utredning i saken och understryker respekten för internationell humanitär rätt, inbegripet skydd av FN:s personal och utredning av krigsförbrytelser.

Läget är mycket krävande och oförutsebart och därför är det viktigt att operationen i Libanon är tillräckligt omfattande. Enligt sakkunniga räcker det med de ca 15 000 fredsbevarare som är inplanerade. Det är bra att det deltar fredsbevarare från flera olika länder, också islamska. Multinationella trupper signalerar att det internationella samfundet vill göra sitt för att återställa freden och stödja en moderat regeringspolitik i Libanon.

Det viktigaste för operationen är att befogenheterna att använda militära maktmedel är rätt dimensionerade och att operationen har en klar ledningsstruktur. Erfarenheten visar att det kan uppstå allvarliga problem när krishanteringstrupperna har haft alltför begränsade befogenheter och kapacitet i en given situation. Enligt utredning till utskottet kan UNIFILs regler för användning av militära maktmedel anses befogade för att operationen ska kunna genomföras och trupperna skydda sig själva.

En lösning av Libanonkrisen och stabilisering av området krävs för att normalisera samhällslivet i krisområdet. Det är av största vikt för civilbefolkningen. För att operationen ska lyckas måste den militära och civila krishanteringen samverka. Utskottet understryker att det vid militär krishantering också är nödvändigt att ta hänsyn till det civila samhället och skapa förtroendefulla relationer med lokalbefolkningen. Det hänvisar till de civila offren för krisen och uppmärksammar respekten för mänskliga rättigheter, speciellt kvinnors och barns ställning i krissituationer.

Finlands deltagande

Republikens president och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott behandlade den 18 augusti 2006 frågan om Finlands beredskap att delta i FN:s förstärkta UNIFIL-operation i Libanon. Utrikesutskottet behandlade ärendet den 22 augusti 2006. Regeringen fattade den 4 september beslut om att Finland bör bereda sig för att skicka ut ett förstärkt pionjärkompani och nödvändigt antal stabsofficerare. Kompaniet ska stödja UNIFIL-operationen i röjnings- och byggnadsarbeten.

Enligt redogörelsen är ett nordiskt samarbete inte möjligt den här gången. Ett eventuellt samarbete med Irland är fortsatt under utredning. Målet är att rekognoscerings- och planeringstrupper ska vara på plats i operationsområdet före oktober och huvudstyrkan före november. Det är tänkt att Finland deltar längst till utgången av 2007, men med beaktande av läget. Enligt redogörelsen skulle det underlätta tillgången på personal och kostnadsfrågorna.

Uppskattning av kostnaderna för deltagande

Enligt en preliminär kostnadskalkyl kostar det 2006 omkring 16,5 miljoner euro att upprätta, sända iväg och underhålla ett förstärkt pionjärskompani och stabsofficerare (högst 250 soldater). År 2007 beräknas kostnaderna ligga kring 26,9 miljoner euro. Det är normal praxis att FN i sinom tid ersätter en del av de totala kostnaderna, alltså omkring 6,7 miljoner euro per år. I redogörelsen framhålls att det inte finns pengar att täcka kostnaderna för operationen inom vare sig utrikesministeriets eller försvarsministeriets ramar.

Utskottet understryker att det är ett väsentligt led i vår säkerhets- och försvarspolitik att vi deltar i militär krishantering och att det stöder vårt eget försvar och utvecklingen av det. Deltagande i internationell krishantering är alltid ett resultat av politisk prövning. Beslutet om deltagande styrs av säkerhetspolitisk analys och politiska realiteter. Det är viktigt att de siffror och tekniska parametrar som utnyttjas för budgetuppläggning inte blir ett artificiellt hinder som begränsar det politiska beslutsfattandet. Enligt statsrådets säkerhetspolitiska redogörelse 2004 kommer Finlands deltagande i militär krishantering att bibehållas på minst nuvarande nivå. Planeringen utgår från en vägledande årlig summa på ca 100 miljoner euro. Med hänsyn till hur svårförutsebar krishanteringen är skulle det enligt utskottets mening vara konsekvent och motiverat att vi i förekommande fall kan överskrida nämnda 100 miljoner euro. Deltagande i Libanon-operationen förutsätter att summan kan överskridas.