Johdonmukainen polku kohti hiilineutraaliutta

Komission ehdotus eurooppalaisen ilmastolain muuttamiseksi asettaa EU:lle 90 prosentin nettopäästövähennystavoitteen vuodelle 2040. Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan pitää ehdotuksia perusteltuina polulla kohti eurooppalaiseen ilmastolakiin sisältyvää vuoden 2050 ilmastoneutraaliustavoitetta, sillä johdonmukainen ja ennakoitava ilmastopolitiikka edistää investointivarmuutta ja kilpailukykyä, joka on tarpeen puhtaan teknologian investointien toteuttamiseksi. 

Valiokunta korostaa, että komission ehdotukset muodostavat vuoden 2040 ilmastotavoitteen asettamisen ohella sen toimeenpanon valmistelua ohjaavan kehikon. Kysymys on siten puitelainsäädännöstä, jota toteutetaan eri sektoreilla myöhemmin ehdotettavien säädösten kautta. Komission lainsäädäntöehdotuksesta ei ole laadittu normaalia vaikutusten arviointia sen enempää taloudellisten tai sosiaalisten vaikutusten kuin ympäristövaikutustenkaan osalta, sillä näiden arviointi on mahdollista vasta yksityiskohtaisempien ehdotusten osalta. Ehdotusta edeltävästä tiedonannosta vaikutustenarviointi on kuitenkin laadittu. Sillä, että EU sitoutuu ehdotuksellaan johdonmukaiseen välitavoitteeseen polulla kohti vuoden 2050 ilmastoneutraaliustavoitetta, on tärkeä merkitys paitsi unionille itselleen, myös globaalisti osana YK:n ilmastosopimuksen sitoumusten toteuttamista. Valiokunta korostaa aikaisempaan tapaansa, että EU:n 2040 ilmastotavoitteen tason tulee tukea johdonmukaisesti ja uskottavasti ilmastoneutraaliuden saavuttamista vuoteen 2050 mennessä, olla linjassa Pariisin sopimuksen ilmastotavoitteiden kanssa ja perustua parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon. Kunnianhimoinen EU-tasoinen nettopäästövähennystavoite myös tukee Suomen kireämmän kansallisen hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista. 

Valiokunta korostaa, että päästövähennystavoitteista itsessään on selkeä näkymä, mutta EU:n vuoden 2030 jälkeinen yksityiskohtainen ilmastoarkkitehtuuri on monilta osin avoinna. Päästökaupan ja sen ulkopuolisen sektorin määrittäminen ja hiilinielujen rooli tulevaisuudessa ja asema sääntelystruktuurissa voi muuttua. Tässä vaiheessa ei myöskään ole selvää, miten EU:n mahdollinen laajentuminen huomioidaan EU:n ilmastopolitiikassa, vaan komission tulee selventää asiaa osana neuvotteluprosessia.  

Valiokunta toteaa, että se on aikaisemmissa lausunnoissaan tukenut myös valtioneuvoston kantaa ilmastopolitiikan kehikon kautta tapahtuvassa ohjauksessa huomioon otettaviin tärkeisiin näkökohtiin korostaen erityisesti ennakoitavuutta, päästökaupan keskeistä roolia, kustannustehokkuutta ja teknologianeutraalia lähestymistapaa (YmVL 23/2023 vp—E 49/2023 vp ennakkovaikuttaminen ilmastopolitiikkaan).  

