Allmän motivering

Allmänna synpunkter

Syftet med propositionen är att sätta i kraft Prümfördraget nationellt i Finland. Fördraget utgör en rättslig ram för ett fördjupat gränsöverskridande praktiskt samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna i de avtalsslutande staterna. Fördraget ska göra samarbetet mellan de fördragsslutande staterna effektivare och lättare, inte minst för bekämpning av terrorism, gränsöverskridande brottslighet och olaglig migration.

Brottsligheten har i allt större utsträckning blivit gränsöverskridande. Förvaltningsutskottet anser i likhet med grundlagsutskottet att det analogt krävs mellanstatlig samverkan för att bekämpa den. Grundlagsutskottet har ansett att internationella åtaganden med liknande innehåll är det slag av internationellt samarbete enligt 1 § 3 mom. i grundlagen som är både sedvanligt och tillrådligt.

Förvaltningsutskottet, vars fackområde Prümfördraget i allt centralt hänför sig till, har tidigare lämnat ett ganska omfattande utlåtande, FvUU 22/2006 rd (se också StoUU 7/2006 rd och LaUU 4/2006 rd), om Prümfördraget som ett unionsärende utifrån en utredning från statsrådet (E 97/2005 rd). Utskottet omfattade i sitt utlåtande regeringens syn på Prümfördragets roll i att bekämpa allvarlig internationell brottslighet och förbättra unionens inre säkerhet. Ur Finlands synvinkel ligger fördragets största mervärde i att framför allt informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna blir effektivare och den nytta det medför för brottsutredningen och brottsbekämpningen. Utskottet anser att vi kan gå vidare med förberedelserna för en proposition om Finlands anslutning till Prümfördraget, förutsatt att de frågor som förvaltningsutskottet tar upp i sitt utlåtande utreds på djupet. Utskottet noterar att propositionen har utarbetats med behörig hänsyn till de faktorer det lyft fram i sitt utlåtande FvUU 22/2006 rd. Också utredningen om fördragets innehåll är utförligare i propositionen än i den tidigare E-skrivelsen.

Prümfördraget har trätt i kraft mellan Spanien, Österrike och Tyskland den 1 november 2006. Enligt uppgift kommer det dessutom att träda i kraft för Belgiens, Luxemburgs och Nederländernas del under första halvåret 2007. Utöver Finland har Italien, Portugal och Slovenien uttalat sitt intresse för att tillträda Prümfördraget.

EU:s ministerråd för inrikes frågor har enligt uppgift diskuterat informationsutbytets roll för samarbetet vid sitt möte den 15 januari 2007. En jämförelse mellan DNA-profiler i tyska och österrikiska register har gett över 3 000 träffar. Bland dem finns uppgifter om över 30 brott mot liv, över 20 allvarliga sexualbrott och inemot 150 rån. Betydelsen av ett informationsutbyte kan redan utifrån de här resultaten i Prümfördragets första tillämpningsfas betraktas som avsevärd.

Utskottet inskärper att de viktigaste befogenhetsbestämmelserna och myndigheternas befogenheter utifrån och inom ramen för dem är bundna av den nationella lagstiftningen. Fördragsbestämmelserna medger följaktligen inte i sig och omedelbart vare sig polisen eller någon annan myndighet en självständig behörighet, utan befogenheterna måste läggas fast i den nationella lagstiftningen.

EU:s medlemsstater åtar sig i artikel 29 i unionsfördraget att utforma gemensamma insatser för att förebygga och bekämpa brottslighet, vare sig denna är organiserad eller ej, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri. Genom polissamarbetet förbättras det operativa samarbetet mellan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna för att förebygga, upptäcka och utreda brott. De gemensamma insatserna ska enligt unionsfördraget dessutom omfatta insamling, lagring, bearbetning, analys och utbyte av relevant information om brottslighet.

