Perustelut

Valiokunnan kannanotot puolustus- ja turvalliusuusalan hankintoja koskevaan direktiiviehdotukseen

Komission 5.12.2007 julkaisemaan tiedonantoon, jota valiokunta on käsitellyt lausunnossaan (PuVL 5/2008 vp), sisältyy kaksi direktiiviehdotusta (KOM (2007) 766 lopullinen, KOM (2007) 765 lopullinen). Valiokunta keskittyy tässä lausunnossaan käsittelemään näiden kahden direktiiviehdotuksen sisältöä.

Saadun selvityksen mukaan komission tavoitteena on puolustus- ja turvallisuusalan hankintadirektiivillä lisätä kilpailua ja yritysten tasavertaista kohtelua sisämarkkinoilla puolustus- ja turvallisuussektorilla. Puolustustarvikkeiden julkisten hankintojen arvo unionimaissa oli vuonna 2005 noin 26 miljardia euroa. Muista jäsenvaltioista tehtyjä hankintoja oli tästä kokonaisuudesta 3,4 miljardia euroa. Puolustusteollisuusyritysten liikevaihdosta 56 % tuli kotimarkkinoilta, 25 % muista unionimaista ja 19 % EU-alueen ulkopuolelta. Direktiivin soveltamisalaan kuuluvat ehdotuksen mukaan ne puolustusalan tavarat, palvelut ja rakennusurakat, joiden hankinnassa jäsenmaa ei katso tarpeelliseksi käyttää EY:n perustamissopimuksen 296 artiklaa.Artikla 296: Tämän sopimuksen määräykset eivät estä soveltamasta seuraavia sääntöjä: a) mikään jäsenvaltio ei ole velvollinen antamaan tietoja, joiden ilmaisemisen se katsoo keskeisten turvallisuusetujensa vastaiseksi; b) jokainen jäsenvaltio voi toteuttaa toimenpiteet, jotka se katsoo tarpeellisiksi keskeisten turvallisuusetujensa turvaamiseksi ja jotka liittyvät aseiden, ammusten ja sotatarvikkeiden tuotantoon tai kauppaan; nämä toimenpiteet eivät kuitenkaan saa heikentää sellaisten tuotteiden kilpailun edellytyksiä yhteismarkkinoilla, joita ei ole tarkoitettu nimenomaan sotilaalliseen käyttöön. 2. Neuvosto voi yksimielisesti komission ehdotuksesta muuttaa luetteloa, jonka se on vahvistanut 15 päivänä huhtikuuta 1958 tuotteista, joihin sovelletaan 1 kohdan b alakohtaa.

Tähän saakka pääosa jäsenmaiden puolustusviranomaisten hankinnoista on ollut sisämarkkinasääntöjen ulkopuolella 296 artiklan käyttämisen takia. Kyseinen artikla on luonteeltaan poikkeussäännös, mutta komission mielestä sen laaja-alainen soveltaminen heikentää oleellisesti eurooppalaisten puolustusvälinemarkkinoiden avoimuutta ja kehittämistä jäsenmaiden välillä.

Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esiin, että artiklan 296 laajan soveltamisen lisäksi nykyiset hankintadirektiivit soveltuvat huonosti puolustusalan hankintoihin. Saadun selvityksen mukaan puolustus- ja turvallisuusalan hankintadirektiivin valmisteluprosessissa on pohjana käytetty nykyistä hankintadirektiiviä (2004/18/EY). Komission direktiiviehdotus sisältää kehittämisehdotuksia neuvottelumenettelyksi, jonka kautta prosesseihin haetaan avoimuutta. Lisäksi siihen sisältyvät erityissäännöt tietosuojaa ja huoltovarmuutta koskien.

