Allmänt

Regeringen föreslår att lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021) ändras i fråga om bestämmelserna om beredskap och förberedelser. I propositionen föreslås bestämmelser om samarbetsstrukturer för att skapa och samordna en enhetlig beredskapsplanering inom social- och hälsovården samt för att hantera störningssituationer under normala förhållanden och undantagsförhållanden. På regional nivå ska välfärdsområdena avtala om detta inom samarbetsområdena för social- och hälsovården i ett samarbetsavtal mellan välfärdsområdena. Nationellt anvisas beslutanderätten social- och hälsovårdsministeriet, som tillsätter en nationell beredskapsgrupp för social- och hälsovård. Social- och hälsovårdsministeriet samt de ansvariga tjänsteinnehavare som enligt propositionen anges i förvaltningsstadgan ska ges ledningsansvar inom social- och hälsovården på samarbetsområdesnivå eller nationellt och på de villkor som preciseras i propositionen, om det behövs med anledning av störningssituationens omfattning eller sakens brådskande natur eller av någon annan motsvarande anledning. Propositionen ändrar inte den uppgiftsspecifika lagstiftningen, och de befogenheter som avses i de föreslagna bestämmelserna får enligt propositionsmotiven endast utövas inom ramen för den uppgiftsspecifika lagstiftningen. 

Syftet med de föreslagna ändringarna är att precisera lagstiftningen så att lagen vid störningssituationer och under undantagsförhållanden ger tillräckliga befogenheter för ledning och beslutsfattande som överskrider välfärdsområdesgränserna. Genom ändringarna kan man inom social- och hälsovården förbereda sig bättre på hotbilderna enligt den nationella riskbedömningen. Samtidigt möjliggörs för social- och hälsovårdens del uppfyllandet av de skyldigheter som följer av Finlands fullvärdiga medlemskap i Nato. Propositionen förbättrar möjligheterna att skapa ett enhetligt nationellt system för social- och hälsovårdstjänster med avseende på beredskap och förberedelser. Den möjliggör också en bättre ledning av verksamheten under normala förhållanden och förbättrar förutsättningarna för informationsutbyte och samarbete med och mellan olika aktörer. 

Enligt grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 10/2025 rd) kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men bara om utskottets konstitutionella anmärkning till 50 b § om den nationella ledningen av störningssituationer och undantagsförhållanden inom social- och hälsovården beaktas på behörigt sätt. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att propositionens syften är motiverade och tillstyrker lagförslaget, men föreslår ändringar i det på det sätt som anges nedan, med beaktande även av de ändringar som grundlagsutskottet förutsatt. Vid utskottets sakkunnigutfrågning fick propositionen ett brett stöd och även förvaltningsutskottet ansåg i sitt utlåtande (FvUU 6/2025 rd) att propositionens syften är motiverade. Lagändringen effektiviserar den nationella styrningen och ledningen av social- och hälsovårdssystemet i situationer som avses i den nationella krisbedömningen. En tydligare ledning, möjligheten att använda resurser över välfärds- och samarbetsområdesgränser samt en harmonisering av beredskapsplaneringen stärker samhällets resiliens vid störningssituationer under normala förhållanden och under undantagsförhållanden. Covid-19-pandemin visade till exempel att styrnings-, lednings- och beslutssystemen samt verksamhetsprocesserna i störningssituationer och undantagsförhållanden måste vara tydliga även över den administrativa områdesindelningen. Genom att skapa strukturer i lagstiftningen för beslutsfattande och för snabb mobilisering av nationella och internationella resurser förbättras verksamhetsförutsättningarna utan att det behöver tillgripas befogenheter enligt beredskapslagen. 

Utskottet anser att de föreslagna ändringarna förbättrar social- och hälsovårdens förmåga att samordna samarbetet också med myndigheter inom andra förvaltningsområden. Utskottet betonar att det är särskilt viktigt att befolkningsskyddsuppgifterna samordnas mellan räddningsväsendet och social- och hälsovården samt mellan välfärdsområdena och kommunerna. Välfungerande ledningssystem som används både under normala förhållanden och under undantagsförhållanden säkerställer en effektiv delning av lägesbilden mellan dessa myndigheter. 

