Motivering

Allmänt

Reformerna inom den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare genomfördes 2003 och 2004. De nu aktuella förslagen från kommissionen om förordningen om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden (KOM(2004) 490 slutlig); U 51/2004 rd; avser en reform av den andra pelaren, alltså politiken för landsbygdsutveckling. Den ska genomföras under nästa finansieringsperiod 2007—2013. Enligt kommissionens förslag börjar arbetet med program för landsbygdsutveckling på unionsnivå med strategiska riktlinjer som ska godkännas av rådet. Därefter lägger medlemsstaterna upp sina egna nationella strategier och efter dem program för landsbygdsutveckling i enlighet med sina strategiska val.

Syftet med reformen är att rikta om, befästa och förenkla den nuvarande politiken. Det nya i förslaget är det strategiska greppet. Meningen är att utarbeta ett europeiskt strategidokument om landsbygdsutveckling till grund för de nationella strategierna och programmen för landsbygdsutveckling. Det kopplade strategiska greppet ligger i linje med de allmänna principerna, den koncentrerade finansieringen och förbättrade effektiviteten som har lyfts fram också i EU:s strukturfondspolitik. Sambandet med förklaringarna från Lissabon och Göteborg är således uppenbart i strukturfondspolitiken och nu också i den gemensamma jordbrukspolitiken. Alla centrala politikområden i EU ska ha ett klart samband med insatserna för höjd konkurrenskraft, hållbar utveckling och territoriell sammanhållning. Utskottet noterar att den politiska ambitionen att förstärka den territoriella sammanhållningen i sig kan vara till nytta för ett glest bebyggt land som Finland som ligger långt från de viktigaste marknadsområdena i Europa, om slutresultatet är att det sker en förskjutning från marknadsstöd som belönar områdena med de bästa produktionsvillkoren i EU mot landsbygdsutveckling i ett brett perspektiv.

Som ett led i hela det finansiella rambygget föreslår kommissionen att all landsbygdsutveckling ska finansieras från en och samma källa, dvs. den nya fonden för landsbygdsutveckling som ska upprättas genom förordningen om landsbygdsutveckling. I förordningen indelas åtgärderna enligt tre inriktningar. Den första omfattar utveckling av jord- och skogsbrukets konkurrenskraft. Hit hör t.ex. stöd till unga jordbrukare, förtidspensionering och investeringsstöd. Den andra omfattar miljö- och landsbygdsförbättrande åtgärder genom markanvändningsformer. Som exempel kan nämnas stöd för naturbetingade nackdelar, miljövårdsersättningar och hektarstöd till Naturaområden samt stöd för beskogning av åkermark och annan mark. Den tredje inriktningen omfattar åtgärder för att diversifiera ekonomin och bra livskvalitet på landsbygden.

Utskottet anser att det i och för sig är bra att finansieringen av landsbygdsutveckling samlas i en enda fond. Men samtidigt påpekar utskottet att kommissionens förslag inte är heltäckande. Det finns ingenting som talar för att en del av finansieringen genom gemenskapsinitiativet LEADER ska hänföras till sammnhållningspolitiken, utan utgångspunkten bör i linje med regeringens syn vara att den nya landsbygdsfonden omfattar LEADER-finansieringen i dess helhet. För tillfället finns det 58 lokala aktionsgrupper på landsbygden hos oss. Av dem omfattas 25 av EU:s program för gemenskapsinitiativet LEADER. De övriga finansieras antingen över andra målprogram eller med rent nationella medel. Enligt utskottets mening är det viktigt att den föreslagna förordningen gör det möjligt att fortsätta och utveckla samarbetet i nuvarande omfattning helt med LEADER-finansiering.

Genom kommissionens förslag till rådets förordning om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (KOM(2004) 489 slutlig; U 52/2004 rd; inrättas två fonder, Europeiska jordbruksfonden (EAGF) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EAFRD). Den förstnämnda finansierar åtgärder inom den gemensamma jordbrukspolitiken och den senare åtgärderna inom ramen för politiken för landsbygdsutveckling.