Saadun selvityksen mukaan lakia julkisista hankinnoista (347/2008) ei sovelleta lain 7 §:n 1 ja 2 kohdan mukaan hankintoihin, jotka ovat salassa pidettäviä tai joiden toteuttaminen edellyttää lakiin perustuvia erityisiä turvatoimenpiteitä taikka jos valtion keskeiset turvallisuusedut sitä vaativat. Edelleen soveltamisen ulkopuolelle rajataan hankinnat, joiden kohde soveltuu pääasiassa sotilaskäyttöön. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan rajankäynti sotilaallisiin hankintoihin on kuulunut puolustushallinnon hankintojen osalta puolustusministeriölle. Puolustusministeriö on tehnyt asiasta yleisluontoisen päätöksen vuonna 1995. Tällöin on tulkittu, että siviilituotteet, kuten esimerkiksi elintarvikkeet, henkilöautot, tavalliset tietokoneet ja pääosin myös varusmiesten vaatetus kuuluu pääosin hankintalain kilpailuttamisen piiriin. Kansallisen sääntelyn puuttumista on pidetty puolustusministeriössä epätyydyttävänä tilanteena ja asiaa selvittämään on asetettu työryhmä vuonna 2006. Asiantuntijakuulemisessa kävi ilmi, että jos direktiivi toteutuu ehdotuksen mukaisesti, Suomen kansallista lainsäädäntöä on tarkistettava ja hankintalakia on täydennettävä.

Vastaostoja direktiiviehdotus ei saadun selvityksen mukaan suoranaisesti käsittele. Asiaa kuitenkin käsitellään komission vaikutusarvioinnissa sekä puolustusteollisuustiedonannossa. Komissio on kritisoinut vastakauppamekanismeja soveltumattomina sisämarkkinoiden yhteyteen ja pitänyt niitä epäterveenä toimintana myös puolustushankinnoissa. Valiokunta pitää valtioneuvoston asiassa esittämää toimintalinjaa hyvänä ja realistisena. Vastakauppojen käyttö on Suomelle edelleen tärkeää merkittävissä puolustusvälinehankinnoissa (arvoltaan vähintään 10 miljoonaa euroa), eikä Suomi voi tässä vaiheessa luopua vastakauppaehdosta. Aihepiiriä koskeva harmonisoiva keskustelu tulisi valiokunnan mielestä ohjata tehtäväksi Puolustusviraston puitteissa, jonne asia luontevasti kuuluu.

Valiokunta katsoo valtioneuvoston kannan mukaisesti, että direktiivissä säädettävän kynnysarvon tulisi olla tavaroiden ja palvelujen osalta ehdotettua 133 000 euroa huomattavasti korkeampi. Johdonmukaista olisi soveltaa samaa kynnysarvoa, josta on saavutettu yhteisymmärrys Puolustusviraston käytännesääntöjen osalta eli yhden miljoonan euron rajaa.

Valiokunta korostaa direktiiviehdotuksessa lisäksi kansallisen huoltovarmuuden merkitystä. Direktiiviin sisältyvät huoltovarmuutta koskevat järjestelyt ovat Suomen kannalta oikean suuntaisia. Valiokunta huomauttaa, että elinvoimainen kotimainen puolustusteollisuus on materiaalisen huoltovarmuuden tärkeä osa.

Yhteenvetona direktiiviehdotuksesta ja sen sisällöstä valiokunta toteaa, että siihen sisältyy potentiaalisesti paljon hyödyllisiä elementtejä. Samalla valiokunta kuitenkin huomauttaa, että direktiiviehdotuksen soveltamisala (1 artikla) on epäselvä ja sitä tulee käsittelyn aikana pyrkiä tarkentamaan. Artiklan 1 a kohdan mukainen muotoilu sisältää viittauksen vuodelta 1958 peräisin olevaan tavaralistaan, jota ei ole koskaan julkistettu virallisesti ja josta on olemassa lukuisia eri versioita.