Medlemsstaterna har avtalat om konkreta insatser med anledning av principerna i unionsfördraget i Haagprogrammet 2004. Enligt programmet blir principen om tillgång tillämplig i unionen från början av 2008. Det betyder att en brottsbekämpande myndighet i en medlemsstat som behöver uppgifter från en annan stat för sitt uppdrag får tillgång till myndighetsuppgifter i den andra staten. Principen om tillgång innebär att uppgifter bara får utbytas för lagstadgade uppdrag.

Kommissionen lämnade i slutet av 2005 ett förslag till rambeslut om genomförandet av principen om tillgång till rådet. Det har gått långsamt framåt med behandlingen av kommissionens förslag i rådets arbetsgrupp. Veterligen är det osannolikt att principen om tillgång till uppgifter kan genomföras inom utsatt tid, alltså i början av 2008. Det beror på om de gemensamma reglerna för dataskydd inom tredje pelaren kan fastställas och sättas i kraft. Förberedelserna för det projektet förefaller att ha hakat upp sig. Förhandlingarna om skydd för personuppgifter har inte varit odelat positiva (FvUU 54/2006 rd — U 48/2005 rd). Enligt propositionen kan det förväntas att principen om tillgång genomförs i unionen utifrån bestämmelserna och de tekniska lösningarna i Prümfördraget.

Sju EU-medlemsstater har sinsemellan ingått Prümfördraget. Finland har inte varit med och berett fördraget. Det har inte beretts i unionens institutioner och därmed har bestämmelserna om fördjupat samarbete jämfört med unionsfördraget inte tillämpats på det. Förfarandet kan kritiseras. Men faktum kvarstår att Prümfördraget gäller i en del av signatärstaterna och att erfarenheterna redan nu är positiva. I inledningen till fördraget uppger sig parterna ha som mål att agera föregångare i syfte att vidareutveckla det europeiska samarbetet.

EU:s nuvarande ordförandeland Tyskland har tagit upp frågan om att införliva bestämmelserna i Prümfördraget i unionens rättsliga system. Det tyska förslaget har fått bred uppslutning. Enligt artikel 47 tillämpas Europeiska unionens lagstiftning i stället för fördraget, om unionen i framtiden godkänner lagstiftning som hör till området för fördraget. Fördraget räknar alltså redan i sig med att bli åsidosatt i framtiden. Utskottet noterar att tidsplanen till denna del är helt öppen och hänvisar samtidigt till de svårigheter som hänger ihop med genomförandet av principen om tillgång.

Utskottet poängterar att det oberoende av integrationsprocessen är viktigt att Finland går med i fördraget också därför att vi som Prümstat får fullvärdigt medinflytande över tillämpningen och vidareutvecklingen av fördraget. Utifrån en politisk förklaring den 5 december 2006 från de stater som undertecknat Prümfördraget är Finland redan nu med i Prümstaternas utvecklingssamarbete. Men fullvärdiga rättigheter får Finland inte förrän anslutningen är folkrättsligt bindande.

Prümfördraget ser ut att bli ett stort framsteg i utvecklingen av EU:s rättsliga och inrikes frågor. Det ger medlemsstaterna en konkret möjlighet att fördjupa informationsutbytet och samarbetet inte minst för bekämpning av allvarlig brottslighet. Med hjälp av fördraget kan principen om tillgång i Haagprogrammet omsättas i praktiken. Ur vår synvinkel har det inte heller kommit fram några sådana missförhållanden i sak som talar för att Finland tills vidare borde avstå från att gå med.

Prümfördraget bygger på sådana krav på respekt för de mänskliga rättigheterna, demokrati och rättsstatsprincipen som är acceptabla med tanke på vår grundlag och den rättsliga ordningen över lag. På tal om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna kan det påpekas här att samtliga avtalsslutande parter är bundna av Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. Förvaltningsutskottet lyfter fram principen att bestämmelserna i Prümfördraget i konkreta situationer ska tolkas positivt med tanke på de grundläggande och de mänskliga rättigheterna.

Ett internationellt fördrag träder i kraft i Finland på de beviskraftiga språk som nämns i fördraget, i detta fall tyska, spanska, franska och holländska. De finsk- och svenskspråkiga översättningarna av fördraget i propositionen saknar juridisk betydelse med tanke på riksdagens beslut om godkännande och ikraftsättande.

