Perustelut

Kuntatalous

Yleinen talouskehitys heijastuu julkiseen talouteen ja siten myös kuntatalouteen. Selvityksen mukaan kuntatalouden näkymät kiristyvät vuonna 2012 ja kehyskaudella 2013—2016 tulojen kasvun hidastuessa. Samaan aikaan väestön ikääntymisen kuntatalouteen kohdistamat menopaineet kasvavat edelleen. Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen arvioidaan kasvavan kehyskauden aikana keskimäärin 4,1 % vuodessa. Henkilöstön määrän oletetaan pysyvän vuoden 2011 tasolla, 459 000 henkilöä, ja laskennallisen väestötekijöistä johdetun palvelutarpeen kasvun toteutuvan palvelujen oston kautta. Investointien arvioidaan pysyvän korkealla tasolla johtuen peruskorjauksista, kasvukeskusten uudisinvestoinneista ja meneillään olevasta kuntakentän rakenneuudistuksesta.

Kuntatalouden kiristyessä kuntatalouden velkaantuminen uhkaa jatkua ja paine kunnallisveroprosenttien tuntuviin korotuksiin kasvaa. Selvityksen mukaan kuntatalouden vakauden turvaaminen ja tarvittavien investointien toteuttaminen ilman velan jatkuvaa kasvua edellyttäisi sitä, että toimintamenojen kasvu pysyy tulokehityksen asettamissa rajoissa. Väestön ikääntymisestä kansantalouteen ja kuntatalouteen kohdistuvat paineet kasvavat edelleen, mikä entisestään korostaa peruspalvelujen tuottavuutta parantavien uudistusten välttämättömyyttä.

Keskimääräistä matalamman talouskasvun aikana julkisen talouden vakauttaminen muodostuu haastavaksi. Kunnat ovat osa julkista taloutta ja valtion ohella keskeinen toimija julkisen talouden tasapainottamisessa. Valiokunta pitää taloudellisen tilanteen ja kestävyysvajeen vähentämisen kannalta perusteltuna, että myös kunnat osallistuvat julkisen talouden tasapainottamiseen. Samalla on tärkeää, että kunnissa pyritään peruspalvelujen saatavuutta vaarantamatta edelleen parantamaan julkisten palveluiden vaikuttavuutta ja tuloksellisuutta.

Vuoden 2012 alusta toteutettiin osana valtiontalouden tasapainottamistoimia hallitusohjelman mukainen kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentin tilapäinen alentaminen, jonka vaikutus valtion menoihin on vuositasolla 631 miljoonaa euroa vuodesta 2012 vuoteen 2015 (laki 1510/2011). Kunnan peruspalvelujen valtionosuuksia pienentää lisäksi hallituksen päättämä säästö, joka vuonna 2013 on määrältään 125 miljoonaa euroa, 250 miljoonaa euroa vuonna 2014 ja 500 miljoonaa euroa vuonna 2015. Myös tämä valtionosuuden vähentäminen toteutetaan alentamalla valtionosuusprosenttia, jolloin vähennys kohdistuu kuntiin asukaskohtaisesti tasasuuruisella määrällä. Vuonna 2013 vähennys on 23,26 euroa/asukas, 46,53 euroa/asukas vuonna 2014 ja 93,06 euroa/asukas vuonna 2015. Lisäksi hallitusohjelman ja kehysriihen päätösten mukaisesti leikkauksia kohdistuu opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuusrahoitukseen.

Kunnat joutuvat sopeuttamaan toimintaansa vähenevien valtionosuuksien vuoksi. Valiokunta pitää järjestelmän toimivuuden kannalta kuitenkin olennaisena, että kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistuvat leikkaukset toteutetaan valtionosuusprosenttia muuttamalla, jolloin se lisää kunnan omarahoitusosuutta tasasuuruisena euroa/asukas-eränä ja vaikutus euroa/asukas on yhtä suuri kaikissa kunnissa. Valiokunta toteaa, että yhden kunnallisveroprosentin vaikuttavuus vaihtelee kuntakohtaisesti lähes nelinkertaisesti johtuen asukkaiden erisuuruisista tuloista.