Direktiivin konkreettista sisältöä koskeva neuvotteluprosessi on vasta alkutekijöissään. Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esiin, että mahdollinen lopputilanne voisi olla sellainen, jossa osa hankinnoista suoritettaisiin jatkossakin ei-julkisten hankintojen direktiivin mukaan, osan hankinnoista kattaisivat Puolustusviraston käytännesäännöt, puolustus- ja turvallisuusvälinehankintadirektiivi kattaisi tietyn kokonaisuuden ja siviilihankintadirektiivi kattaisi loput hankinnoista. Valiokunta huomauttaa, että eri direktiivien ja käytännesääntöjen kautta toteutettavien hankintojen rajapinnat ovat epäselvät. Suomen kannalta on erityisen tärkeää, että kansallinen linja on johdonmukainen sekä hallitustenvälisessä, vapaaehtoisuuteen perustuvassa markkinoiden vapauttamisessa että komissiovetoisessa prosessissa.

Valiokunnan kannanotot sisäisten siirtojen direktiiviin

Saadun selvityksen mukaan direktiivialoite on ensimmäinen yhteisötason lainsäädäntöaloite ehdotuksen alalla. Jäsenvaltioissa sovelletaan nykyään kansallisia lupamenettelyjä (27 erilaista mekanismia) puolustusmateriaalin viennissä. Kansalliset lupamenettelyt poikkeavat toisistaan huomattavasti. Komissio esittää yleislupajärjestelmää EU:n sisäisiin siirtoihin nykyisten erillisten kansallisten lupamenettelyjen sijaan. Myönnetyt yleisluvat olisivat sisämarkkinaperiaatteiden mukaisesti voimassa koko yhteisön alueella. Nykyään käytössä olevissa kansallisissa lupamenettelyissä luvat myönnetään pääsääntöisesti tapauskohtaisesti yksittäisille siirroille.

Komission vuonna 2005 teettämän tutkimuksen mukaan lupien käsittelyn välittömät kustannukset ovat 434 miljoonaa euroa vuodessa. Lisäksi sisäisten siirtojen välillisiksi kustannuksiksi arvioitiin 2,73 miljardia euroa vuodessa. Vuosittaisten siirtojen määrä tutkimuksessa koko yhteisön alueella oli 11 400. Suomen osuus EU:n sisäisistä myönnetyistä luvista on saadun selvityksen mukaan noin 1,0—1,5 prosenttia. Direktiivi helpottaisi toteutuessaan merkittävästi myös suomalaisyritysten toimintaa, sillä useat suomalaiset yritykset pyrkivät alihankkijoiksi suurille eurooppalaisille puolustusjärjestelmätoimittajille. Erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten osalta nykyinen lupaprosessi on raskas.

Komissio pyrkii lupamenettelyjen yksinkertaistamisella ja harmonisoimisella parantamaan puolustusteollisuuden toimintaedellytyksiä, lisäämään eurooppalaisen puolustusteollisuuden kilpailukykyä ja parantamaan huoltovarmuutta vahvistamalla luottamusta puolustusmateriaalin viiveettömään saatavuuteen EU:n jäsenmaiden puolustusvoimien ja puolustusteollisuuden käyttöön.

Valiokunta pitää komission esittämiä tavoitteita direktiivin osalta oikeansuuntaisina. Positiivista on saadun selvityksen mukaan myös se, että toimenpiteet edistäisivät osaltaan suomalaisten yritysten tuotteiden vientimahdollisuuksia nopeuttamalla puolustustarvikevientiin liittyvien lupien saamista yhteisön sisäisissä siirroissa.

Direktiivin soveltamisalaan kuuluisivat kaikki EU:n yhteisen puolustustarvikeluettelon sisältämät tuotteet mukaan lukien alajärjestelmät, komponentit, varaosat, teknologian siirto, kunnossapito ja korjaus. Lisäksi jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus tehdä kansallisia lisäyksiä tuoteluetteloon, jos tuotteiden siirrot yhteisön sisällä aiheuttaisivat riskejä.