Hantering av störningssituationer och undantagsförhållanden i samarbetsområdena för social- och hälsovården

Propositionen har beretts i enlighet med regeringsprogrammet så att de fem samarbetsområdenas roll i fråga om beredskap och förberedelser stärks. Det föreslås att lagen kompletteras bland annat med en ny 50 a §, där det föreskrivs om hantering av störningssituationer under normala förhållanden och av undantagsförhållanden i samarbetsområdena för social- och hälsovården. I den föreslagna 50 a § föreskrivs det närmare om det innehåll som ska avtalas i samarbetsavtalet mellan välfärdsområdena i fråga om social- och hälsovårdens beredskap, förberedelser samt hantering av störningssituationer under normala förhållanden och av undantagsförhållanden. Enligt bestämmelsen ska det i samarbetsavtalet bland annat avtalas om gemensamma grunder för regleringsnivåer i beredskapen och alarmarrangemang och förfarandena för dessa i samarbetsområdet, om det stöd som välfärdsområdena (inklusive HUS-sammanslutningen och Helsingfors stad) ska ordna för de andra välfärdsområdena i samarbetsområdet vid störningssituationer som ett enskilt välfärdsområde inte har tillräckliga social- och hälsovårdsresurser för att hantera samt om rätten för det välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus, HUS-sammanslutningen och Helsingfors stad att leda den verksamhet vid ett eller flera välfärdsområden i samarbetsområdet som gäller hanteringen av störningssituationer inom social- och hälsovården och att fördela social- och hälsovårdsresurser mellan välfärdsområdena i samarbetsområdet. En tjänsteinnehavare som anges i förvaltningsstadgan för ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus (i södra Finland gäller detta HUS-sammanslutningen och Helsingfors stad) kan enligt bestämmelsen inleda föreskrivna åtgärder i anslutning till hanteringen av störningssituationer, om det behövs med anledning av störningssituationens omfattning eller sakens brådskande natur eller av någon annan motsvarande anledning. Regionförvaltningsverken och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) övervakar social- och hälsovårdens beredskap och förberedelser som en del av tillsynen över välfärdsområdenas uppgift att ordna social- och hälsovården. Tillsynsbehörigheten omfattar också tillsyn över de tjänsteinnehavare som anges i förvaltningsstadgan samt över verksamheten vid beredskapscentren inom social- och hälsovården. 

Utskottet anser att den föreslagna regleringen om hantering av störningssituationer och undantagsförhållanden inom samarbetsområdet behövs och är viktig för att stärka välfärdsområdenas beredskap och förberedelser. Enligt utskottets uppfattning främjar regleringen likabehandling av invånarna i de välfärdsområden som hör till samma samarbetsområde samt kvaliteten på beredskapsplaneringen och förberedelserna genom att säkerställa enhetliga grunder och förfaranden för hantering av störningssituationer och undantagsförhållanden för alla välfärdsområden inom samarbetsområdet. De föreslagna bestämmelserna fick starkt stöd också vid utskottets sakkunnigutfrågning, där det bland annat konstaterades att förslaget klargör den redan gällande regleringen i fråga om styrnings- och ledningssystemet och i hög grad förverkligar den centrala principen att ledningen också i störningssituationer så långt som möjligt ska bygga på det ledningssystem som tillämpas under normala förhållanden. 

Utfrågade sakkunniga fäste uppmärksamhet vid att nivåerna för reglering av beredskap och de tillhörande förfarandena bör definieras enhetligt på nationell nivå i lag eller åtminstone i förordning. Utskottet anser att sådana enhetliga definitioner är viktiga, men bedömer utifrån uppgifter från social- och hälsovårdsministeriet att tillräcklig nationell enhetlighet i både nivåerna för beredskapsreglering och de tillhörande förfarandena kan säkerställas genom att samarbetsavtalet mellan välfärdsområdena bereds i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet i enlighet med 37 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård i fråga om de delar som gäller beredskap och förberedelser. 

I några sakkunnigyttranden till utskottet ansågs det att samarbetsmekanismen i fråga om beredskap och förberedelser är ett alltför långsamt och stelt redskap i en föränderlig omvärld och att det åtminstone bör övervägas att hålla de frågor som ska avtalas i avtalet på en tillräckligt övergripande nivå. Enligt uppgifter från social- och hälsovårdsministeriet kan en helhet som bygger på samarbetsavtalet utformas så att avtalet innehåller grunderna för de helheter som föreskrivs i lag och ger befogenhet att avtala om detaljerna exempelvis mellan områdesstyrelserna och/eller tjänsteinnehavare. Utskottet anser att detta förfarande är motiverat. På så sätt kan man förverkliga både principen om folkstyre som är kopplad till samarbetsavtalet och uppnå den flexibilitet som behövs när man avtalar om de frågor som avses i lagförslaget. 