Kehysriihessä päätetyillä vuosia 2013—2016 koskevilla veroratkaisuilla pyritään vaikuttamaan pääasiassa valtion verotuloihin. Osa ratkaisuista vaikuttaa kuitenkin myös kuntien verotulojen määrään suoraan tai välillisesti niitä lisäävästi tai vähentävästi. Kehyskaudella kuntien verotulojen ennustetaan kasvavan keskimäärin 3,7 % vuosittain. Kunnallisveron tuoton arvioidaan kasvavan kehyskaudella keskimäärin 4,2 % vuosittain. Valtionosuuksiin sisältyvää oletusta veromenetysten kompensaatiosta alennetaan veroperusteiden nettomuutosta vastaavasti, joten veroperustemuutokset eivät vaikuta kuntien tuloihin kokonaisuuden tasolla. Saadun selvityksen mukaan veroperusteiden muutokset eivät vaikuta myöskään yksittäisten kuntien tuloihin, koska vuodesta 2010 lähtien veroperustemuutosten vaikutus on tasattu kunnittain nollaksi.

Valiokunta pitää myönteisenä sitä, että kuntien veropohjaa pyritään vahvistamaan. Yhteisöveron viidellä prosenttiyksiköllä korotettua jako-osuutta jatketaan vuosina 2014 ja 2015. Tämä lisää kuntien saamaa yhteisöverotuottoa vuoden 2014 tasolla arvioituna noin 270 miljoonalla eurolla suhteessa lokakuun 2011 peruspalveluohjelmassa arvioituun. Lisäksi jäteveron tuotto pyritään ohjaamaan kunnille. Valiokunnan saaman arvion mukaan tämä toisi kunnille verotuloja noin 90 miljoonaa euroa vuodessa. Sitä, miten siirto kunnille toteutettaisiin, on tarpeen vielä tarkemmin selvittää.

Kehyspäätöksen mukaan selvitetään tarve nostaa kiinteistöveron alarajoja. Lisäksi valtiovarainministeriössä on käynnissä hanke, jossa selvitetään muun muassa kiinteistöverotuksen arvostamisperusteiden uudistamista, veropohjan laajennusmahdollisuuksia sekä kiinteistötietojen ajantasaisuutta. Myös valiokunta on kiinnittänyt huomiota kiinteistöverotuksen kysymyksiin (HaVM 7/2011 vp) ja pitää mainittujen selvitysten tekemistä tarpeellisena.

Yhteenvetona voidaan todeta, että kehyspäätökseen sisältyy sekä kuntien menoja lisääviä että niitä vähentäviä toimenpiteitä. Kokonaisuudessaan valtion toimenpiteiden arvioidaan lisäävän suhteellisen vähän kuntien tehtävistä aiheutuvia menoja kehyskaudella. Peruspalveluohjelman mukaan vuonna 2013 lisäys olisi 21 miljoonaa euroa, vuonna 2014 lisäys olisi 27 miljoonaa euroa, vuonna 2015 se olisi 20 miljoonaa euroa ja vuonna 2016 lisäykseksi arvioidaan 65 miljoonaa euroa. Arviot toimenpiteiden vaikutuksista täsmentyvät myöhemmin kunkin vuoden talousarvion valmistelun yhteydessä. Kuntakohtaisesti vaikutukset voivat vaihdella muun muassa väestörakenteesta johtuen. Suurimmat menojen lisäykset kohdistuvat sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämiseen.