Förvaltningsutskottet anser i likhet med grundlagsutskottet att översättningarnas riktighet är av speciellt stor betydelse i och med att Prümfördraget innehåller bestämmelser som är känsliga med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet påtalar i sitt utlåtande en lång rad felaktigheter och inexaktheter i den finska översättningen av fördraget. Översättningen måste ses över i sin helhet innan fördraget publiceras i Finlands författningssamlings fördragsserie.

Det föreskrivs typiskt om internationellt informationsutbyte och operativt samarbete för förebyggande och utredning av brott antingen i bilaterala avtal, som Finland har ingått med de stater som är viktiga i samarbetssammanhang, eller multilaterala avtal. I propositionens motivering nämns exempel på multilaterala internationella avtal. Avtalsnätverket kompletteras av nationell lagstiftning. Också för att sätta i kraft Prümfördraget nationellt har man omfattat en sådan författningspolitisk lösning att det egentliga fördraget, ikraftsättandelagen och den övriga nationella lagstiftningen utgör en helhet. Förvaltningsutskottet har fått en särskild utredning om hur Prümfördraget innehållsligt förhåller sig till vissa andra internationella fördrag.

Med hänvisning till propositionen och annan utredning finner utskottet propositionen behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker Prümfördraget. Det tillstyrker dessutom lagförslagen i propositionen med de överväganden och ändringsförslag som framgår av betänkandet.

DNA-profiler, fingeravtrycksuppgifter och övriga personuppgifter (artiklarna 12—15)

Enligt Prümfördraget inrättar de fördragsslutande parterna nationella databaser över DNA-analyser för undersökning av brott och upprätthåller dem. Förfrågningar, användning och annan behandling av uppgifter ska ske i enlighet med den nationella lagstiftningen. De fördragsslutande parterna utser ett nationellt kontaktställe för sökning och jämförelse av uppgifter, som i enskilda fall ges tillträde till de andra fördragsslutande parternas DNA- och fingeravtrycksuppgifter för utredning av brott. Sökningen sker automatiskt med hjälp av en sökrobot. De fördragsslutande parterna ska endast ha tillträde till sådana DNA-poster som anger DNA-profilen och ett referensnummer. Referensuppgifterna får inte innehålla uppgifter som möjliggör en omedelbar identifiering av den berörda personen. Referensuppgifter, som inte kan kopplas till en viss person, ska kunna identifieras som sådana. Förfarandet är detsamma när man söker fingeravtrycksuppgifter. Om man får en träff på den sökta uppgiften begärs personuppgifterna både i fråga om DNA-uppgifter och fingeravtrycksuppgifter enligt avtal och bestämmelser om straffrättsligt samarbete. Sakkunniga som utskottet har hört har ansett att detta tvåstegssystem är en exemplarisk lösning med tanke på skyddet för personuppgifter.

Utskottet understryker att artiklarna 2—15 i fördraget som innehåller bestämmelser om insamling, behandling och översändande av DNA-profiler, fingeravtrycksuppgifter, fordonsuppgifter och övriga personuppgifter inte ger polisen eller någon annan myndighet självständig befogenhet att behandla sådana uppgifter, utan befogenheten bestäms genom nationell lagstiftning. Det föreskrivs t.ex. om bestämmande och förvaring av DNA-profiler i 5 kap. 11 § och 6 kap. 5 § i tvångsmedelslagen (). Om upptagande, förvarande och registrering av fingeravtrycksuppgifter föreskrivs i sin tur i 6 kap. 4 § i tvångsmedelslagen.

Brottsutredningen blir effektivare och snabbare när begäran om rättshjälp tack vare träffen på referensuppgifter kan skickas direkt till den rätta staten. Samtidigt ökar risken för att åka fast. Det är på sin plats att de fördragsslutande parterna kan jämföra uppgifter för bekämpning och utredning av brott som motvikt till principen om fri rörlighet i EU.