Komission ehdotusta edeltävässä komission tiedonannossa korostettiin aiempaa enemmän tarvetta vahvistaa EU:n kilpailukykyä, vahvempaa keskittymistä oikeudenmukaiseen siirtymään ja tasapuolisia toimintaedellytyksiä kansainvälisten kumppaneiden kanssa. Tiedonantoa koskevassa lausunnossaan valiokunta korosti lisäksi ennakoitavuuden ja kilpailukyvyn merkitystä, jotta mittavat investoinnit hiilineutraaliuden toteuttamiseksi saadaan EU:hun ja hiilivuoto voidaan välttää, uusien teknologioiden kehittämistä ja teknologianeutraaliutta, jäsenvaltiokohtaisten vaikutusten ja erityispiirteiden huomioon ottamista sekä sitä, että pääpainon tulee olla päästövähennyksissä ilman että hiilinieluille osoitetaan suhteettoman iso osa. (Komission tiedonanto - EU:n vuoden 2040 ilmastotavoite sekä eteneminen kohti ilmastoneutraaliutta vuoteen 2050 mennessä (YmVL 6/2024 vp—E 10/2024 vp). 

Valiokunta pitää aikaisempia lausuntojaan edelleen relevantteina ja uudistaa näiltä osin kantansa. 

Tavoitteena kustannustehokas ja vaikuttava lainsäädäntö

Valiokunta toteaa, että komission ehdottamassa 2040 ilmastotavoitteessa otetaan aikaisemmasta poikkeavalla tavalla huomioon vallitseva taloudellinen, turvallisuuteen liittyvä ja geopoliittinen toimintaympäristö. Päästövähennystavoitteesta ei tingitä ja esitys jatkaa johdonmukaista ilmastopolitiikkaa, mutta kustannustehokkuus- ja oikeudenmukaisuusnäkökulmien tarkastelu uusistakin näkökulmista lienee mahdollista. Valtioneuvosto katsoo, että taakanjakoasetus nykymuodossaan ja siihen sisältyvä jäsenvaltiokohtaisten velvoitteiden asettaminen bruttokansantuote asukasta kohden -perustalta eivät edistä jäsenvaltioiden velvoitteiden konvergenssia ja ilmastotoimien kustannustehokkuutta eikä EU:n kustannustehokasta siirtymää kohti ilmastoneutraaliutta. Myös valiokunta nostaa esiin, että taakanjakosektorilla velvoitteiden perustaminen bruttokansantuotteeseen asukasta kohden on ollut yksipuolinen jakoperuste, joka ei ole ottanut huomioon myöskään edelläkävijän roolissa jo tehtyjä satsauksia. Päästöjen vähentämisessä myös viimeiset leikkaukset tulevat aina kalliimmiksi kuin helpot ratkaisut. 