Valiokunta korostaa kuntien tehtävien ja niiden rahoituksen tasapainon ja ennakoitavuuden merkitystä. Valiokunta katsoo, että nykyisessä taloudellisessa tilanteessa tulee suhtautua erittäin pidättyvästi kunnille annettaviin uusiin tehtäviin. Kunnille ei tule asettaa uusia tehtäviä eikä laajentaa nykyisiä ilman, että valtio osallistuu hallitusohjelman mukaisesti niiden rahoitukseen yli puolella todellisista kustannuksista. Mahdollisista tehtävämuutoksista aiheutuvat kustannusvaikutukset kuntatalouteen tulee arvioida tarkkaan hyvän lainvalmistelutavan mukaisesti. Valiokunta tähdentää myös uudistusten seurannan järjestämisen tärkeyttä.

Hallitusohjelmaan sisältyvällä kuntauudistuksella pyritään tarttumaan kuntatalouden haasteisiin. Uudistuksen tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Osana kuntauudistusta uudistetaan myös valtionosuusjärjestelmä sekä toteutetaan kuntalain kokonaisuudistus. Hallituksen käynnistämä kuntauudistus tulee toteuttaa, jotta kunnat pystyvät sen avulla varmistamaan kansalaisille peruspalveluohjelman mukaiset palvelut. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä sitä, että kehysriihen kirjaus kuntien tehtävien läpikäymisestä ja kuntien toimintaa ohjaavan normiston joustavoittamisesta toteutetaan mahdollisimman pian.

Poliisi

Hallintovaliokunta toteaa myönteisenä sen, että kehyspäätöksessä poliisille on myönnetty aiempaan kehykseen verrattuna tasokorotuksena lisärahoitusta talouden tasapainottamiseen ja toimintakyvyn varmistamiseen. Vuonna 2013 lisäys on 12,0 miljoonaa euroa, vuonna 2014 se on 23,1 miljoonaa euroa sekä vuonna 2015 ja 2016 kumpanakin 30,1 miljoonaa euroa.

Lisämäärärahan lisäksi poliisin tulee kehyksen mukaan toteuttaa osana taloutensa tasapainottamista toimenpiteet, jotka merkitsevät menotason alentumista vuonna 2016 yhteensä 35 miljoonalla eurolla. Saadun selvityksen mukaan tästä hieman yli 20 miljoonaa euroa toteutuu henkilöstömäärän vähentämisestä vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelman mukaisesti. Tässä yhteydessä valiokunta kuitenkin tähdentää, että vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelma ei aseta sitovia henkilötyövuosien enimmäismääriä. Virastojen henkilötyövuosimäärä voi näin ollen määrärahojen puitteissa valiokunnan käsityksen mukaisesti myös kasvaa. Ratkaisevaa jatkossa on kehysmenettelyssä määritellyn euromääräisen tavoitteen toteutuminen.

Muita poliisin sopeuttamistoimia ovat toimitilatehokkuuden parantaminen, maksullisen toiminnan kustannusvastaavuudesta huolehtiminen sekä ulkopuolisen rahoituksen hyödyntäminen kehittämishankkeissa. Poliisihallinnossa pyritään parantamaan tuottavuutta myös panostamalla tietojärjestelmähankkeisiin, kuten poliisitoiminnan toiminnanohjausjärjestelmä VITJA, poliisin sähköisten palveluiden kehittäminen sekä automaattisen liikennevalvonnan kehittämishanke.

Sopeuttamistoimenpiteiden ja määrärahojen tasokorotuksen seurauksena poliisin palveluksessa olevien henkilöiden määrän arvioidaan jonkin verran vähenevän. Kehyspäätöksen mukaan vähennys pyritään mahdollisimman laajasti kohdentamaan muuhun poliisin palveluksessa olevaan henkilöstöön kuin kenttä- ja rikostutkintatehtävissä toimiviin poliiseihin.