Utskottet konstaterar att DNA-uppgifter bara kan utnyttjas för utredning av brott, alltså först när ett brott redan har begåtts. De fördragsslutande parterna kan begära fingeravtrycksuppgifter av varandra och utnyttja dem inte bara för utredning av brott utan också för att förebygga brott.

Bestämmelserna om utbyte av DNA-uppgifter i Prümfördraget gör ingen skillnad mellan om någon är misstänkt för ett brott eller t.ex. part eller utomstående. Det uppstår inte något egentligt problem eftersom personuppgifter ska lämnas ut enligt nationella bestämmelser och avtal om straffrättsligt samarbete.

Med stöd av Prümfördraget kan fordonsregisteruppgifter användas inte bara för att förhindra och utreda brott utan också för att garantera allmän ordning och säkerhet. Vad gäller fordonsregisteruppgifter får man direkt tillträde till själva uppgifterna.

För att förhindra brott och garantera ordning och säkerhet vid stora evenemang, typ stora idrottsevenemang och Europeiska rådets möten, bör de fördragsslutande parterna sända varandra uppgifter och personuppgifter i överensstämmelse med den nationella lagstiftningen. Skyldigheten gäller utlämnande av uppgifter både på begäran och på eget initiativ (artiklarna 13—14). I det här sammanhanget kan det påpekas att det i artikel 46 i Schengenfördraget föreskrivs att varje avtalsslutande part på eget initiativ får förmedla uppgifter till en annan part om uppgifterna kan anses vara av intresse för denna med tanke på brottsbekämpning eller allmän ordning och säkerhet. Enligt utredning överlappar artiklarna 13 och 14 i Prümfördraget på denna punkt redan gällande bestämmelser. Prümfördragets betydelse är närmast att understryka skyldigheten att lämna ut uppgifter i samband med stora evenemang.

Översändande av uppgifter för bekämpning av terroristbrott (artikel 16)

De fördragsslutande parterna kan utifrån artikel 16 i överensstämmelse med sin nationella lagstiftning och i enskilda fall också utan föregående förfrågan för bekämpning av terroristbrott översända personuppgifter och övriga uppgifter till de nationella kontaktställena i de övriga fördragsslutande parterna, om det på basis av tillgängliga fakta finns skäl att anta att de berörda personerna kommer att göra sig skyldiga till terroristbrott. Med terroristbrott avses sådana brott som det föreskrivs om i artiklarna 1—3 i rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpning av terrorism.

Förvaltningsutskottet noterar att argumentet för att översända uppgifter är det vaga uttrycket om det "finns skäl att anta" att den person som uppgifterna gäller kommer att begå ett brott. Det väsentliga är emellertid att bestämmelsen tillämpas enligt den nationella lagstiftningen. I Finland betyder det i första hand 37 § i lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (). Villkoren för att lämna ut uppgifter enligt den föreslås inte bli uppluckrade.

Vad gäller uppgifterna i artikel 16 i fördraget poängterar förvaltningsutskottet i likhet med grundlagsutskottet att registrering och vidareförmedling av andra uppgifter än sådana som baserar sig på verifierbara fakta kan bli ett problem för den registrerades skydd för privatlivet och rättsskydd. Därför ställs det alldeles speciella krav på att sådana uppgifter ska vara felfria och tillförlitliga. Det bör uppmärksammas när man fattar beslut om att översända uppgifter i enskilda fall. Förvaltningsutskottet hänvisar dessutom till att den myndighet som lämnar ut uppgifter enligt artikel 16.4 kan fastställa de villkor på vilka den mottagande myndigheten kan använda uppgifterna.

