Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää Pallas-Yllästunturin kansallispuiston perustamista tärkeänä ja kannatettavana. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Esityksen tavoitteena on perustaa Länsi-Lapin alueelle kolmas pohjoinen suurkansallispuisto keski- ja itä-osissa sijaitsevien Lemmenjoen ja Urho Kekkosen kansallispuiston lisäksi. Pallas-Yllästunturin kansallispuiston perustamisella saatetaan pysyvän suojelun piiriin pohjois-eteläsuunnassa noin 100 kilometrin pituinen, Länsi-Lapin suurin yhtenäinen, maisemallisesti komein ja luontoarvoiltaan erittäin monimuotoinen tunturijakso.

Kansallispuiston perustamisella on suojelutavoitteiden toteuttamisen ohella tärkeä merkitys matkailulle. Alueilla on huomattavaa merkitystä yleisinä luonnonnähtävyyksinä, ja niiden matkailullinen vetovoima on merkittävä. Näistä syistä suojelun toteuttaminen kansallispuistotyyppisenä suojeluna on tarkoituksenmukaista. Valiokunta katsoo, että kansallispuiston hoito- ja käyttösuunnitelman osallistava valmistelu ja toteutus mahdollistavat mm. tarkoituksenmukaisen reitistöjen sijoittelun ja kulkemisen kansallispuistoalueella. Tämä on tärkeää myös alueen asukkaiden ja elinkeinotoiminnan kannalta. Hoito- ja käyttösuunnitelmassa luonnonsuojelulliset tavoitteet ja esimerkiksi kasvavan matkailun paineet voidaan sovittaa yhteen ekologisesti kestävällä tavalla.

Kansallispuistossa voidaan sen perustamistarkoitusta vaarantamatta luonnonsuojelulain 15 §:n nojalla alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen luvalla tehdä geologisia tutkimuksia ja etsiä malmeja. Valiokunta viittaa käynnissä olevaan kaivoslain uudistamistyöhön ja painottaa, että tämän tulee olla mahdollista jatkossakin.

Paikallisten asukkaiden oikeudet

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Pallas-Yllästunturin kansallispuistoa koskevan lakiehdotuksen 3 §:n mukaan kansallispuistoon sovelletaan, mitä luonnonsuojelulain 13—15 §:ssä säädetään rauhoituksesta lukuun ottamatta 14 §:n 1 momentin 5 ja 8 kohtaa. Kansallispuistossa noudatetaan siten luonnonsuojelulain rauhoitussäännöksiä ja niitä koskevia yleisiä ja luvanvaraisia poikkeuksia lukuunottamatta mainitun lainkohdan 5 ja 8 kohtaa. Lakiehdotuksen mukaan kiellettyä on siten momentin 5 kohdan mukainen onkiminen ja pilkkiminen ja 8 kohdan mukaiset toimenpiteet, esimerkiksi vesistön kulkuväylien kunnostaminen. Onkimis- ja pilkkimiskielto on kansallispuiston eräillä osilla tarpeen, mutta asetuksella olisi tarkoitus lieventää kieltoa. Myös kalastusta ja kalastonhoitoa on tarkoitus sallia luonnonsuojelulakia laajemmin. Näistä oikeuksista säädettäisiin saamelaisten ja muiden paikallisten asukkaiden perinteisten oikeuksien turvaamiseksi luonnonsuojelulain 16 §:n nojalla annettavalla asetuksella. Kansallispuiston Enontekiön kunnassa sijaitsevat alueet kuuluvat saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 §:n mukaiseen saamelaisten kotiseutualueeseen.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että ehdotuksen 3 § rajoittaa kalastusoikeutta laajemmin kuin luonnonsuojelulaki, mutta rajoituksia on tarkoitus lieventää valtioneuvoston asetuksella, jolla turvataan saamelaisten ja paikallisten asukkaiden perinteiset oikeudet. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että oikeuksien jääminen asiallisesti asetuksen tai Metsähallituksen lupapäätösten varaan on ongelmallista perustuslain 80 §:n 1 momentin säännöksen kannalta. Perustuslakivaliokunta katsoo, että saamelaisten ja paikallisten asukkaiden perinteisten kalastus- ja metsästysoikeuksien sekä kotitarvepuunoton pääperiaatteiden tulee käydä ilmi suoraan laista. Tämä on myös edellytys lakiehdotuksen säätämiselle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten ympäristövaliokunta ehdottaa, että lakiehdotukseen otetaan erityinen säännös paikallisten asukkaiden oikeuksista eli asetuksen sijaan perinteisiä oikeuksia koskevista oikeuksista säädetään lain tasolla. Saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeuksista, kuten osaltaan myös perustuslain 20 §:n periaatteesta johtuvista velvollisuuksista, säädetään asetustason sijasta kansallispuiston perustamislaissa, ja perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellinen huomautus paikallisten asukkaiden oikeuksien turvaamisesta lain tasolla tulee huomioon otetuksi asianmukaisella tavalla. Valiokunta ehdottaa sääntelyn sijoittamista lakiehdotuksen 4 §:ään, jolloin se korvaa lakiehdotuksen käytännössä tarpeettoman yleisen asetuksenantovaltuuden. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut myös, että täytäntöönpanosääntöjen antamiseen oikeuttavaa valtuutusta on tulkittava supistavasti ja että sen nojalla voidaan antaa esimerkiksi lain voimaantullessa välttämättömiä viranomaistoimintaa ohjaavia säännöksiä. Tällaiselle ohjaukselle ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan ole tarvetta. Samalla lakiehdotuksen 3 §:ää tulee tarkistaa siten, että viittaus luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentin 5 kohtaan poistetaan. Muutos on lakitekninen ja johtuu siitä, että muutettavaan 4 §:ään sisällytetään lainkohdan tarkoittama kalastusta koskeva sääntely.