Valiokunta on eri yhteyksissä pitänyt välttämättömänä poliisin tehtäviin perustuvan pitkäjänteisen henkilöresurssit ja rahoitustarpeet sisältävän poliittisesti sitovan voimavarasuunnitelman laatimista (esim. HaVL 18/2009 vp, HaVL 18/2011 vp, HaVL 21/2011 vp). Poliisilain kokonaisuudistuksen yhteydessä eduskunta on hallintovaliokunnan mietinnön mukaisesti edellyttänyt hallituksen laativan ajantasaisen pitkän aikavälin tehtävä-, resurssi- ja rahoitussuunnitelman, johon myös sitoudutaan (HaVM 42/2010 vp — HE 224/2010 vp). Valiokunta katsoo, että hallitusohjelman mukaisesti poliisien määrä on syytä vakiinnuttaa vähintään vuoden 2011 tasolle koko vaalikaudeksi. Valiokunta myös korostaa, että poliisin palvelut tulee turvata vähintään nykyisellä tasolla koko maassa, myös harva-alueilla. Mainittakoon tässä yhteydessä vielä, että saadun tiedon mukaan Suomessa on vuonna 2011 ollut 1,43 poliisimiestä tuhatta asukasta kohti, kun vastaava luku on samantyyppisessä naapurimaassamme Ruotsissa ollut 2,14.

Poliisin hallintorakenne on ollut pitkän kehittämisprosessin kohteena. Poliisin hallintorakenneuudistuksen ensimmäisessä vaiheessa (Pora I) toteutettiin paikallispoliisin rakenneuudistus. Vuoden 2009 alusta voimaan tulleessa uudistuksessa poliisilaitosten määrää vähennettiin 90:stä 24 poliisilaitokseen. Poliisin hallintorakenneuudistuksen toisessa vaiheessa (Pora II) uudistettiin poliisin ylijohtoa, lääninjohtoa ja valtakunnallisia yksiköitä. Samassa yhteydessä erotettiin toisistaan sisäasiainministeriön poliisiosaston strategiset ja Poliisihallituksen operatiiviset tehtävät. Muutos tuli voimaan vuoden 2010 alusta lukien.

Sisäasiainministeriö asetti 12.4.2012 hankkeen poliisin hallintorakenteen kehittämisen jatkamiseksi (Pora III). Hankkeella tavoitellaan poliisin toiminnan tehokkuuden lisäämistä vähenevien voimavarojen tilanteessa siten, että poliisi kykenee turvaamaan parhaalla mahdollisella tavalla sisäisen turvallisuuden säilymisen hyvällä tasolla, sekä johto-, tuki- ja hallintoresurssien karsimista muun muassa keskushallintoa keventämällä, yksiköiden määrää vähentämällä ja toiminnallisia rakenteita kehittämällä. Uudistus koskee koko poliisihallintoa: paikallispoliisia, valtakunnallisia yksiköitä ja Poliisihallitusta.

Valiokunta on viimeksi vuoden 2012 talousarvioesityksen yhteydessä todennut, että poliisin hallinnon rakenneuudistusten vaikutuksia on tarpeen selvittää (HaVL 21/2011 vp). Valiokunnan näkemyksen mukaan poliisin hallintorakenteen edelleenkehittämistarpeita tulee tarkastella poliisin tehtävistä, palveluista ja toiminnasta käsin sekä sen perusteella tehdä johtopäätöksiä Pora I ja Pora II -uudistusten toteutumisesta ja vaikutuksista. Tähän nähden jatkokehittämishanke tulee hyvin nopeasti, sillä edelliset uudistukset ovat vasta tulleet voimaan. Valiokunta on huolissaan siitä, että hankkeen tehtäväksi on annettu, muun ohella, valmistella esitykset poliisilaitosten määrän ja poliisin valtakunnallisten yksiköiden määrän vähentämisestä ennen kuin on voitu kattavasti arvioida tällaisten toimenpiteiden vaikutuksia etenkin poliisin toiminnan tehokkuuden, kansalaisten palveluiden saatavuuden ja poliisin tehtävien asianmukaisen hoitamisen kannalta. Lisäksi valiokunta kantaa huolta siitä, miten hankkeen laajan, yhteensä 13 tehtävää sisältävän toimeksiannon eri kohtiin ylipäätään pystytään riittävästi paneutumaan annetussa määräajassa. Valtakunnallisen hankeryhmän on luovutettava esityksensä Pora III:n päälinjauksiksi jo 17.8.2012 mennessä.