Toisaalta uusien painotusten korostaminen samanaikaisesti lainsäädäntöarkkitehtuurin ollessa auki lisää epävarmuutta esimerkiksi mahdollisten uusien joustojen käytettävyydestä. Valiokunta pitää niin ympäristö-, kustannustehokkuus-, vaikuttavuus-, kilpailukyky- kuin oikeudenmukaisuusnäkökulmastakin kuitenkin olennaisena, että lainsäädäntöehdotuksen 4 artiklassa on monipuolinen luettelo seikoista, jotka otetaan yksityiskohtaisessa myöhemmin annettavassa lainsäädännössä asianmukaisesti huomioon. Näitä ovat seuraavat kohdat alaviitteessä a)—r)a) vuodesta 2036 alkaen Pariisin sopimuksen 6 artiklan mukainen korkealaatuisten kansainvälisten hyvitysten mahdollinen rajallinen panos vuoden 2040 tavoitteen saavuttamiseksi (3 prosenttia EU:n vuoden 1990 nettopäästöistä); b) EU:n päästökauppajärjestelmän mukaiset unionin sisäiset pysyvät poistumat, joilla kompensoidaan päästöjen vähentämisen kannalta vaikeiden alojen jäännöspäästöjä; c) suuremmat joustomahdollisuudet eri aloilla ilmastotavoitteiden saavuttamisen tukemiseksi kustannustehokkaalla tavalla; d) jäsenvaltioiden vuoden 2030 jälkeisissä tavoitteissa ja toimissa kustannustehokkuus ja yhteisvastuu kansalliset olosuhteet huomioon ottaen; e) paras käytettävissä oleva ja uusin tieteellinen näyttö, mukaan lukien IPCC:n ja neuvottelukunnan uusimmat raportit; f) sosiaaliset, taloudelliset ja ympäristövaikutukset; g) toimimatta jättämisen kustannukset ja toiminnan hyödyt keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä; h) tarve varmistaa oikeudenmukainen ja sosiaalisesti tasapuolinen siirtymä kaikille; i) yksinkertaistaminen, teknologianeutraalius, kustannustehokkuus, taloudellinen tehokkuus ja taloudellinen turvallisuus; j) ilmastotoimet investointien ja innovoinnin vauhdittajana; k) tarve vahvistaa unionin talouden, erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten sekä hiilivuodolle eniten alttiina olevien alojen, maailmanlaajuista kilpailukykyä, jotta voidaan varmistaa tasapuolinen kilpailu; l) parhaat käytettävissä olevat kustannustehokkaat, turvalliset ja skaalautuvat teknologiat; m) energian kohtuuhintaisuus, toimitusvarmuus, energiatehokkuus ja energiatehokkuus etusijalle -periaate; n) oikeudenmukaisuus ja yhteisvastuu jäsenvaltioiden välillä ja niiden sisällä; o) tarve varmistaa ympäristönsuojelullinen tehokkuus ja edistyminen ajan mittaan; p) tarve ylläpitää, hoitaa ja lisätä luonnollisia nieluja pitkällä aikavälillä sekä suojella ja palauttaa biologista monimuotoisuutta sekä ottaa huomioon epävarmuudet, jotka liittyvät etenkin ilmastonmuutoksen vaikutuksiin maankäytön alalla; q) investointitarpeet ja -mahdollisuudet, mukaan lukien julkisen ja yksityisen rahoituksen saatavuus; r) kansainvälinen kehitys sekä Pariisin sopimuksen pitkän aikavälin tavoitteiden ja UNFCCC:n perimmäisen tavoitteen saavuttamiseksi toteutetut toimet sekä unionin kumppaneilleen antama tuki ilmastonmuutoksen ja sen vaikutusten torjunnassa.:  

Valtioneuvosto pitää välttämättömänä, että kaikki jäsenvaltiot tekevät osansa edettäessä kohti EU-tason 2050-ilmastoneutraaliustavoitteen saavuttamista. Valtioneuvosto korostaa myös toimeenpanotoimien realistisuutta ja keskittymistä erityisesti kustannustehokkaisiin päästövähennyksiin sekä päästöjen vähentämiseen teknologian kehitystä hyödyntäen ilman, että luonnollisille hiilinieluille osoitetaan suhteettoman iso osa tavoitteen toteutumisessa. Ohjaavina periaatteina tulee huomioida riittävällä tavalla maankäyttösektorin epävarmuudet, teknologianeutraalius, kustannustehokkuus ja teknologiset nielut. Vuoden 2030 jälkeisen ajan ilmasto- ja energia-arkkitehtuurin tulee sisältää riittäviä joustoelementtejä ilmastotoimiin liittyvien kustannuspaineiden hillitsemiseksi sekä muiden yhteiskunnan kehittymisen kannalta keskeisten tavoitteiden yhteensovittamiseksi. Valtioneuvosto korostaa, että toimeenpanevien säädösehdotusten jatkovalmistelussa tulisi huomioida muun muassa maatalouden haasteet ja sen ensisijainen ruoantuotantotehtävä, kestävän biotalouden edellytyksien tukeminen sekä se, että meri- ja lentoliikenteen energiasiirtymä on vasta alussa ja vaikutuksia näille sektoreille on tarpeen tarkastella erityisen huolella ja huomioida sektorien merkitys kilpailukyvylle ja resilienssille. 

