Perustelut

Arpajaisten toimeenpanokiellot

Hallintovaliokunnan ehdotukset

Arpajaislakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa (PeVL 23/2000 vp, s. 6) perustuslakivaliokunta katsoi arpajaislain 62 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdan säännösten merkitsevän perusteettoman pitkälle meneviä viestinnän rajoituksia siltä osin kuin ne koskevat Ahvenanmaalla ja ulkomailla laillisten arpajaisten mainontaa. Valiokunta piti riittävänä, että lailla kielletään ja säädetään rangaistavaksi arpojen myyminen ja välittäminen Ahvenanmaalla ja ulkomailla toimeenpantaviin arpajaisiin samoin kuin valtakunnan alueella lainvastaisen myynti- ja välitystoiminnan mainonta. Lakiehdotusta oli valiokunnan kannan mukaan näiltä osin muutettava, jotta se on käsiteltävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Hallintovaliokunta katsoo lausuntopyynnössään, että nämä perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan huomioon poistamalla arpajaislakiehdotuksen 62 §:n 2 momentin 2 kohta sekä lisäämällä lakiin uudet 2 §:n 3 momentti ja 5 §:n 2 momentti. Ehdotetut säännökset kuuluvat seuraavasti:

"Mitä tässä laissa säädetään arpajaisista koskee myös 1) ulkomailla toimeenpantavia arpajaisia siltä osin kuin niiden arpoja myydään tai välitetään Suomessa ja 2) Ahvenanmaan maakunnassa toimeenpantavia arpajaisia siltä osin kuin niiden arpoja myydään tai välitetään myös muualla Suomessa." (2 § 3 mom.) "Arpajaiset, joihin osallistutaan puhelimen, internetin tai muun niihin verrattavan tietoteknisen sovelluksen välityksellä, katsotaan toimeenpannuksi myös Suomessa, jos pelaaja voi osallistua niihin Suomessa." (5 § 2 mom.)

Tällaisten arpajaisten toimeenpano on arpajaislakiehdotuksen säännösten mukaisesti luvanvaraista siltä osin kuin 1) ulkomaisten arpajaisten arpoja myydään tai välitetään Suomessa sekä 2) siltä osin kuin Ahvenanmaalla toimeenpantavien arpajaisten arpoja myydään tai välitetään muualla Suomessa. Arpojen myyminen tai välittäminen ilman lupaa toimeenpantuihin arpajaisiin on kielletty (lakiehdotuksen 62 §:n 2 momentin 1 kohta). Samoin on kielletty tällaisten arpajaisten edistäminen julkaisemalla tai levittämällä mainosaineistoa tai muulla vastaavalla tavalla. Näiden kieltojen rikkoja syyllistyy esityksen 7. lakiehdotuksen mukaisesti arpajaisrikoksena rangaistavaan tekoon.

Hallintovaliokunnan sääntelyehdotusta on arvioitava perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta. Siltä osin kuin ehdotus koskee arpajaisten toimeenpanoa Ahvenanmaan maakunnassa, on ehdotusta arvioitava myös Ahvenanmaan itsehallintolaissa säädetyn Ahvenanmaan maakunnan ja valtakunnan lainsäädäntövaltaa koskevan toimivallanjaon kannalta.

Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate

Periaatteen sisältö.

Perustuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikoksesta ei saa tuomita ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä on laissa säädetty. Tämä sääntely vastaa pitkälti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklan 1 kappaletta.

Perustuslaissa säädetystä rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta on johdettavissa rikossäännösten täsmällisyysvaatimus. Kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa soveltajan kannalta riittävällä täsmällisyydellä (HE 309/1993 vp, s. 50/I). Tämä merkitsee sitä, että säännöksen sanamuodon perusteella on kyettävä ennakoimaan, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa (PeVL 10/2000 vp).

Ulkomaisten verkkopelien tarjonta.

Perustuslain 8 §:n kannalta ei ole sinänsä estettä Suomessa kieltää arpojen myymistä ja välittämistä ulkomailla toimeenpantaviin arpajaisiin eikä säätää niitä rangaistaviksi. Arpojen myymisen ja välittämisen käsitteitä on kuitenkin varsin hankala soveltaa ehdotetussa 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin verkkopeleihin. Hallintovaliokunnan sääntelyehdotus merkitsee käytännössä sitä, että kaikki Suomen ulkopuolella järjestetyt verkkopelit katsotaan toimeenpannuiksi myös Suomessa. Todennäköistä kuitenkin on, että Suomen lain säännöksillä ei ole vaikutusta arpajaisten toimeenpanijoiden käyttäytymiseen kansainvälisissä puhelin- ja tietoverkoissa. Arpajaislain säännösten soveltamisalan ulottaminen ulkomailla toimeenpantuihin verkkopeleihin johtaa kuitenkin siihen, että tällaisten pelien toimeenpanosta vastaavia henkilöitä olisi pidettävä rikoksesta epäiltyinä Suomessa. Ehdotettu sääntelymalli on perustuslakivaliokunnan mielestä ulkomaisiin verkkopeleihin kohdistuvana yhtäältä tehoton ja toisaalta vaikutuksiltaan ennalta arvaamaton, minkä vuoksi sitä ei voida pitää rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta asianmukaisena.