Rajavartiolaitos

Rajavartiolaitos on saamassa päätökseen laajan organisaatiouudistuksen, jossa hallintoa on kevennetty merkittävästi. Rajavartiolaitos on vähentänyt myös rajamiesten määrää ns. rauhallisella rajaosuudella. Riittävä suorituskyky on ylläpidetty uudistamalla valvonnan toimintamalli, joka perustuu kattavaan tilannekuvaan ja riskianalyysiin sekä valvontatekniikan hyödyntämiseen ja hyvään liikkuvuuteen. Rajavartiolaitoksella on myös käynnissä vanhenevan ilma-alus- ja aluskaluston investointiohjelma. Valiokunta toteaa myönteisenä, että rajavartiolaitokselle on kehyspäätöksessä myönnetty rahoitus vaativimmissa meripelastustehtävissä käytettävän keskiraskaan Super Puma -meripelastushelikopterikaluston peruskorjaukseen ja modifiointiin.

Rajavartiolaitos on kehyskaudella kuitenkin merkittävien taloudellisten haasteiden edessä. Kehyspäätöksen mukainen Rajavartiolaitoksen toimintamenomomentin määräraha (26.20.01) olisi vuonna 2016 noin 2 miljoonaa euroa pienempi kuin vuoden 2011 talousarviossa. Rajavartiolaitoksen talouden liikkumavara supistuisi kehyskaudella noin 12 miljoonaa euroa. Tästä noin 3 miljoonaa euroa johtuu vuosille 2013—2016 laaditun kehyspäätöksen leikkauksista, noin 4 miljoonaa euroa hallitusohjelman säästötoimenpiteistä ja noin 5 miljoonaa euroa aikaisemmin tehtyjen kehyspäätösten leikkauksista. Kustannustason nousun ja määrärahaleikkausten yhteisvaikutus on vuonna 2016 noin 28 miljoonaa euroa, joka on noin 13 % vuoden 2012 toimintamenomomentin määrärahasta.

Keskeisin menoja lisäävä tekijä on kasvavan rajaliikenteen sujuvuuden ja turvallisuuden varmistaminen kaakkoisrajan suurilla rajanylityspaikoilla sekä Helsingin satamassa ja Helsinki-Vantaan lentoasemalla. Tässä yhteydessä on huomioitava myös Rajavartiolaitoksen rooli ja vastuut EU:n ulkorajavalvonnassa. Vuonna 2011 rajaliikenne kasvoi itärajalla noin 27 %, kun toiminnan suunnittelu on perustunut keskimäärin 5 %:n vuosittaiseen kasvuun. Rajavartiolaitoksen karkeiden arvioiden mukaan rajaliikenne kasvaa 1,5—2 kertaa suuremmaksi noin vuosikymmenessä. Rajavartiolaitos vahventaa nyt tilapäisjärjestelyin kaakkoisrajan ja pääkaupunkiseudun rajanylityspaikkoja, joissa Lapin, Kainuun ja Pohjois-Karjalan rajavartijat työskentelevät virkamatkaperusteisesti.

Toimintaympäristön muutos ja supistuva määrärahakehys asettavat Rajavartiolaitokselle suuria haasteita. Rajavartiolaitoksen arvion mukaan kahdeksasta itärajan kansainvälisestä rajanylityspaikasta on kuusi uudistettava kehyskauden aikana. Investoinnit ovat välttämättömiä rajaliikenteen arvioidun kasvun hallitsemiseksi ja tukevat Suomen varautumista EU:n ja Venäjän viisumivapauteen. Lisäksi rajatarkastajia on lisättävä ja hankittava EU:n säädösten edellyttämät tarkastuslaitteet. Alustavan arvion mukaan itärajan ja pääkaupunkiseudun kasvavan rajaliikenteen hallinta aiheuttaisi Rajavartiolaitokselle yhteensä noin 10 miljoonan euron lisätarpeen kehyskaudella.

