Perustelut

Yleistä

Hallintovaliokunta on arvioinut hallituksen esitystä toimialansa huomioon ottaen hallinto-oikeudellisesta näkökulmasta. Tarkastelu on painottunut virkamiehiä ja julkisen vallan käyttöä koskevaan sääntelyyn.

Valiokunnan kannanottojen taustaksi on syytä todeta, että valtion virkamiesten palvelussuhdetta sääntelevä peruslaki on 1 päivänä joulukuuta 1994 voimaan tullut valtion virkamieslaki (750/1994). Tämän virkasuhdetta koskevan perussääntelyn osalta hallintovaliokunta viittaa valtion virkamieslain säätämiseen liittyvän mietintönsä HaVM 5/1994 vp valiokunnan kannanottojen kohtaan 1.2. (Virkamiehen erityisaseman perusteista).

Kunnallisen viranhaltijan oikeudellista asemaa koskevaa laintasoista sääntelyä — kuntalaki (365/1995) ja laki kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta (484/1996) — on muun muassa uuden perustuslain tultua voimaan täydennettävä merkittävästi. Eduskunta on edellyttänyt, että valtion virkamieslain tapaan ja sen kirjoittamistapaa seuraten annetaan eduskunnalle hallituksen esitys, joka sisältää kattavan sääntelyehdotuksen kunnallisen viranhaltijan oikeusasemasta (HaVM 9/2000 vp).

Virkamiehen käsite ja virkavastuun ulottuvuus

Hallituksen esityksessä ehdotetaan rikosoikeudellisen virkavastuun soveltamisalasta säädettäväksi uudella tavalla. Tarkoitus on, että rikoslaissa virkamiehen käsite määritellään mahdollisimman yhdenmukaisesti hallinto-oikeudellisen virkamies-käsitteen kanssa.

Valiokunta pitää ehdotusta tältä osin luontevana ja tarpeellisena nykyisen sääntelyn täsmentämisenä (ehdotettu rikoslain 40 luvun 11 §). Virkamiehen määritelmässä on nojauduttu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) käytettyyn viranomaisen käsitteeseen. Valiokunnan mielestä olisi syytä harkita hallinto-oikeudellisen virkamiehen käsitteen ottamista myös muualle hallinto-oikeudelliseen peruslainsäädäntöön, esimerkiksi säädettävään hallintolakiin

Valtion virkamieslakia koskevassa mietinnössään (HaVM 5/1994 vp) hallintovaliokunta korostaa, että julkisten tehtävien hoitamisen luonne ja siihen liittyvä vastuu edellyttävät, että lainsäädännössä kiinnitetään erityistä huomiota virkamiesten aseman itsenäisyyteen ja pysyvyyteen. Virkamiehen oikeusasemaan kuuluvat riippumattomuuden ja itsenäisyyden vaatimukset liittyvät keskeisesti julkisen vallan käyttämiseen. Virkamiehen tehtävänä on muun muassa turvata, että kansalainen saa hänelle kuuluvat edut ja oikeudet. Valiokunta muistuttaa mainitussa mietinnössään, että virkamiehen virassapysymisoikeus on luotu paljolti muun muassa virkamiehen objektiivisuutta ja riippumattomuutta takaamaan.

Rikosoikeudellisen virkavastuun kautta pyritään varmistamaan, että kaikki julkisten tehtävien hoitaminen ja julkisen vallan käyttäminen tapahtuu asianmukaisesti ja vastuullisesti. Jo nykyisin on säädetty rangaistavaksi myös tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen. Tällainen sääntely on perusteltu vastaisuudessakin.

Valiokunta pitää lähtökohtana, että julkista valtaa käytetään vain virkasuhteessa. Tästä pääsäännöstä on kuitenkin olemassa poikkeuksia. Tällöin on kysymys lähinnä julkisyhteisön ulkopuolella tapahtuvasta julkisen vallan käyttämisestä. Valiokunta pitää kansalaisten oikeusturvankin kannalta välttämättömänä, että julkista valtaa käyttävään julkisyhteisön työntekijään sovelletaan hallituksen esityksen tavoin kaikkia virkarikossäännöksiä. Todettakoon selvyyden vuoksi, ettei nyt esillä olevaan rikosoikeudelliseen säädösehdotukseen perustuen voida esimerkiksi kunnissa antaa julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä kuntalain nojalla muulle kuin virkasuhteiselle henkilölle.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että viime vuosina kuntasektorilla on aiempaa enemmän siirrytty käyttämään palvelussuhteena työsopimussuhdetta. Näin on asianlaita ainakin terveydenhoitoalalla varsinaisen hoitohenkilökunnan osalta. Tämä johtunee siitä, ettei kyseisissä tehtävissä ole katsottu olevan kysymys julkisen vallan käyttämisestä taikka että julkisen vallan käyttämiseen liittyviä tehtäviä on ollut vain vähäisessä määrin. Tässä yhteydessä on syytä viitata hallintovaliokunnan lausuntoon HaVL 8/1998 vp koskien hallituksen esitystä koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi (HE 86/1997 vp). Lausunnossa todetaan, että oppilaitoksissa julkista valtaa käytetään ainakin oppilaaksi otettaessa, kurinpidossa, oppilasarvostelussa ja tutkintojen hyväksymisessä. Lopputulemana valiokunta päätyi siihen, että valtion ja kunnan palveluksessa olevan opettajan tulee olla virkasuhteessa.

Terveydenhoitoalalla potilaiden hoitoa koskeva lääkärin päätös on merkityksellinen potilaan etujen ja oikeuksien kannalta. Tältä osin virkasuhde julkisyhteisön palvelussuhteena on luonnollinen ratkaisu. Myös muu hoitohenkilökunta saattaa tehdä tosiasiallisesti toimenpiteitä ja ratkaisuja, jotka voivat liittyä potilaan etuun tai oikeuteen (esimerkiksi näytteen ottaminen). Puuttumatta tässä yhteydessä enemmälti julkisen vallan käyttämisen käsitteen tulkintaan hallintovaliokunta katsoo, että johtuen eri palvelussuhdelajien luonteeseen liittyvistä lähtökohtaisista eroista — joilla on merkitystä kansalaisen oikeuksien turvaamisen ja muutoinkin tehtävien asianmukaisen hoitamisen kannalta — valiokunnan on syytä arvioida julkisoikeudellisesta näkökulmasta erikseen sopivassa yhteydessä edellä lausuttua laajemmin kysymystä kunnallisen viranhaltijan palvelussuhteesta. Valiokunta kiinnittää huomiota vielä siihen seikkaan, että julkisen vallan käyttämistä voidaan tarkastella myös kulloinkin kyseessä olevien viranomaistehtävien kokonaisuuden kannalta, jolloin esimerkiksi valmistelutoimenpiteet voivat olla julkisen vallan käyttöä tehtävien kokonaisuuden osana. Tämän tyyppisen ajattelun voidaan nähdä liittyvän nyt esillä olevan lakiehdotuksen julkista valtaa käyttävän henkilön määritelmään (ehdotettu rikoslain 40 luvun 11 §:n 5 b kohta).