Motivering

I sitt utlåtande EkUU 3/2002 anförde ekonomiutskottet bl.a. följande ställningstaganden:

• utsläppshandeln bör genomföras i frivillig form åtminstone under perioden 2005-2007,
• vid den fortsatta behandlingen bör det noggrant utredas hur begränsningen av utsläppshandeln inverkar mellan medlemsstater och företag med beaktande av olika industri- och energiproduktionsstrukturer,
• vid den fortsatta behandlingen bör det beräknas hur utsläppshandeln påverkar företagens konkurrensförmåga och etableringspolitik; det skall undvikas att produktion flyttar bort från Finland och EU på grund av systemet med utsläppshandel,
• vid den fortsatta behandlingen bör det utvärderas hur förslaget påverkar energipolitiken samt användningen av styrmetoder på nationell nivå och gemenskapsnivå, särskilt energibeskattningen,
• det bör utredas hur handeln med utsläppsrätter påverkar stödet för användning av förnybara energikällor och en ökning av den gemensamma el- och värmeproduktionen bör garanteras också i framtiden, och
• de osäkerhetsfaktorer och frågor som gäller den inledande fördelningen av utsläppsrätter måste lösas på ett tillfredsställande sätt innan en slutgiltig positiv utvärdering av införandet av systemet kan göras.

Enligt statsrådets utredning och de sakkunniga som utskottet hört har man i samband med behandlingen av förslaget kunnat svara på endast en del av utskottets frågor. Förslaget är fortfarande förenat med flera osäkerhetsfaktorer som måste beaktas ytterligare vid den fortsatta behandlingen. Rent allmänt anser utskottet dock att ståndpunkterna i statsrådets EU-faktapromemoria 11.9.2002 är bra och att förhandlingsstrategin är motiverad.

Frågan om systemet skall vara obligatoriskt har i samband med behandlingen klarnat så att det inte är möjligt med ett system som är frivilligt för medlemsländerna, något som ekonomiutskottet tidigare understödde. Enligt ordförandelandets förslag eftersträvas flexibilitet genom ett s.k. opt-out-förfarande, enligt vilket medlemsländerna har möjlighet att undanta vissa anläggningar och enligt vissa förslag t.o.m. hela sektorer från systemet. Kompromissförslaget är dock tämligen strängt vad beträffar förutsättningarna för opt-out. Förslaget förutsätter bl.a. att de anläggningar som omfattas av opt-out skall minska sina utsläpp lika mycket som de skulle göra inom ramen för systemet för utsläppshandel.

Utskottet understöder statsrådets ståndpunkt enligt vilken villkoren för användning av opt-out måste göras flexiblare. Utsläppsminskningar måste kunna uppnås t.ex. på det sätt som anges i Finlands nationella klimatstrategi. Innan exakta utsläppsgränser slås fast måste det gå att reda ut på vilket sätt andra styrmetoder, t.ex. energibeskattning och energisparavtal, kan användas för att uppnå motsvarande resultat. Systemet för utsläppshandel måste vara förenligt med energibeskattningen och andra system för energisparande och utsläppsminskningar. Samtidigt måste man kunna säkerställa att riktlinjerna i programmet för främjande av förnybar energi följs. Det måste också gå att undvika uppkomsten av upprepade bördor som äventyrar företagens konkurrensbetingelser. Flexibiliteten hos opt-out får dock inte betyda att det uppstår problem med s.k. fripassagerare. Detta kan dock förhindras med hjälp av andra styrmetoder.

I ekonomiutskottets tidigare utlåtande uppmärksammades även ställningen för sådan industri i vars produktion det till följd av produktionsmetoden uppstår koldioxidutsläpp som kan minskas endast genom att dra ned på produktionen. Utskottet ansåg att ”det bör också utredas om utsläppshandeln kan göras obligatorisk för energiproduktionens utsläpp medan industrins processutsläpp alltjämt omfattas av ett frivilligt system” (EkUU 3/2002 rd, s. 4/II). Med hänvisning även till de synpunkter i det tidigare utlåtandet som gäller industripolitiken i allmänhet och förslagets effekter för företagens etableringspolitik anser utskottet att det är absolut nödvändigt att man med hjälp av flexibilitet i fråga om systemets obligatoriska karaktär och tillämpningsområde kan säkerställa att processindustrins utsläppsminskningar sköts på ett sätt som inte äventyrar denna industrins produktions- och tillväxtförutsättningar. Processutsläppen borde i detta skede kunna lämnas utanför den obligatoriska utsläppshandeln.