Arpojen välittäminen ja arpajaisten edistäminen.

Hallintovaliokunnan hahmottelema sääntelymalli sisältää kiellon välittää arpoja sellaisiin ulkomailla ja Ahvenanmaan maakunnassa toimeenpantaviin arpajaisiin, joihin pelaaja voi osallistua Suomessa puhelimen, internetin tai vastaavan tietoteknisen sovelluksen välityksellä. Kiellettyä on myös tällaisten arpajaisten edistäminen julkaisemalla tai levittämällä mainosaineistoa tai muulla vastaavalla tavalla. Ehdotetut välitys- ja edistämiskiellot kohdistuvat käytännössä Suomen alueella oleviin viestintävälineisiin ja muihin mainosaineiston levittäjiin samoin kuin verkko-operaattoreihin sekä puhelin- ja tietoverkon käyttäjiin. Kunkin kiellon rikkominen on arpajaisrikoksena rangaistava teko.

Käsitteet "arpojen välittäminen" ja "arpajaisten edistäminen" eivät ole rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvän täsmällisyysvaatimuksen kannalta riittävän täsmällisiä ja tarkkarajaisia silloin, kun niillä viitataan puhelin- ja tietoverkossa harjoitettavaan toimintaan. Epäselväksi esimerkiksi jää, miten tietoteknisiä palveluja arpajaisten toimeenpanijoille tarjoavan operaattorin on toimittava, jotta häntä ei voitaisi epäillä lailla kielletystä ja rikoksena rangaistavaksi säädetystä arpojen välittämisestä tai arpajaisten edistämisestä tietoverkossa. Epäasiallisen tulkinnanvaraista on sekin, miten on arvioitava esimerkiksi tietoverkon käyttäjien julkisilla sivuilla olevia verkkopeleihin osoittavia linkkejä tai verkkopeliyhteyksiä etsivien hakuohjelmien pitämistä verkon käyttäjien saatavilla. Sääntelyn epätäsmällisyyteen ja tulkinnanvaraisuuteen liittyvät ongelmat moninkertaistuvat, kun on arvioitava, millaisia tekoja on pidettävä avunantona arpajaisrikoksena rangaistavaan arpojen välittämiseen tai arpajaisten edistämiseen. Hallintovaliokunnan ehdotus arpajaislain uudeksi 5 §:n 2 momentiksi on — kun otetaan huomioon myös hallintovaliokunnan ehdotus saman lain 2 §:n 3 momentiksi sekä hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 62 §:n 2 momentin 1 kohta ja saman esityksen 7. lakiehdotus — ristiriidassa perustuslain 8 §:ssä säädettyyn rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvän täsmällisyysvaatimuksen kanssa eikä ehdotettua 5 §:n 2 momenttia tästä syystä voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut mahdollisuutta lailla kieltää ja säätää rangaistavaksi ulkomailla toimeenpantavien verkkopelien mainonta muissa viestimissä kuin puhelin- ja tietoverkossa. Vain tällaisiin rahapeleihin kohdistuvaa, täsmennettyä mainontakieltoa voidaan pitää uhkapeliluonteisiin arpajaisiin liittyvien sosiaalisten haittojen, väärinkäytösten ja oikeusturvan riskien vuoksi hyväksyttävänä sananvapauden rajoituksena. Sääntelyn on tällöinkin täytettävä rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta johtuvat täsmällisyyden ja tarkkuuden vaatimukset.

Lainsäädäntövallan jako Ahvenanmaan maakunnan ja valtakunnan kesken

Ehdotettu 5 §:n 2 momentti.

Hallintovaliokunnan ehdotuksen mukaan Ahvenanmaan maakunnassa järjestettävät arpajaiset katsotaan toimeenpannuiksi myös Suomessa, jos pelaaja voi täällä osallistua niihin puhelimen, internetin tai muun vastaavan tietoteknisen sovelluksen välityksellä. Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 22 kohdan mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta elinkeinotoimintaa koskevissa asioissa. Arpajaisten toimeenpano on lähtökohtaisesti perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden piiriin kuuluvaa toimintaa (PeVL 23/2000 vp), jota on pidettävä itsehallintolain mainitussa kohdassa tarkoitettuna elinkeinotoimintana (ks. myös KKO:2001:38).