De praktiska förfarandena för välfärdsområdenas beredskap inför störningssituationer och för att trygga kontinuiteten ingår i välfärdsområdenas beredskapsplaner. Enligt gällande 50 § 1 mom. i lagen om ordnande av social- och hälsovård ska ett välfärdsområde i samråd med kommunerna inom sitt område och de andra välfärdsområdena i samarbetsområdet för social- och hälsovården genom beredskapsplaner och andra åtgärder i förväg skaffa sig beredskap inför störningssituationer och undantagsförhållanden. Enligt 51 § 1 mom. ska de välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus samt HUS-sammanslutningen styra beredskapsplaneringen för social- och hälsovården i sina samarbetsområden för social- och hälsovården i enlighet med enhetliga riksomfattande principer. Enligt 3 § i statsrådets förordning om välfärdsområdenas beredskap för störningssituationer inom social- och hälsovården ska välfärdsområdet i sina beredskapsplaner för social- och hälsovården beakta planernas förenlighet med områdets räddningsväsende, med kommunerna och med de övriga välfärdsområdena i samarbetsområdet. Regionförvaltningsverken ansvarar i nuläget för det regionala beredskapssamarbetet, men avsikten är att uppgiften i fortsättningen ska överföras till det nya statliga tillstånds- och tillsynsverket (RP 13/2025 rd). Utskottet betonar vikten av välfärdsområdenas beredskapsplanering och den regionala beredskapsplaneringen och anser att även samarbetet med kommunerna i området är viktigt. Dessutom fäster utskottet i fråga om säkerställandet av läkemedelsförsörjningen uppmärksamhet vid att det i beredskapsplanerna är motiverat att också beakta läkemedelsförsörjningen inom öppenvården, så att medborgarnas läkemedelsförsörjning tryggas även under undantagsförhållanden. Apoteken är en integrerad del av hälso- och sjukvården och ansvarar för läkemedelsförsörjningen inom öppenvården också under undantagsförhållanden. 

Sakkunniga lyfte fram behovet av att säkerställa ett tillräckligt informationsflöde till tillsynsmyndigheterna och den nationella beredskapsgruppen för social- och hälsovården när det fattas beslut om åtgärder för hantering av en störningssituation. För att trygga informationsflödet föreslår utskottet att 50 a § 2 mom. kompletteras så att det framgår att inte bara samarbetsområdets välfärdsområdesstyrelser utan också tillsynsmyndigheterna och social- och hälsovårdsministeriet utan dröjsmål ska informeras om att en tjänsteinnehavare som avses i förvaltningsstadgan för det välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus har beslutat inleda åtgärder för hantering av en störningssituation. 

Dessutom anser utskottet att det för konsekvensens skull är motiverat att precisera 50 a § så att välfärdsområdet inte genom ett beslut av en tjänsteinnehavare som anges i förvaltningsstadgan för ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus kan åläggas att vidta åtgärder som innebär avvikelse från de krav som i annan lagstiftning ställs upp för social- och hälsovård, om det inte föreskrivs särskilt om detta genom lag eller med stöd av lag (nytt 3 mom.). Den föreslagna bestämmelsen motsvarar den bestämmelse i 50 b § 5 mom. som grundlagsutskottet förutsatte i sitt utlåtande (GrUU 10/2025 rd). 

Nationell ledning av störningssituationer och undantagsförhållanden inom social- och hälsovården

I den föreslagna 50 b § föreskrivs det om den nationella ledningen av störningssituationer och undantagsförhållanden inom social- och hälsovården. Enligt 1 mom. fattar social- och hälsovårdsministeriet i störningssituationer under normala förhållanden samt under undantagsförhållanden beslut om ledningen av välfärdsområdenas verksamhet inom social- och hälsovården och om ändringar i verksamheten samt om fördelningen av resurser mellan välfärdsområdena eller samarbetsområdena, om beslutet behövs för en ändamålsenlig användning av resurserna, för tryggande av ordnandet av tjänster eller för samordning av verksamheten. 

Utskottet anser i likhet med de sakkunniga som hörts att det är motiverat att precisera och stärka den nationella ledningen av störningssituationer och undantagsförhållanden inom social- och hälsovården i enlighet med propositionen. Vid allvarliga och omfattande kriser är det viktigt att säkerställa att resurserna inom alla samarbetsområden vid behov kan styras på nationell nivå. Det är motiverat att den nationella ledningen av störningar inom social- och hälsovården och undantagsförhållanden hör till social- och hälsovårdsministeriets behörighet, men utskottet betonar ändå att ledningen av mer omfattande störningssituationer och undantagsförhållanden som berör flera förvaltningsområden utöver social- och hälsovården bör höra till statsrådet. 