Flygsäkerhetsvakter (artiklarna 17 och 18)

Enligt artikel 17 beslutar varje fördragsslutande part självständigt i enlighet med sin nationella flygsäkerhetspolitik om användning av flygsäkerhetsvakter i de luftfartyg som registrerats i landet. Flygsäkerhetsvakter används enligt konventionen angående internationell civil luftfart som ingicks i Chicago den 7 december 1944 jämte bilagor och övriga bestämmelser och regler i internationell lag på området. Flygsäkerhetsvakterna är polistjänstemän eller personer med motsvarande utbildning i statlig tjänst och har i uppgift att upprätthålla säkerheten på luftfartyg. Andra fördragsslutande parter ska i god tid få en föregående skriftlig anmälan om att flygsäkerhetsvakter kommer att användas.

Utifrån artikel 18 beviljar Finland på begäran tillstånd för flygsäkerhetsvakter som en annan fördragsslutande part har satt in att inneha tjänstevapen på flygningar till och från Finland. Men en flygsäkerhetsvakt som innehar vapen och ammunition får inte avlägsna sig från ett luftfartyg annat än åtföljd av en finländsk myndighetsperson och ammunitionen ska omedelbart överlämnas vid en överlåtelseplats som fastställts av den finländska myndigheten där den förvaras under uppsikt. Enligt propositionens motivering är det inte meningen att flygsäkerhetsvakter ska sättas in på finländska luftfartyg. Utskottet har den uppfattningen att det är en motiverad lösning, inte minst med tanke på passagerarnas säkerhet.

Av 2 § i ikraftsättandelagen framgår att en flygsäkerhetsvakt med stöd av artiklarna 17 och 18 i Prümfördraget inom Finlands territorium kan beviljas rätt att bära skjutvapen och andra maktmedelsredskap ombord på luftfartyg och på flygplatser. Beslut om rätt att bära skjutvapen eller andra maktmedelsredskap fattas av polisen.

Bistånd vid återsändande (artikel 23)

Av artikel 23.1 i Prümfördraget framgår det att de fördragsslutande parterna biträder varandra i samband med återsändande av invandrare med beaktande av det beslut och direktiv av rådet som nämns i artikeln. De fördragsslutande parterna underrättar varandra i god tid om planerade återsändningar och erbjuder, i mån av möjlighet, de andra fördragsslutande parterna en möjlighet att delta i dem.

En fördragsslutande part får enligt artikel 23.2 återsända en person genom en annan fördragsslutande parts territorium, om det är nödvändigt.

I propositionen föreslås att utlänningslagen kompletteras med en paragraf som hänför sig till artikel 23. Lagförslaget har formulerats så att tillstånd för en myndighet i en annan fördragsslutande part att genomföra återsändandet ges av polis- eller gränsbevakningsväsendet. En polisman eller gränsbevakare ska också i regel svara för transiteringen och ge myndigheterna i en annan fördragsslutande part en möjlighet att delta i den. Bara i exceptionella situationer ska en tjänsteman i en annan fördragsslutande part kunna ges tillstånd att genomföra transiteringen självständigt. I lagförslaget föreskrivs också om den befogenhet som myndigheten i en annan fördragsslutande part ska ha.

Utskottet vill att det av lagförslaget och motiveringen klart ska framgå vad det handlar om vid transitering och vilka myndigheter i Finland som kan ge myndigheterna i en annan fördragsslutande part tillstånd till transitering. Dessutom är det nödvändigt att reglera befogenheterna för en myndighet i en annan fördragsslutande part vid själva transiteringen. Utskottet föreslår därför längre fram i detaljmotiveringen att lagförslag 7 ändras.

Åtgärder vid omedelbar fara (artikel 25)

En fördragsslutande parts tjänstemän kan i brådskande fall utan förhandsmedgivande av en annan fördragsslutande part överskrida den gemensamma gränsen för att i närheten av den andra fördragsslutande partens gräns genomföra sådana tillfälliga åtgärder i enlighet med värdstatens nationella lagstiftning som behövs för att avvärja omedelbar fara för liv eller hälsa.

Värdstaten ska omedelbart underrättas om att gränsen har överskridits. Åtgärderna ska avbrytas när värdstaten har vidtagit nödvändiga åtgärder för att avvärja faran.

