Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen tarkoituksena on panna kansallisesti täytäntöön neuvoston puitepäätös vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta rikosasiassa annettuihin tuomioihin, joissa määrätään vapausrangaistus tai vapauden menetyksen käsittävä toimenpide (jäljempänä tuomittujen siirtoa koskeva puitepäätös) ja puitepäätös vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta tuomioihin ja valvontapäätöksiin valvontatoimenpiteiden ja vaihtoehtoisten seuraamusten valvomiseksi (jäljempänä valvontatoimenpiteitä ja vaihtoehtoisia seuraamuksia koskeva puitepäätös). Puitepäätökset yksinkertaistavat ja nopeuttavat sitä, että toisessa jäsenvaltiossa tuomittu henkilö voi suorittaa rangaistuksen jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on ja jossa hän asuu. Tavoitteena on edistää tuomittujen sosiaalista kuntoutumista ja yhteiskuntaan sopeutumista vapautumisen jälkeen.

Euroopan unionin jäsenvaltiot tekevät jo nykyisin yhteistyötä vapausrangaistukseen tuomittujen siirrossa. Tämä yhteistyö perustuu Euroopan Neuvoston yleissopimukseen ja sen lisäpöytäkirjaan, joiden mukainen yhteistyö on harkinnanvaraista. Valvontatoimenpiteitä ja vaihtoehtoisia seuraamuksia koskeva yhteistyö on sen sijaan nykyisin mahdollista vain Pohjoismaiden välillä. Puitepäätösten myötä jäsenvaltioiden välinen yhteistyö laajenee ja muuttuu nykyistä velvoittavammaksi.

Lakivaliokunta pitää tärkeänä ja perusteltuna edistää sitä, että mahdollisimman moni muussa jäsenvaltiossa tuomittu suomalainen voi suorittaa rangaistuksensa Suomessa, samoin kuin sitä, että mahdollisimman moni toisen jäsenvaltion kansalainen voi suorittaa rangaistuksensa kotivaltiossaan. Voidaan arvioida, että Suomesta tapahtuisi enemmän tuomittujen siirtoja muihin jäsenvaltioihin kuin muista jäsenvaltioista Suomeen. Ulkomaisten vankien osuus vangeista on 2000-luvun aikana merkittävästi noussut, ja tämä kehitys vaikuttaa jatkuvan myös tulevaisuudessa. Tuomittujen siirtoa kotivaltioihinsa olisikin tärkeä pyrkiä edistämään myös tapauksissa, joissa vangin kotivaltio on Euroopan unionin ulkopuolinen valtio. Tämä kuitenkin edellyttää sitä, että kansainvälisessä yhteistyössä kiinnitetään huomiota siihen, että vankilat täyttävät kansainvälisten ihmisoikeusstandardien vaatimukset.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Täytäntöönpanotapa

Hallituksen esityksessä puitepäätökset esitetään pantaviksi täytäntöön niin kutsutulla sekamuotoisella täytäntöönpanolailla, jossa säädetään puitepäätöksen lainsäädännön alaan kuuluvat säännökset lakina noudatettaviksi ja lisäksi annetaan puitepäätöstä täsmentäviä asiasisältöisiä säännöksiä. Lakivaliokunta on eurooppalaista todisteiden luovuttamismääräystä koskevassa mietinnössään (LaVM 7/2010 vp — HE 268/2009 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että rikosoikeudellista yhteistyötä koskevia neuvoston puitepäätöksiä on Suomessa viime vuosina pantu täytäntöön eri tavoin. Eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä annettu puitepäätös (2002/584/YOS) on pantu täytäntöön asiasisältöisellä lailla, kun taas ns. sakkopuitepäätös (2005/214/YOS) ja konfiskaatiopuitepäätös (2006/783/YOS) on pantu täytäntöön sekamuotoisella täytäntöönpanolailla. Lakivaliokunta on katsonut, että tällainen täytäntöönpanotapa on lainsoveltajan näkökulmasta vaativa, koska samanaikaisesti tulee noudattaa sekä täytäntöönpanolain että puitepäätöksen säännöksiä. Toisaalta asiasisältöinenkään täytäntöönpanotapa ei vapauta lainsoveltajaa perehtymästä puitepäätöksen säännöksiin, koska kansallista lakia tulee EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tulkita puitepäätöksen sanamuodon ja sen tavoitteiden mukaisesti.