Valtiovarainvaliokunta on vuoden 2012 talousarvioesitystä koskevassa mietinnössään (VaVM 26/2011 vp) todennut olevan selvää, ettei rajaliikenteen kasvun vaikutuksia ole mahdollista hallita ilman myönnettävää pysyvää lisämäärärahaa. Kehyspäätöksessä on myönnetty Rajavartiolaitokselle rahoitus Imatran rajanylityspaikan uudistamisesta aiheutuviin vuokrakuluihin sekä kertaluontoisiin laitehankintoihin. Kehyspäätöksessä ei kohdennettu rahoitusta lisähenkilöstön palkkaamiseen eikä muiden rajanylityspaikkojen uudistamiseen.

Hallintovaliokunta katsoo, että rajanylitysliikenteen kasvun lisätarpeisiin tulee saada pysyvä lisärahoitus seuraavissa kehyspäätöksissä.

Hätäkeskuslaitos

Hätäkeskuslaitoksen toimintamenomäärärahaa (26.30.02) käytetään sekä hätäkeskustoiminnan varsinaisiin toimintamenoihin että hätäkeskustoiminnan ja uuden hätäkeskustietojärjestelmän kehittämiseen. Kehyspäätöksen mukaan määräraha on noin 65,3 miljoonaa euroa vuonna 2013, noin 64,8 miljoonaa euroa vuonna 2014, noin 56,6 miljoonaa euroa vuonna 2015 ja noin 51 miljoonaa euroa vuonna 2016.

Hätäkeskuslaitoksessa on käynnissä merkittävä rakenneuudistus, joka toteutetaan vuoden 2015 loppuun mennessä. Uudistuksessa hätäkeskusten määrä vähenee 15:sta kuuteen vuoden 2014 loppuun mennessä. Samassa yhteydessä uusitaan hätäkeskustietojärjestelmä vuoden 2015 loppuun mennessä. Molemmat uudistukset tulevat lisäämään Hätäkeskuslaitoksen tuottavuutta. Uudistusten tuottavuushyödyt syntyvät kuitenkin asteittain ja näkyvät täysimääräisesti aikaisintaan vuonna 2016, kun uudistukset on saatettu loppuun. Sitä ennen hyödyt näkyvät vain osittain ja toimeenpanon kustannukset voivat väliaikaisesti jopa nostaa viraston kokonaiskustannuksia. Lisäksi valtiovarainministeriön johdolla valmisteilla oleva Kansalaisen yleisneuvontapalvelun resursoinnin toteuttaminen mahdollisesti osittain Hätäkeskuslaitokselta irrotettavilla määrärahoilla vuoden 2013 alusta tuottaa suuria haasteita Hätäkeskuslaitokselle.

Valiokunta katsoo, että valtiontalouden kehyksissä tulee selkeämmin ottaa huomioon Hätäkeskuslaitoksen uudistusten aikataulu siten, että mahdolliset merkittävät säästövelvoitteet ajoitetaan ajanjakson loppuun. Valiokunta toteaa, että muutosprosessin onnistumisen edellytyksenä on se, että huolehditaan hätäkeskusten henkilöstön koulutuksesta ja ammatillisesta osaamisesta sekä kansalaisten hätäkeskuspalveluiden turvaamisesta. Tämä on tarpeen ottaa huomioon myös määrärahojen mitoituksessa. Valiokunta tulee omalta osaltaan seuraamaan hätäkeskusuudistuksen toteutumista kansalaisten turvallisuuden, alueellisen ja kielellisen tasavertaisuuden sekä henkilöstön ammattitaidon turvaamiseksi.