Tillämpningen av artikeln regleras närmare i 4 § i ikraftsättandelagen. En behörig tjänsteman i den andra staten har utifrån paragrafen rätt att använda sådana befogenheter som föreskrivs i 2 kap. i polislagen (), om det är nödvändigt att tillgripa dem i brådskande ordning för att avvärja fara som hotar liv eller hälsa. Ett annat villkor är att den finländska behöriga myndigheten inte omedelbart kan använda sina befogenheter.

Användning av tjänstevapen och utrustning (artikel 28)

Av artikel 28 i Prümfördraget framgår att de fördragsslutande parternas tjänstemän som inom ramen för en gemensam insats vistas i en annan fördragsslutande parts territorium kan använda sin tjänsteuniform. De kan inneha tjänstevapen, ammunition och övrig nödvändig utrustning i enlighet med ursprungsstatens nationella lagstiftning. Varje fördragsslutande part kan förbjuda ursprungsstatens tjänstemän att medföra vissa tjänstevapen, viss ammunition och övrig nödvändig utrustning.

Artikelns 2 stycke gäller villkoren för att få använda tjänstevapen och utrustning. Det inskränker inte explicit användningen till gemensamma insatser. Men ändamålet framgår av fördragssammanhanget. I 3 § 2 mom. i ikraftsättandelagen har användningen av vapen dessutom klart begränsats till gemensamma insatser.

De fördragsslutande parternas tjänstemän får utifrån artikel 28.2 använda tjänstevapen, ammunition och utrustning endast "vid nödvärn för att skydda sig själv eller andra". Denna definition av villkoren för befogenheten svarar inte mot den tyska definitionen, som är mer exakt och begränsar användningen till självförsvar och nödvärn. I 3 § 2 mom. ikraftsättandelagen är befogenheten att använda maktmedelsredskap i vilket fall som helst korrekt begränsad till nödvärnssituationer och den fullmakt en polisman med stöd av sina befogenheter kan ge i enskilda fall.

Dataskydd

Enligt fördraget ska varje fördragsslutande part i sin lagstiftning i fråga om behandlingen av personuppgifter garantera en dataskyddsnivå som motsvarar åtminstone den nivå som fastställts i Europarådets konvention 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter och i tilläggsprotokollet 2001 samt beakta rekommendationen 1987 om polisens användning av personuppgifter. De fördragsslutande parterna är dessutom bundna av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.

Förvaltningsutskottet understryker att konventionerna och stadgan utgör minimigarantier i samarbetet inom ramen för Prümfördraget. I nationellt hänseende är också 10 § 1 mom. i grundlagen betydelsefullt.

Om vår nationella lagstiftning inte tillåter att myndigheterna samlar in eller på något annat sätt behandlar personuppgifter får de inte heller behandlas utifrån Prümfördraget.

Rättsskyddsaspekter (artikel 40)

Det finns explicita rättsskyddsbestämmelser om de nationella myndigheternas utövning av befogenheter framför allt i artikel 40, som gäller tilllämpning av dataskyddsbestämmelser. Den tyska lydelsen förutsätter rätt att överklaga misstanke om kränkning av rättsskyddet hos en oberoende domstol och oberoende tillsynsmyndighet. I den finskspråkiga versionen av artikel 40.1 kommer betydelsen av domstolskontroll och ett effektivt rättsskyddsmedel däremot inte tillräckligt tydligt fram.

Den tyska fördragstexten förutsätter rätt att överklaga hos en oberoende och opartisk domstol som grundar sig på lag på det sätt som avses i artikel 6 stycke 1 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och hos en oberoende tillsynsmyndighet i enlighet med artikel 28 i det direktiv som nämns i artikel 40 i Prümfördraget. Ursprungstexten kräver likaså att den berörda personen ska ges möjlighet att kräva skadestånd eller annan ersättning i domstol. Med hänsyn framför allt till kraven i 21 § i grundlagen och att det handlar om myndighetsbefogenheter som omfattar de grundläggande fri- och rättigheterna är det viktigt att rätten att få de frågor som avses i artikel 40.1 behandlade i domstol uttrycks klart och tydligt också i den finska texten.