Utskottet föreslår de ändringar i 50 b § som grundlagsutskottet har förutsatt i sitt utlåtande (GrUU 10/2025 rd). Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (stycke 8) att med undantagsförhållanden avses i förslaget uppenbarligen undantagsförhållanden enligt beredskapslagen. Uttrycket ”störningssituationer under normala förhållanden” blir mycket obestämt i ljuset av den föreslagna bestämmelsen och motiveringen till den. Enligt grundlagsutskottet är det nödvändigt att ändra regleringen så att det avsevärt mer exakt framgår under vilka relativt allvarliga förhållanden bestämmelsen kan tillämpas. Det är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Preciseringen kan göras exempelvis genom att en öppen exempelförteckning över tillämpningssituationer tas in i lagen. Enligt grundlagsutskottets utlåtande (stycke 9) är det med avseende på 121 § i grundlagen också problematiskt vittsyftande och flertydigt formulerat vad ministeriets behörighet i sak innehåller (”beslut om ledningen av välfärdsområdenas verksamhet inom social- och hälsovården och om ändringar i verksamheten”). Bestämmelsen bör enligt grundlagsutskottet preciseras betydligt och gälla de åtgärder som är nödvändiga i störningssituationer. 

Social- och hälsovårdsutskottet föreslår utifrån grundlagsutskottets utlåtande att 50 b § 1 mom. kompletteras med en hänvisning till undantagsförhållanden enligt beredskapslagen. I detta sammanhang konstaterar utskottet att den föreslagna regleringen utöver undantagsförhållanden enligt beredskapslagen också omfattar sådana störningssituationer under normala förhållanden där förutsättningarna för att konstatera undantagsförhållanden enligt beredskapslagen är uppfyllda eller håller på att uppfyllas, men där undantagsförhållanden ännu inte har konstaterats i enlighet med beredskapslagen. 

Dessutom föreslår utskottet att 50 b § 1 mom. kompletteras med en precisering enligt vilken ministeriets beslut, med undantag av beslut i brådskande situationer, förutsätter beredning av den nationella beredskapsgrupp som avses i 50 c §. Bestämmelsen begränsar ministeriets självständiga handlingsutrymme i beslutsfattandet, eftersom besluten enligt huvudregeln förutsätter beredning av den nationella beredskapsgruppen. Utskottet föreslår också att 50 b § 1 mom. kompletteras i enlighet med grundlagsutskottets utlåtande så att ett beslut av ministeriet om ledning av verksamheten, ändring av verksamheten eller fördelning av resurser ska vara nödvändigt för att hantera en störningssituation. Utskottet konstaterar att denna precisering i väsentlig grad begränsar ministeriets behörighet och riktar den till åtgärder som är nödvändiga för att hantera störningssituationer. 

Utskottet föreslår att 50 b § kompletteras med ett nytt 2 mom., där det i enlighet med grundlagsutskottets utlåtande ges en öppen exemplifierande förteckning över de allvarliga förhållanden under vilka bestämmelsen kan tillämpas. I det föreslagna 2 mom. definieras som störningssituationer under normala förhållanden de risker enligt den nationella riskbedömningen som delegationen för social- och hälsovård under undantagsförhållanden i praktiken har ansett vara de mest centrala för social- och hälsovården. Den föreslagna regleringen kan också tillämpas vid andra allvarliga störningssituationer, såsom en omfattande eller annars allvarlig störning i vattenförsörjningen eller en storolycka, om den till sina verkningar kan jämställas med de störningssituationer som nämns i momentet. 

Enligt grundlagsutskottets utlåtande (stycke 10) saknar den föreslagna 50 b § bland annat de begränsningar av beslutsrätten som nämns i motiveringen till bestämmelsen. Enligt propositionen (RP 210/2024 rd, s. 45) är det möjligt att ändra verksamheten bara inom ramen för den gällande lagstiftning som gäller uppgiftshelheten och de föreslagna bestämmelserna gör det inte i sig möjligt att avvika från kraven i den lagstiftning som gäller uppgiften i fråga. Grundlagsutskottet anser att 50 b § åtminstone bör ändras så att begränsningarna också framgår av bestämmelsen. Det är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Utskottet föreslår att 50 b § kompletteras med ett nytt 5 mom. där det på det sätt som grundlagsutskottet förutsätter föreskrivs att beslut som avses i 1 och 4 mom. inte får avvika från de krav för social- och hälsovårdens verksamhet som ställs i annan lagstiftning, om det inte föreskrivs särskilt om detta genom lag eller med stöd av lag. Bestämmelsens ordalydelse avses omfatta både kraven på innehållet i social- och hälsovårdstjänsterna och exempelvis lagstiftning som påverkar personalens ställning inom social- och hälsovården, såsom bestämmelserna om arbetstid och semestrar. 