Metsästysoikeus

Valiokunta ehdottaa 4 §:n 1 momenttiin säännöstä paikallisten asukkaiden metsästysoikeudesta. Metsästysoikeus määräytyy metsästyslain (615/1993) 8 §:n mukaan. Säännöksen mukaan metsästystä rajoitetaan ainoastaan tunturien paljakka-alueilla sekä kansallispuiston reittien, palvelurakenteiden ja matkailukeskusten läheisyydessä olevilla alueilla. Metsästystä koskeva ratkaisu on Metsähallituksen ja paikallisten tahojen yhteisesti sopimien periaatteiden mukainen. Näillä alueilla ei ole useaan vuoteen harjoitettu metsästystä, joten asialliselta kannalta nykytila säilyy. Myös lain liitekartta ehdotetaan muutettavaksi. Uuteen lain liitteeksi otettavaan karttaan on rasterilla merkitty metsästykselle sallitut alueet. (KARTTA NÄHTÄVISSÄ PDF-MUODOSSA.)

Kalastusoikeus

Onkiminen ja pilkkiminen on sallittu kansallispuistoissa luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentin 5 kohdan ja muu kalastus 15 §:n 3 kohdan perusteella. Uuden pykälän kalastusta koskevalla viittauksella tarkoitetaan edellä mainittuja lainkohtia. Tämän lisäksi pykälässä säädetään kalastuksesta luonnonsuojelulakia eräiltä osin sallivampaan, eräiltä osin tiukempaan suuntaan. Kalastuksen kannalta merkityksellisimmissä järvissä sallitaan tavanomaisten kalastustoimenpiteiden lisäksi myös tiettyjä kalaston hoitoon liittyviä toimenpiteitä. Toisaalta kalastusta ei sallita lainkaan Pallasjärvessä esiintyvän taimenen kutuvesissä eikä sellaisissa vesissä, joissa on luontainen purotaimenkanta, kuten ei myöskään vesissä, joissa tavataan tunturinieriää. Nämä vedet on tarkoitus luetella uuden 4 §:n nojalla annettavalla asetuksella, koska niitä ei teknisistä syistä ole mahdollista esittää lain liitekartassa.

Mainittuja kalastuskiellossa olevia vesiä ovat seuraavat vedet mukaan lukien niiden sivupurot ja latvavedet: Onnasjoki mukaan lukien Onnasjärvet, Siosjoki, Pippojoki, Ruotajoki, Hannujoki mukaan lukien pienet Raasikaltiot, Pahajoki mukaan lukien Hukkajärvi, Kuoppaoja pois lukien Kuoppajärvi, Saariselänoja, Ylijoki, Nammalajoki, kaikki Muonion Vuontisjärveen laskevat purot ja ojat mukaan lukien Riivinjärvet, Pyhäjoki mukaan lukien Killinpoikanjärvet ja Hanhijärvi, Ylisenpäänoja mukaan lukien Rautujärvi ja Ylisenpäänjärvi, Lompolonoja sekä lisäksi Rautujärvi, Pahtajärvi, Maanselkäjärvi, Saarijärvi ja viereinen Hietajärvi, Palsijärvi ja Suaskurun lammet. Uudessa 4 §:ssä olevan säännöksen voidaan katsoa täyttävän perustuslain 80 §:ään perustuvan valtuussääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen.