Perustuslakivaliokunta on hyväksynyt sekamuotoisen täytäntöönpanotekniikan käyttämisen (PeVL 50/2006 vp ja PeVL 23/2007 vp) edellyttäen muun muassa, että puitepäätöksen säännökset ovat yksityiskohtaisia ja tarkkoja ja että ehdotettu sääntelykokonaisuus täyttää yleiset vaatimukset perusoikeuksia koskevan sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Toisaalta perustuslakivaliokunta on korostanut, että puitepäätösten toimeenpano kansalliseen lainsäädäntöön otettavin asiasisältöisin säännöksin on perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisen ja hyvän lainkirjoittamistavan kannalta yleensä perustellumpaa.

Vaikka lakivaliokunta pitää sekamuotoiselle täytäntöönpanotavalle nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen sisältyviä perusteluja riittävinä, valiokunta toistaa aiemmassa mietinnössään LaVM 7/2010 vp esittämänsä siitä, että sekamuotoiseen täytäntöönpanotapaan on syytä turvautua vain harkitusti. Saadun tiedon mukaan oikeusministeriössä on valmisteltavana kolme rikosoikeudellista yhteistyötä koskevaa puitepäätöstä, joiden kohdalla täytäntöönpanotapa tulee harkittavaksi. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen unionin rikosoikeudellisesta yhteistyöstä säädetään sen sijaan direktiiveillä. Niiden täytäntöönpanotapa tulee pohdittavaksi myöhemmin.

Täytäntöönpanosta kieltäytyminen

Puitepäätökset perustuvat unionin rikosoikeudellisen yhteistyön kulmakivenä pidetylle vastavuoroisen tunnustamisen periaatteelle, joka perustuu siihen, että jäsenvaltiot luottavat toistensa oikeusjärjestelmiin ja tämän mukaisesti tunnustavat ja panevat täytäntöön muissa jäsenvaltioissa tehtyjä päätöksiä. Toisessa jäsenvaltiossa tehdyn päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta kieltäytyminen on mahdollista vain rajoitetusti puitepäätöksissä säädetyillä perusteilla.

Puitepäätöksen kieltäytymisperusteisiin ei sisälly nimenomaista perustetta siitä, että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteita on loukattu. Perusoikeuksien kunnioittamiseen on kuitenkin kiinnitetty huomiota sekä puitepäätösten johdannossa että artiklatasolla. Tuomittujen siirtoa koskevan puitepäätöksen mukaan puitepäätöksessä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklassa tunnustettuja ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, erityisesti sen VI luvussa, esitettyjä periaatteita, eikä puitepäätös estä jäsenvaltioita soveltamasta perustuslaillisia sääntöjään, jotka koskevat muun muassa oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä (johdanto-osan 13 ja 14 kappale). Velvoite kunnioittaa perusoikeuksia mainitaan myös artiklatasolla (3 artiklan 4 kohta). Lisäksi puitepäätöksessä todetaan, ettei mikään estä kieltäytymästä täytäntöönpanosta, jos rangaistus on määrätty henkilön rankaisemiseksi muun muassa hänen sukupuolensa tai rotunsa perusteella (johdanto-osan 13 kappale). Myös valvontatoimenpiteitä ja vaihtoehtoisia seuraamuksia koskevaan puitepäätökseen sisältyvät vastaavat kohdat. Edellä olevan valossa on lakivaliokunnan mielestä selvää, että jäsenvaltio voi kieltäytyä toisen jäsenvaltion päätöksen täytäntöönpanosta sillä perusteella, ettei perusoikeuksia ja oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ole kunnioitettu, vaikkei tätä koskevaa kieltäytymisperustetta sisällykään puitepäätöksiin.