Utskottet anser med stöd av utredning att det som förenar de två förslagen till förordningar är att de leder till ett allt mera komplicerat förvaltnings- och beslutssystem. Också om den synpunkten förs fram i Finlands ställningstagande kräver utskottet att det föreslagna förvaltnings- och beslutssystemet görs tydligare. Inte minst kommissionens förslag till förordning om landsbygdsutveckling leder lätt till dubbla system i förvaltningen. Enligt det sistnämnda inrättas ett utbetalande organ, samordnande organ och förvaltningsmyndigheter för landsbygdsutveckling. Relationerna mellan dem kommer att utgöra ett ännu mera komplicerat system än det nuvarande. En klarare och enklare beslutsprocess hänger också samman med vad som bestäms på olika nivåer. För landsbygdsutvecklingens vidkommande gäller det därför att särskilt bedöma om det är nödvändigt att så detaljerade beslut om den tredje inriktningen tas i Bryssel. Var och en medlemsstat vet själv bäst vilket behovet av stöd för mikroföretag är. Därför bör besluten inom ramen för den tredje inriktningen fattas i medlemsstaterna och det kräver i sin tur att de behöriga artiklarna ändras.

I förslaget till finansieringsförordning nämns olika alternativ för att tillämpa mekanismen för budgetdisciplin. Utskottet hänvisar till regeringens hållning och kräver att det alltid bör vara rådet och inte kommissionen som beslutar om eventuella nedskärningar i de direkta stöden för att Europeiska garantifonden för jordbruket ska kunna hålla sig inom sin nettoram.

Med tanke på våra nationella mål är regeringens syn att resurserna för landsbygdsutvecklingspolitiken bör höjas med 10 procent mer än kommissionen föreslår absolut central, anser utskottet. Men i förhandlingarna gäller det också att räkna med att Finlands förslag inte blir godkänt. I den situationen är det viktigt att vi lyckas säkerställa grunderna för de nuvarande kompletterande åtgärderna och höga stödnivåerna. Finansieringen av de omfattande systemen för miljöstöd och stöd för naturbetingade nackdelar som fungerat väl under den nuvarande programperioden bör genomföras enligt nuvarande modell under den kommande programperioden. Utskottet hänvisar till regeringens ståndpunkt och kräver dessutom att också naturbetingade förhållanden (bl.a. kallt klimat och skördevolymer) och ett områdes perifera läge, landsbygdskaraktär, glesa bebyggelse och avlägsenhet eller nåbarhet från de viktigaste marknaderna i Europa vägs in vid fördelningen av medel för landsbygdsutveckling. Utskottet understryker att Finland är det enda landet i EU som bedriver primärproduktion inom jordbruk på så höga breddgrader. Den stora skillnaden kommer fram bl.a. i växtperiodens ogynnsamma längd.

Särskilda aspekter på förordningen om landsbygdsutveckling

Finansieringen av landsbygdsutveckling

I sin förordning om landsbygdsutveckling reserverar EU 88,75 miljarder euro för landsbygdsutveckling för hela perioden 2007—2013, men av denna summa är 31,3 miljarder euro vikt för områden som är stödberättigade under konvergensmålet. Utskottet lyfter fram betydelsen av detta s.k. konvergensberoende för Finland. Det återverkar inte bara på landsbygdsutvecklingen utan också på miljöstöd och regionalpolitiska stöd. I framtiden riktas mer stöd till de nya medlemsstaterna. Norra och östra Finland får nu medel via mål 1-programmet, men om de berörda områdena i framtiden inte längre kan betraktas som konvergensområden minskar de medel som Finland får för landsbygdsutveckling. Kommissionens förslag till finansiering av landsbygdsutvecklingen har i detta avseende beröringspunkter också med förslagen om strukturfonderna. Enligt utredning till utskottet är Finlands hållning till förslaget till allmän förordning om strukturfonderna att områdena i norra och östra Finland ska tas in som en särskild punkt under artikel 5 i förordningen. Artikel 5 tar upp konvergensmålet, som är det högsta i den nya områdesklassificeringen. Utskottet anser precis som regeringen att den finansiering som tilldelats Finland för landsbygdsutveckling, inbegripet landsbygdsfinansiering enligt mål 1-programmet, ska bibehållas på minst nuvarande nivå också under den kommande perioden. De områden i norra och östra Finland som anges i anslutningsfördraget ska kunna dra nytta av de belopp som enligt artikel 70.1 i förordningen om landsbygdsutveckling anvisas för konvergensområden.