Edellä luetellut vedet ovat olleet jo pitkään kalastuskiellossa, myös onkimisen ja pilkkimisen suhteen. Nykytilanteeseen verrattuna muutamat vedet, jotka eivät täytä uuden 4 §:n vaatimusta, sitä vastoin vapautuvat onkimiseen ja pilkkimiseen. Kansallispuistoon tuleviin uusiin vesiin (Ylläs-Aakenustunturin puolella) ei aseteta lainkaan rajoituksia onkimiselle ja pilkkimiselle. Pallas-Ounastunturin alueella purotaimenen ja tunturinieriän kannat ovat pysyneet luonnonvaraisina ja elinvoimaisina käytännössä jo 1920-luvulta alkaneen rauhoituksen vuoksi. Pienissä, eriytyneissä latvavesien puroissa ja niiden lammissa näille kalalajeille on kehittynyt vuosituhansien kuluessa omia, geneettisiä alalajeja. Niiden suojelu on ensiarvoisen tärkeää lajien geneettisen monimuotoisuuden vaalimisen kannalta. Purotaimenen suojelu on perusteltua myös siksi, että se toimii erittäin uhanalaisen jokihelmisimpukan väli-isäntänä.

Poronhoito ja kotitarvepuunotto

Poronhoidon harjoittaminen poronhoitolain (848/1990) mukaisesti on kansallispuistossa sallittu suoraan luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentin 6 kohdan nojalla. Informatiivisuuden vuoksi paikallisten oikeuksia koskevaan säännökseen ehdotetaan mainintaa siitä, että poronhoidon harjoittamisesta on voimassa, mitä siitä erikseen säädetään.

Myös kotitarvepuunoton osalta valiokunta ehdottaa viittausta siihen, mitä asiasta erikseen säädetään. Kansallispuiston alueelta ei oteta puuta kotitarvekäyttöön eikä sen ottamiseen ole ollut edes teoreettista tarvetta. Kotitarvepuunotolla ei tarkoiteta nuotiopuita, vaan rakennus- ja polttopuita. Nykyisen Pallas-Ounastunturin kansallispuiston alueelta ei oteta polttopuuta edes puiston omaan käyttöön, vaan se tuodaan alueelle muualta. Paikallisten asukkaiden kotitarvepuunottoa on turvattu isojaosta lähtien erottamalla valtionmaista itsenäisiä tiloja sekä myöhemmin perustamalla alueen läheisyyteen yhteismetsiä ja jakamalla maata paikallisille asukkaille porotilalain ja luontaiselinkeinolainsäädännön nojalla.

Lisäksi poronhoitolaissa on puun ottoa koskevia säännöksiä. Poronhoitolain 40 §:n mukaan poronhoitoa varten on valtion metsistä oikeus ottaa ilman erityistä lupaa korvauksetta poltto- ja kotapuiksi tarvittavia puita. Poronhoitoa varten muutoin tarvittavia puita saa valtion metsistä ostaa käyvästä hinnasta sen viranomaisen osoituksen mukaan, jonka hallinnassa alue on. Poronhoitolain säännös koskee metsätalousmetsiä. Voimassaolevan järjestyssäännön mukaan kansallispuistossa on poronhoitoon liittyvä leiriytyminen ja tulenteko sekä tässä tarkoituksessa maapuiden runkojen ja oksien käyttäminen polttopuuna sallittu. Luonnonsuojelulain 13 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kansallispuistossa on kielletty muun ohella puiden ja pensaiden ottaminen ja vahingoittaminen. Viittaussäännös luonnonsuojelulakiin uudessa 4 §:ssä tarkoittaa viittausta edelliseen lainkohtaan. Tämä tarkoittaa sitä, että puuta ei kansallispuiston alueelta ole mahdollista ottaa kotitarvekäyttöön. Kansallispuiston luonnontilaiset metsät kuuluvat myös Natura 2000 -verkoston mukaisiin ensisijaisesti suojeltaviin eli priorisoituihin luontotyyppeihin. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin lausunnossaan kiinnittänyt seikkaan huomiota. Valiokunta katsoo, että edellä kuvatun asiantilan vuoksi lausunto ei edellytä kansallispuiston perustamislakiin enempää sääntelyä.

Erityisperusteiset oikeudet

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että luonnonsuojelulain 71 § kattaa myös ennen kansallispuiston perustamista syntyneet, mutta vasta sen perustamisen jälkeen vahvistettavat erityisperusteiset oikeudet. Perustuslakivaliokunta on painottanut, että ympäristövaliokunnan tulee varmistaa kyseisten oikeuksien säilyminen, jos sääntelyssä on epäselvyyttä. Ympäristövaliokunnan saaman selvityksen mukaan Metsähallitus on maita hallinnoidessaan toiminut käytännössä vastaavan periaatteen mukaisesti. Valiokunta toteaa, että erityisperusteisten oikeuksien suoja on selkeästi olemassa, vaikka oikeus vahvistettaisiin vasta kansallispuiston perustamisen jälkeen.