Valiokunta pitää linjauksia olennaisina korostaen, että ilmastopolitiikassa keskeistä on fossiilisista energialähteistä luopuminen. Siirtymä uusiutuvien energialähteiden käyttöön edistää päästövähennystavoitteiden saavuttamisen ohella energiaomavaraisuutta ja huoltovarmuutta, joka on nykyisessä epävakaassa geopoliittisessa tilanteessa entistä tärkeämpää. Valiokunta korostaa lisäksi, että kiertotaloutta edistämällä on myös mahdollista tukea sekä ilmastotavoitteiden saavuttamista että huoltovarmuutta. 

Ympäristövaikutukset

Komission ehdotuksen ilmasto- ja ympäristövaikutukset arvioidaan myönteisiksi, kun se edistää ilmastonmuutoksen hillintää ja vähentää siten tarvetta sopeutumistoimille. Ehdotettu 90 prosentin nettopäästövähennystason saavuttaminen vuoteen 2040 mennessä edellyttää merkittävää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä. Ilmastonmuutos ja luonnon monimuotoisuus kytkeytyvät saumattomasti yhteen, joten päästöjen vähentäminen vaikuttaa myönteisesti luonnon monimuotoisuuteen. 

Valiokunta toteaa, että edellä kuvatun listan f) kohdan mukaisesti ympäristövaikutukset on arvioitava, samoin g) kohdan mukaisesti toimimatta jättämisen kustannukset ja toiminnan hyödyt keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, joilla tarkoitetaan suurelta osin ympäristövaikutuksia. Edelleen o) kohdassa mainitaan tarve varmistaa ympäristönsuojelullinen tehokkuus ja edistyminen ajan mittaan ja p) kohdassa tarve ylläpitää, hoitaa ja lisätä luonnollisia nieluja pitkällä aikavälillä sekä suojella ja palauttaa biologista monimuotoisuutta sekä ottaa huomioon epävarmuudet, jotka liittyvät etenkin ilmastonmuutoksen vaikutuksiin maankäytön alalla. Valiokunta korostaa ilmastonmuutoksen ja luontokadon yhteyttä, mistä syystä tulisi kannustaa käyttämään keinoja, jotka samanaikaisesti sekä tukevat luonnon monimuotoisuutta että vähentävät päästöjä ja näin ohjaavat luonnolle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseen. Esimerkiksi ekosysteemien ennallistaminen ja suojelu voivat olla monihyötyisiä ja kustannustehokkaita keinoja, jotka tukevat samanaikaisesti sekä ilmasto- että monimuotoisuustavoitteiden saavuttamista. 

Maankäyttösektoria koskevien tavoitteiden tulee olla riittävän joustavia, jotta sektorin suuret epävarmuudet ja biotalouden edellytykset voidaan ottaa huomioon. Kestävän biotalouden edellytysten luomisessa on puolestaan tärkeää tunnistaa sen rooli fossiilisten tuotteiden korvaamisessa ja sen ilmastohyödyt. Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin, että on tärkeä kasvattaa maankäyttösektorin nieluihin ja päästöihin liittyvää EU:n laajuista tietopohjaa, sen luotettavuutta ja edelleen kehittää seurantamenetelmiä. EU-tasolla tehtävien päätösten tulee perustua samanlaisilla menetelmillä tuotettuun tietoon.  

Valiokunta toistaa aiemmat kantansa siitä, että vaikka metsäpolitiikka on kansallisessa päätösvallassa, vaikuttavat kansainväliset ja EU:n sisäiset toimet enenevässä määrin kansalliseen metsätalouteen. Vuoden 2030 jälkeisen ilmastopolitiikan tulee pyrkiä aktiivisesti edistämään uusiutuvien luonnonvarojen kestävää käyttöä siten, että ilmastotavoitteet ja luonnon monimuotoisuuden turvaaminen ja teollisuuden puun saatavuus pyritään yhdistämään. Kansallisten erityispiirteiden huomioon ottaminen on erityisesti maankäyttösektorilla olennaista esimerkiksi erilaisen metsien omistusrakenteen johdosta. Metsien nielujen ja hiilivarastojen turvaaminen edellyttää jatkossa huomion kiinnittämistä metsien kykyyn edistää samanaikaisesti niille asetettuja erisuuntaisiakin tavoitteita, sekä metsien sopeutumiskyvyn ja resilienssin vahvistamiseen. Aktiivisella ja oikea-aikaisella metsänhoidolla edistetään metsien sopeutumista ilmastonmuutokseen ja ehkäistään metsätuhoriskejä. 