Stöd för naturbetingade nackdelar

I det föreslagna programmet för landsbygdsutveckling ingår en ny klassificering av områden med naturbetingade nackdelar. I en utredning till utskottet framhålls att Finland i likhet med andra gamla EU-länder måste lägga fram adekvata bevis för kommissionen för att stöd för naturbetingade nackdelar också i framtiden ska kunna betalas i hela landet. I Finland behövs nya kriterier inte minst i A- och B-stödområdena i södra Finland. Stödområde C avser bergsområden som får LFA-stöd och för dem är grunderna klara och tydliga. I detta område föreslås det högsta stödet vara detsamma som nu, alltså 250 euro per hektar. Övriga LFA-områden måste definieras på nytt. Stöd för naturbetingade nackdelar kan motiveras t.ex. med jordmånens produktivitet och ett svårt klimat. Om stödet för naturbetingade nackdelar kan motiveras och anses nationellt nödvändigt kan det vara också högre än nuvarande 250 euro per hektar. Men de överskjutande delarna måste betalas nationellt. Det är mycket viktigt att reglerna inte kräver att medlemsstaterna internt ska bestämma vilka områden som är gynnade eller missgynnade, för det skulle leda till att det i varje land skulle finnas områden som inte omfattas av fullt LFA-stöd. I dessa LFA-områden får det högsta stödet vara i snitt 150 euro per hektar, eller 100 euro lägre än enligt de nuvarande bestämmelserna. Utskottet hänvisar till regeringens ståndpunkt och kräver att respektive land inte självt bedömer behovet av stöd för merkostnaderna för naturbetingade nackdelar och inkomstbortfall utan att ogynnsamheten bör jämföras utifrån medelvärdena för EU. Finland måste i sin helhet absolut omfattas av LFA-stöd och stödet från gemenskapen bör vara det högsta, dvs. i snitt 250 euro per hektar. Utskottet inskärper att inga andra EU-länder bedriver jordbruk på Finlands breddgrader.

Stöd för miljövänligt jordbruk

Förslagen innebär i princip inga större förändringar i stöden för miljövänligt jordbruk. Det är möjligt att få stöd både för grundläggande åtgärder och djurs välfärd, kvalitetsarbete på gårdarna och speciella miljövårdsåtgärder. Stöden ska enligt förslagen i allt högre grad utgå från verkliga kostnader och inkomstbortfall. Ordet "incitament" ska inte längre användas för att bestämma stödens storlek. Men utskottet påpekar att incitamenten för tillfället spelar en stor roll inte minst för stöden till växtodlare. Incitamenten spelar dessutom en mycket viktig roll i Finland för att den nationella tilläggsdelen bygger på en flexibel användning av stöd för miljövänligt jordbruk. Det viktigaste är ändå att miljöskyddet i Finland urholkas om incitamentet slopas. Därför vill utskottet helst se att Finland understryker hur viktigt incitamentet är för miljöskyddet i hela vårt land, inte bara för vattenskyddet. Utifrån det som sagts ovan kräver utskottet att incitamentet bibehålls i stödet för miljövänligt jordbruk och uppmärksammar dessutom att kommissionens förslag om uppföljnings- och utvärderingskriterier för utbetalning av miljöstöd är onödigt tunga.

Stöd för miljövänligt skogsbruk

Utskottet konstaterar att kommissionen föreslår utvidgade stöd för miljövänligt skogsbruk. Det anser i likhet med regeringen att Finland inte bör godkänna konkurrenssnedvridande stödåtgärder som riktar sig till virkesproduktion och virkesdrivning i ekonomiskogar. Bland dem märks speciellt åtgärder inom ramen för inriktning 1, t.ex. för att höja skogens ekonomiska värde och öka mervärdet för jord- och skogsbruksproduktionen. Också beskogning av privatägda skogar bör bara kunna stödjas på miljöbetingade grunder och snabbväxande trädslag bör inte få tillåtas.