Lainsäädännön tarkistamistarpeet

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että luonnonsuojelulain 16 §:n asetuksenantovaltuus on täysin avoin eikä se siten perustuslain näkökulmasta riittävällä tarkkuudella rajoita asetuksenantajan harkintavaltaa. Kun perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä, on valtuussäännöksen käyttöala näin ollen suppea. Perustuslakivaliokunta katsoo näistä syistä tarpeelliseksi lainsäädännön saattamisen perustuslain 80 §:n vaatimuksia vastaavaksi. Ympäristövaliokunta viitaten perustuslakivaliokunnan lausuntoon katsoo, että valtioneuvoston tulee ryhtyä toimenpiteisiin kansallis- ja luonnonpuistoja koskevan lainsäädännön saattamiseksi perustuslain 80 §:n vaatimuksia vastaavaksi (Valiokunnan lausumaehdotus).

Kuntajaon muutoksesta johtuva oikeudellisen aseman muutos

Valtioneuvosto teki 18.6.2003 päätöksen kuntajaon muuttamisesta Kittilän ja Muonion kuntien välillä (566/2003), jonka seurauksena nykyisen Pallas-Ounastunturin kansallispuiston Kittilän puoleinen osa siirtyi Muonion kuntaan. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi päätöksellään 9.12.2003 (taltio 3175) valtioneuvoston päätöksestä tehdyt valitukset. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan edellyttänyt, että ympäristövaliokunta selvittää kuntaliitosten johdosta epäselväksi muodostunutta Kyrön Lapinkylän asukkaiden oikeusasemaa kansallispuiston alueella.

Kuntajaon muutos vaikuttaa käytännössä siihen, että tulevan kansallispuiston niillä alueilla, joilla metsästys uuden 4 §:n mukaisesti sallitaan, metsästystä voivat vastedes harjoittaa Muonion kunnan asukkaat Kittilän kunnan asukkaiden sijasta. Perusta metsästyksen sallittavuuden suhteen (niin luonnonsuojelualueilla kuin myös muillakin alueilla) on selkeästi metsästyslain 8 §:n säännöksessä, jonka mukaan oikeus harjoittaa metsästystä valtion mailla on kytketty kunnan jäsenyyteen. Kansallispuiston perustamisella ei ole tämän periaatteen syrjäyttävää vaikutusta. Muutos metsästysoikeudessa johtui siten yksinomaan kuntajaon muutoksesta. Ympäristövaliokunnan mielestä olisi ollut asianmukaista selvittää kysymys ennen kuntajaon muutosta. Koska näin ei tehty, olisi jälkikäteen selvitettävä mahdollisuudet metsästysoikeuden palauttamiseen kuntajaon muutosta edeltäneen oikeustilan mukaiseksi.

Omistusoikeuden rekisteröinnistä

Lopuksi valiokunta kiinnittää huomiota 1. lakiehdotuksen 2 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin. Esityksessä todetaan, että valtiolla on kiinteistörekisterijärjestelmän mukaan lainhuuto kaikkiin mainittuihin alueisiin eli vanhaan valtionmaahan ja yksityisiltä hankittuihin tiloihin.

Valiokunta toteaa asiasta saamansa selvityksen perusteella, että suojelualuekiinteistöihin ei haeta lainhuutoa, koska kysymyksessä on vaihdannan ulkopuolelle jäävä kiinteistö. Maakaaren mukaan muun muassa valtion metsämaan omistusoikeutta ei kirjata lainhuutona. Koska tällaisten lainhuudatuksen ulkopuolelle jäävien kiinteistöjen omistaja- ja hallinnointitietojen ilmeneminen lainhuuto- ja kiinnitysrekisteristä on hyödyllistä, merkitään siihen muistutustietoina lainhuudatuksen ulkopuolelle jäävän kiinteistön omistaja ja kiinteistöä hallitseva viranomainen. Tiloihin ja määräaloihin haltijana oleva valtion viranomainen hakee lainhuudon. Tästä seuraa, ettei valtiolla ole lainhuutoa kansallispuistoon sisältyvään niin sanottuun vanhaan valtionmaahan eli valtion metsämaahan, vaan valtion omistus alueeseen on rekisteröity lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin muistutustietona. Sen sijaan niihin kansallispuistoon sisältyviin alueisiin, jotka nimenomaisesti on hankittu yksityisiltä valtiolle luonnonsuojelutarkoituksiin, valtiolla on lainhuuto.

Kiinteistörekisteriin merkitään omana kiinteistölajinaan luonnonsuojelualueet. Kiinteistönmuodostamislainsäädännön mukaan tällaiseen suojelualueeseen voidaan yhdistää muunlaatuinen kiinteistö laissa tarkemmin säädetyin edellytyksin ja luonnonsuojelualuetta varten hankittu määräala voidaan sen lohkomisen yhteydessä siirtää luonnonsuojelualuekiinteistöön.