Puolustustarvikkeiden maastaviennistä, kauttakuljetuksesta ja välityksestä on Suomessa säädetty maastavientilaissa ja maastavientiasetuksessa, suuntaviivoissa sekä puolustustarvikkeiden maastaviennistä ja kauttakuljetuksesta annetun asetuksen täytäntöönpanosta annetussa puolustusministeriön päätöksessä. Direktiiviehdotuksen täytäntöönpano edellyttäisi saadun selvityksen mukaan muutoksia ainakin osaan näistä säädöksistä.

Voimassa olevan lainsäädännön perusteella puolustustarvikkeiden viennille EU-jäsenvaltioihin ei ole lähtökohtaisesti ulko- ja turvallisuuspoliittista estettä, ellei vastaanottajamaan olosuhteista muuta johdu. Muiden kuin puolustustarvikkeiden maastavientiä, kauttakuljetusta ja välitystä koskevista yleisistä suuntaviivoista annetun valtioneuvoston päätöksen (1000/2002) osalta arvio tehdään tapauskohtaisesti.

Direktiivin hyväksyminen johtaisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan käytännössä siihen, että EU:n sisäisissä siirroissa siirryttäisiin asteittain alkuperäisessä jäsenvaltiossa tehtävästä tapauskohtaisesta etukäteisvalvonnasta yleiseen jälkikäteisvalvontaan. Myönnetyt yleisluvat olisivat sisämarkkinaperiaatteiden mukaisesti voimassa koko yhteisön alueella. Ehdotetussa yleislupajärjestelmässä tuotteet voisivat liikkua yleisluvan ehtojen mukaisesti koko EU:n alueella ja jälleenvientilupa edellytettäisiin vasta, kun tuote vietäisiin EU:n ulkopuolelle.

Yhteenvetona direktiivistä valiokunta arvioi, että vientilupamenettelyjen harmonisoinnilla voitaisiin parantaa puolustusteollisuuden toimintaedellytyksiä EU:n jäsenvaltioiden rajat ylittävässä yhteistyössä. Saadun selvityksen mukaan direktiiviehdotuksen konkreettisia hyötyjä olisivat kilpailukyvyn parantuminen, toimitusvarmuuden lisääntyminen ja kustannussäästöt lupamenettelyn yksinkertaistuessa. Suunniteltu sääntely tukisi lisäksi eurooppalaisen huoltovarmuuden kehittämistä lisäämällä luottamusta puolustusmateriaalin viiveettömään saatavuuteen EU:n jäsenmaiden puolustusvoimien ja puolustusteollisuuden käyttöön. Tätä tavoitetta on pidettävä Suomen näkökulmasta erityisen tervetulleena.

Keskeinen kysymys, johon valiokunnan mielestä direktiivin jatkovalmistelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota, on siirtojen jäljitettävyys. Vastuu mahdollisten jälleenvientiehtojen tarkistamisesta siirtyisi järjestelmän myötä nykyistä järjestelmää vahvemmin vientilupaa hakevalle yritykselle. Vientilupaa EU-alueen ulkopuolelle haettaessa yrityksen olisi vahvistettava, että se noudattaa alkuperämaan asettamia rajoituksia.

Saadun selvityksen mukaan ehdotettuun järjestelmään ei sisälly mekanismia puolustustarvikesiirtojen ajantasaiselle jäljittämiselle. Luottamusta lisääviksi toimiksi ehdotetaan yritysten sertifiointijärjestelmää ja sitoutumista alkuperäisjäsenvaltion asettamien vientirajoitusten noudattamiseen. Varsinaiseksi seurantajärjestelmäksi ehdotetaan yritysten jälkikäteisraportointia. Tällaista seurantamekanismia ei valiokunnan mielestä voi pitää riittävänä. Lisäksi puolustustarvikkeiden toimittajilta tulee edellyttää kirjanpitoa, jossa vientiselvitysvelvollisuus olisi direktiiviehdotuksen 3 vuoden sijasta vähintään 10 vuotta.