Puitepäätösten hyväksymisen jälkeen perus- ja ihmisoikeuksia koskeva oikeustila unionissa on siinä mielessä muuttunut, että Lissabonin sopimuksen myötä perusoikeuskirjan säännökset ovat osa unionisopimusta ja velvoittavat jäsenvaltioita jo tämän sääntelyn kautta. Lissabonin sopimuksen myötä jäsenvaltiot ovat siten entistä vahvemmin sitoutuneet perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen. Lisäksi unionissa on viime vuosina valmisteltu ja parhaillaan valmistellaan sääntelyä rikosprosessuaalisista vähimmäissäännöistä, joita tulee noudattaa jokaisessa jäsenvaltiossa. Edellä esitetyt toimet tähtäävät niiden tilanteiden vähentämiseen, joissa jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä jouduttaisiin esimerkiksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin loukkaamisen vuoksi kieltäytymään. Valiokunnan mielestä edellä kuvattu kehitys vähentää tarvetta ottaa nimenomaisia perusoikeuksia ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevia viittauksia yksittäisiin instrumentteihin. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että nyt käsiteltävinä olevissa instrumenteissa on lisäksi erityisiä syitä olla sisällyttämättä tällaisia viittauksia täytäntöönpanolakeihin.

Menettelyn yksinkertaistaminen ja nopeus

Tuomittujen siirtoa koskeva puitepäätös yksinkertaistaa ja nopeuttaa vangin siirtomenettelyä eri tavoin. Siirron edellytysten helpottamisen lisäksi puitepäätöksessä säädetään myös siitä, että täytäntöönpanovaltion toimivaltaisen viranomaisen on päätettävä mahdollisimman nopeasti, tunnustaako se tuomion ja paneeko se rangaistuksen täytäntöön. Jollei lykkäämisperustetta ole, päätös on tehtävä 90 päivän kuluessa tuomion ja todistuksen vastaanottamisesta (valvontatoimenpiteitä ja vaihtoehtoisia seuraamuksia koskevassa puitepäätöksessä 60 päivän kuluessa). Vaikka Suomen kannalta määräaika olisi voinut olla tätä lyhyempikin, on puitepäätöksessä säädetty määräaika parannus nykytilaan. Saadun selvityksen mukaan esimerkiksi Virosta päätöksen saaminen voi nykyisin kestää jopa yli puoli vuotta.

Menettelyn yksinkertaistamiseen ja nopeuttamiseen voidaan vaikuttaa myös kansallisessa täytäntöönpanossa. Voidaan arvioida, että vangin siirtoa koskevan päätöksenteon siirtämisellä oikeusministeriöstä Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksikölle on myös menettelyä nopeuttava vaikutus ottaen huomioon, että Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksiköllä on muutoinkin päävastuu vankeusrangaistusten täytäntöönpanosta.

Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta kuitenkin arvioi, että vangin siirto voidaan jatkossa toteuttaa vain suhteellisen pitkissä vankeusrangaistuksissa. Tämä johtuu siitä, että lainvoimaisen tuomion ja lainvoimaisen vangin siirtoa koskevan päätöksen saamiseen voi kulua vuosia. Lakivaliokunta pitääkin tärkeänä, että jatkossa arvioidaan myös kansallisia mahdollisuuksia helpottaa ja nopeuttaa vangin siirtoa. Valiokunnan käsityksen mukaan menettely voisi ainakin jossain määrin nopeutua, jos Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksiköllä olisi mahdollisuus ryhtyä valmistelemaan vangin siirtoa ennen kuin tuomio on lainvoimainen. Tällaisesta mahdollisuudesta ei kuitenkaan ole tarpeen säätää lain tasolla nyt käsiteltävänä olevan esityksen yhteydessä, vaan se voitaisiin mahdollistaa lakia alemmantasoisin ohjeistuksin. Keskeisin vaikutus on kuitenkin oikeudenkäynnin kokonaiskestolla, sillä voidaan arvioida, että oikeudenkäyntien nopeuttaminen mahdollistaisi nykyistä useamman vangin siirtämisen kotivaltioonsa nykyistä aiemmin. Osassa rikosasioita oikeudenkäynti kestää Suomessa edelleen liian pitkään. Tämä on ongelma, jonka hallintaan saamiseen lakivaliokuntakin on viime vuosina useassa yhteydessä kiinnittänyt huomiota (mm. LaVL 13/2010 vp, LaVL 28/2009 vp ja LaVL 19/2009 vp).

Tuomittujen siirtoa koskevan yhteistyön toimivuus edellyttää myös tehokasta rikosrekisteritietojen vaihtamista jäsenvaltioiden välillä. Tilannetta tulee tältä osin parantamaan neuvoston puitepäätös rikosrekisteritietojen vaihdon järjestämisestä ja sisällöstä (2009/315/YOS). Saadun tiedon mukaan kyseisen puitepäätöksen kansallinen täytäntöönpano on parhaillaan valmisteltavana.