Diversifiering av ekonomin och bra livskvalitet på landsbygden (tredje prioriteringen inom landsbygdsutvecklingen)

Inriktningen omfattar åtgärder inom landsbygdsområden som helhet. Bland sådana viktiga åtgärder för landsbygdsutveckling som omfattar också annat än gårdsbruk märks diversifiering av näringsstrukturen på landsbygden, etablering av mikroföretag, turism, byaverksamhet, landskapsvård, kultur, handarbete och hantverk, grundläggande service på landsbygden, vattenförvaltning, produktutveckling och marknadsföring och utveckling av infrastrukturen. Merparten av utvecklingsåtgärderna kan finansieras genom de nuvarande mål 1-programmen och programmet ALMA (område som inte omfattas av mål 1-program). Det bör ses till att de fortsatt får lika stort bidrag från EU.

Utskottet framhåller vidare att den tredje prioriteringen och LEADER-metoden är särskilt viktiga för ett land som Finland med stor ytareal och gles bebyggelse. Av vår ytareal är bara 8 procent jordbruksmark och omkring 9 procent av befolkningen på landsbygden livnär sig på heltid eller deltid på jordbruk. Omstruktureringen av jordbruket har dessutom koncentrerat jordbruket regionalt så att de landsbygdsstöd som kanaliseras enbart via jordbruket inte längre når ut till en stor del av jordbrukshushållen i regionerna. Det behövs bredaste möjliga metodarsenal för att bevara de återstående gårdarna och ge dem andra utkomstmöjligheter vid sidan om inte minst i norra och östra Finland. Utskottet konstaterar också i detta sammanhang att kommissionens kriterier för fördelningen av utvecklingsmedel måste justeras på grund av våra särförhållanden. I fördelningen gäller det att beakta naturförhållandena, områdenas perifera läge, landsbygdskaraktär, glesa bosättning och avlägsenhet och nåbarhet från de viktigaste marknadsområdena i Europa.

Utskottet uppmärksammar att politiken för landsbygdsutveckling enligt förslagen till Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden kan kompletteras med ERUF- och ESF-insatser till den del de omfattar innovativa eller konkurrensfrämjande element. Vad gäller Europeiska regionala utvecklingsfonden ser utskottet det som särskilt viktigt att landsbygdsfinansiering kan riktas till diversifiering av landsbygdsnäringar (artikel 9 i förordningsförslaget). Det handlar om insatser för att förbättra nåbarheten, snabba på utbyggnaden av ett kommunikationsnät och tjänster, ta fram nya näringar samt utveckla turismen och landsbygdsservicen och öka kontakterna mellan landsbygden och städerna. De är nödvändiga för att komplettera de begränsade åtgärderna genom landsbygdsfonden, för att värna kulturarvet på landsbygden, göra områdena attraktivare bl.a. som mål för gårds- och ekoturism och framför allt för att utveckla landsbygdsnäringarna på ett hållbart sätt.

Det är i alla fall landsbygdsutvecklingsfonden som har huvudansvaret för finansieringen av landsbygdsutvecklingsinsatserna. Förslagen till förordningar om en landsbygdsutvecklingsfond och Europeiska regionala utvecklingsfonden måste avgränsas i förhållande till varandra för att undvika överlappningar. Därför är det viktigt att se till när programmen bereds att arbetsfördelningen och samordningen mellan fonderna fungerar.

Utskottet påpekar att det för vår landsbygdsutveckling är väsentligt att vår nationella strategi införlivas i den regionalpolitiska redogörelsen (Statsrådets regionalpolitiska redogörelse 2004), den jordbrukspolitiska redogörelsen som är under arbete och det helt nyligen framlagda fjärde landsbygdspolitiska programmet. Tillsammans utgör de ett ypperligt redskap för en samlad utveckling av såväl landsbygden som jordbruket. Programkonceptet har redan en befäst ställning i vår nationella landsbygdspolitik och därmed har Finland en god utgångspunkt för att göra upp en nationell strategi. Det nödvändiga grundläggande arbetet är till stor del redan gjort.