Den nationella beredskapsgruppen

Enligt propositionen ska det till lagen fogas en ny 50 c §, i vilken det föreskrivs om en nationell beredskapsgrupp för social- och hälsovård. Syftet med beredskapsgruppen är att fungera som stöd för social- och hälsovårdsministeriet vid beredningen och verkställandet av beslut som avses i 50 b §. Den nationella beredskapsgruppens verksamhet är en del av social- och hälsovårdsministeriets verksamhet och omfattas därmed av de högsta laglighetsövervakarnas tillsynsbehörighet. Utskottet anser att förslaget är motiverat, och även de sakkunniga ansåg det vara av betydelse att det i fortsättningen inom social- och hälsovårdens beredskap finns en grupp på nationell nivå som bedömer och överväger vilka nationella åtgärder som krävs i störningssituationer samt hur resurserna ska fördelas nationellt och på ett ändamålsenligt sätt. 

I vissa sakkunnigyttranden till utskottet föreslogs nya aktörer som medlemmar i beredskapsgruppen eller att bestämmelserna om sakkunniga som hörs av gruppen skulle vara mer detaljerade än vad som föreslås. I Försvarsmaktens utlåtande framhölls att en företrädare för Försvarsmakten bör utses till beredskapsgruppen vid undantagsförhållanden under krigstid, eftersom gruppen särskilt i sådana förhållanden måste ha en tydlig bild av läget inom Försvarsmaktens medicinalvård i fält. Å andra sidan ansågs gruppens sammansättning i flera utlåtanden vara ändamålsenlig just i den föreslagna formen. 

Utskottet anser det motiverat att den nationella beredskapsgruppens sammansättning hålls tillräckligt koncentrerad. Utskottet fäster också uppmärksamhet vid att det enligt den föreslagna 50 c § är möjligt för gruppen att vid behov kalla permanenta eller tillfälliga sakkunniga som stöd för sitt arbete, vilket tryggar den extra sakkunskap som den nationella beredskapsgruppen kan behöva. I bestämmelsen ingår också en informativ bestämmelse om att den nationella beredskapsgruppen i den mån det är möjligt också ska höra andra aktörer med koppling till hanteringen av störningssituationen. Utskottet anser dock att det med tanke på informationsgången och samordningen av verksamheten är motiverat att en företrädare för Försvarsmakten utses till gruppen vid undantagsförhållanden enligt 3 § 1 och 2 punkten i beredskapslagen, och föreslår att 50 c § 2 mom. kompletteras i detta avseende. 

Verkställighet och fortsatt beredning av lagstiftningen

Utskottet anser det vara viktigt att hanteringen och ledningen av störningssituationer och undantagsförhållanden samt samarbetet mellan olika aktörer övas både inom samarbetsområdena och på nationell nivå i samband med genomförandet av den föreslagna lagstiftningen. Utskottet anser det också viktigt att i fortsättningen stärka den regionala beredskapen och bland annat samarbetet mellan välfärdsområdena och kommunerna i fråga om beredskapen. Utskottet välkomnar också att man i inrikesministeriets projekt för utveckling av det regionala beredskapssamarbetet och lägesbildsverksamheten (projektkod SM029:00/2024) utreder olika alternativ för hur de regionala samarbetsstrukturerna kan organiseras. 

Med beaktande av det förändrade säkerhetsläget i samhället betonar utskottet att det är motiverat att höja social- och hälsovårdens och räddningsväsendets beredskap för störningar. I anslutning till detta anser utskottet det vara viktigt att reservera tillräckliga resurser för beredskap och förberedelser inom social- och hälsovården. Detta förutsätter också att tillräckliga resurser säkerställs under normala förhållanden, så att nödvändiga resurser vid behov kan riktas till hantering av störningssituationer och undantagsförhållanden. (Utskottets förslag till uttalande 1) 

Utskottet anser att det i samband med genomförandet av den föreslagna regleringen även är viktigt att bedöma behovet av att vidareutveckla regleringen så att den motsvarar de föränderliga behoven i ledningen av hanteringen av störningssituationer och undantagsförhållanden inom social- och hälsovården. I den fortsatta beredningen är det viktigt att beakta de lärdomar som dragits av tidigare störningssituationer och undantagsförhållanden (t.ex. covid-19-pandemin) samt regionala och nationella erfarenheter av genomförandet av den föreslagna lagstiftningen. (Utskottets förslag till uttalande 2)