Joustot

Artiklan 6 mukaisten kansainvälisten yksiköiden rajattu käyttö vuodesta 2036 alkaen voisi tuoda ilmastotavoitteiden saavuttamiseen kustannustehokkuutta ja joustavuutta, jos viimeisten päästövähennystonnien hinnat esimerkiksi liikennesektorilla nousisivat kohtuuttoman korkeiksi. Joustojen merkitys voi kasvaa 2030-luvulla, jolloin päästövähennystoimien valikoiman on ennakoitu kapenevan ja ne voisivat edistää myös puhtaan teknologian vientimahdollisuuksia. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että mahdollista käyttöä on valmisteltava huolellisesti, jotta vältytään vastaavien mekanismien käytössä aikaisemmin esiintyneiltä ongelmilta. 

Komission ehdotus sektoreiden välisten joustojen vahvistamisesta voi edistää vuoden 2040 ilmastotavoitteen kustannustehokasta toimeenpanoa, vaikka vasta myöhemmin annettavien säädösehdotusten kautta tarkentuu se, miten ja missä laajuudessa ne olisivat käytettävissä. Asetusehdotuksen käsittelyn yhteydessä komissio on esimerkinomaisesti todennut, että ehdotettu jousto voisi tarkoittaa, että jäsenvaltio voisi kompensoida ilmastotoimien hidasta etenemistä yhdellä sektorilla ripeämmin edistyneiden sektoreiden toimilla. Tämänhetkisen tiedon mukaan komissio antaa nämä säädösehdotukset vuoden 2026 jälkipuoliskolla. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että sektoreiden väliset joustot olisi suunniteltava huolellisesti siten, että ne eivät poista kannusteita päästövähennystoimilta, edistävät tosiasiallisesti EU:n 2040 ilmastotavoitteen kustannustehokasta toimeenpanoa ja huomioivat sektoreiden erityispiirteet. 

Komission ehdotuksessa biogeeniset tekniset nielut rinnastetaan suoraan ilmasta talteenotettavan hiilidioksidin kanssa. Tämä on olennaista, jotta voidaan varmistaa biomassan hiilineutraalisuus energian tuotannossa eli saavuttaa biogeenisen hiilidioksidin talteenotolla ns. negatiivisia päästöjä. Päästökauppadirektiivin uudistuksessa tehdyn rajauksen mukaisesti yli 95 % kestävää biomassaa polttoaineena käyttävät laitokset on rajattu päästökaupan soveltamisalan ulkopuolelle vuodesta 2026 alkaen. Bioenergian tuotantoon yhdistetty hiilen talteenotto ja varastointi (bioenergy with carbon capture and storage, BECCS) rinnastuu luontevimmin päästövähennyksiin, sillä sen avulla voidaan vähentää päästöjä, eikä poisteta ilmakehästä hiiltä, kuten metsien hiilensidonnalla. Valiokunta katsoo, että 95 % kestävää biomassaa polttoaineena käyttävät laitokset tulisi sisällyttää uudelleen EU:n yleiseen päästökauppaan. Tämä tukisi alan teknologiakehitystä ja investointeja vähentäen investointeihin liittyvää riskiä, kun päästöoikeuksien hinta, ts. CCS-teknologialla piipun päästä talteen otetun hiilen hinta, on ennakoitavissa.