I utskottets tidigare utlåtande har man kraftigt kritiserat vissa begränsningar av utsläppshandelns tillämpningsområde. I ordförandelandets kompromissförslag är utgångspunkten att medlemsstaterna genom möjligheter till s.k. opt-in kan utvidga systemets täckning. Utskottet stöder denna möjlighet. Med hänvisning till den erhållna expertutredningen konstaterar utskottet emellertid att användningen av opt-in-möjligheter inte får leda till att systemet blir alltför brokigt. De borde i detta skede begränsas till industrin och anläggningarnas produktionskapacitet. Denna möjlighet kan också vara nödvändig för Finland därför att opt-in gör det bl.a. möjligt att behandla fjärrvärmenäten som en helhet oberoende av enskilda anläggningars kapacitet.

Olika opt-out- och opt-in-arrangemang kan sålunda trygga och främja även gemensam produktion av el och värme, något som utskottet uttryckt sin oro för i sitt tidigare utlåtande. Utskottet anser det också viktigt att utsläppshandeln inte försvårar en utökning av den gemensamma produktionen av el och värme som produceras med bioenergi.

I utskottets tidigare utlåtande har särskild uppmärksamhet fästs vid den s.k. inledande fördelningen. Vid behandlingen av förslaget har kriterierna för den inledande fördelningen utvecklats i en mera godtagbar riktning. Utskottet betonar dock fortfarande att den inledande fördelningen bör vara gratis. Kriterierna för den inledande fördelningen får inte förhindra att användningen av förnybara energikällor främjas och att därigenom uppnådda utsläppsminskningar beaktas. Utsläppsrätter måste kunna reserveras för nya aktörer, likaså måste man kunna förbereda sig på en ökad industriproduktion. Den inledande fördelningen måste gynna förbättrad energieffektivitet samt anläggningar som har genomfört utsläppsminskningar redan innan utsläppshandeln inleds. Vid den inledande fördelningen måste man beakta även de företag som deltar i den globala konkurrensen — i synnerhet om konkurrentländerna också står utanför Kyotoprotokollet.

Utskottet har tidigare konstaterat att beslut om den inledande fördelningen och kriterierna för den i princip bör fattas i lagstiftningsförfarande. I detta avseende instämmer utskottet fortfarande i statsrådets ståndpunkt.

Förhållandet mellan systemet för utsläppshandel och Kyotoprotokollets övriga flexibla mekanismer är fortfarande oklart. Man väntar på kommissionens nya lagstiftningsförslag om dessa mekanismer, men det råder osäkerhet beträffande dess innehåll och tidtabell. Utskottet instämmer i statsrådets ståndpunkt så till vida att man nu borde eftersträva en lösning som garanterar möjlighet att tillämpa de projektbaserade mekanismerna som en del av gemenskapens system för utsläppshandel. Utskottet betonar dock att de projektmekanismer som tillämpas måste uppfylla miljökriterierna.

Dessutom borde man lösa frågan om hur utsläppshandel mellan staterna i enlighet med Kyotoprotokollet är förenlig med gemenskapens interna system för utsläppshandel. Man måste försöka se till att gemenskapens regler för statsstöd inte hindrar att tilläggskvoter som köpts på världsmarknaden beviljas anläggningar, om de tilläggskvoter som beviljas inte överskrider de kvoter som i genomsnitt beviljas motsvarande anläggningar inom EU. En översyn av reglerna om statsstöd och inrättandet av olika referenssystem kan visa sig vara tillräckliga åtgärder i detta avseende.

Hur förmånligt det blir att minska koldioxidutsläppen med hjälp av utsläppshandel beror i avgörande grad på priset på utsläppskvoterna. I detta avseende varierar uppskattningarna mycket, allt mellan 5 och 50 euro per ton koldioxid. Enligt Statens ekonomiska forskningscentrals uppskattning är utsläppshandeln förmånlig endast med rätt låga (under 20 euro/ton koldioxid) kvotpriser. Eftersom marknaden bestämmer priset på utsläppsrätter, kommer det att råda osäkerhet om priset tills utsläppshandeln inleds. Det kan hända att osäkerheten och prisgaffeln minskar när systemets karaktär och täckning klarnar och det kommer mera forskningsresultat. Med beaktande av att utsläppsrätternas pris är av avgörande betydelse även för systemets inverkningar på industrins konkurrensförmåga och företagens etableringspolitik, vore det önskvärt att osäkerheten beträffande priset skulle minska innan systemet införs, även om den inte försvinner helt förrän handeln inleds. Därför kan ett snabbt införande av systemet redan 2005 inte vara det främsta målet. Bedömningen av systemets konsekvenser även med beaktande av EU:s utvidgning samt lagstiftningens kvalitet och dess förenlighet med andra styrsystem och Kyotomekanismerna är viktigare än tidtabellsfrågorna. Man måste också beakta hur tidtabellen för införandet av systemet påverkar uppnåendet av utsläppsmålen enligt Kyotoprotokollet. Därför anser utskottet att rådet borde fundera på om tidtabellen för kommissionens förslag är realistisk.