Hallintovaliokunnan ehdotuksen taustalla on sinänsä oikea ajatus siitä, että Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövalta ei voi ulottua maakunnan alueelliset rajat ylittäen valtakunnan puolelle eikä maakunta siten voi käyttää lainsäädäntövaltaa valtakunnan alueella harjoitettavaa elinkeinotoimintaa koskevissa asioissa. Valtakunnan ja maakunnan lainsäädäntövallat ovat toisensa poissulkevat.

Lainsäädäntövallan jakoa koskevia itsehallintolain säännöksiä sovellettaessa on perustuslakivaliokunnan mielestä otettava huomioon puhelin- ja tietoverkossa harjoitettavaan toimintaan liittyvät erityispiirteet. Puhelin- ja tietoverkkopalveluilla on tiettyjä, niiden luonteesta välttämättä johtuvia alueelliset rajat ylittäviä vaikutuksia. Tällaisista vaikutuksista ei valiokunnan mielestä sellaisenaan johdu asianomaista elinkeinotoimintaa koskevan sääntelyvallan siirtymistä maakunnalta valtakunnalle. Elinkeinotoiminta Ahvenanmaan maakunnassa kuuluu siten maakunnan lainsäädäntövallan piiriin silloinkin, kun toimintaa harjoitetaan puhelin- tai tietoverkkoa apuna käyttäen. Valiokunnan mielestä valtakunnan toimivallassa on kuitenkin antaa tällaista toimintaa koskevia säännöksiä siltä osin kuin toiminnassa olisi asiallisesti kysymys elinkeinotoiminnan harjoittamisesta valtakunnan alueella. Valiokunta viittaa lisäksi siihen, että teletoiminta kuuluu itsehallintolain 27 §:n 40 kohdan mukaan valtakunnan lainsäädäntövaltaan, ja siihen, että mahdollisuutta harjoittaa elinkeinotoimintaa internetin kaltaisessa tietoverkossa ei ole otettu huomioon Ahvenanmaan itsehallintolakia säädettäessä.

Ahvenanmaalla toimeenpantavat arpajaiset katsotaan hallintovaliokunnan ehdotuksen mukaan aina toimeenpannuiksi myös valtakunnan alueella, jos niihin voi täällä osallistua puhelimen, internetin tai vastaavan tietoteknisen sovelluksen välityksellä. Ehdotettu sääntelymalli merkitsee perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sitä, että verkkopelejä Ahvenanmaalla toimeenpaneva ei käytännössä voi harjoittaa tällaista toimintaa maakunnan alueella saattamatta samalla itseään arpajaisrikoksesta epäillyksi valtakunnan alueella. Ahvenanmaan itsehallintolain perusteella on kuitenkin maakunnan toimivallassa säätää siitä, voiko maakunnassa harjoittaa arpajaistoimintaa puhelin- tai tietoverkon tai vastaavan välityksellä.

Hallintovaliokunnan ehdotus arpajaislain uudeksi 5 §:n 2 momentiksi on näistä syistä — kun otetaan huomioon myös hallintovaliokunnan ehdotus saman lain 2 §:n 3 momentiksi sekä hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 62 §:n 2 momentin 1 kohta ja saman esityksen 7. lakiehdotus — ristiriidassa Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 22 kohdan kanssa siltä osin kuin ehdotus koskee Ahvenanmaalla toimeenpantavia arpajaisia. Näin ollen ehdotuksen toteuttaminen edellyttää sen käsittelemistä Ahvenanmaan itsehallintolain 69 §:n 1 momentissa säädetyssä järjestyksessä. Sen mukaan itsehallintolakiin voidaan tehdä poikkeuksia vain eduskunnan ja maakuntapäivien yhtäpitävin päätöksin. Eduskunnassa päätös on tehtävä siinä järjestyksessä kuin perustuslain muuttamisesta ja kumoamisesta on säädetty.

Vaihtoehtoinen sääntelymalli.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut, voidaanko hallintovaliokunnan ehdotuksen sinänsä hyväksyttävät päämäärät saavuttaa tavalla, joka olisi sopusoinnussa Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa. Vaikka arpajaistoiminnan harjoittaminen puhelin- ja tietoverkossa kuuluu Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövallan piiriin, valtakunta valiokunnan mielestä voi — kun otetaan huomioon puhelin- ja tietoverkossa harjoitettavaan toimintaan liittyvät erityiset piirteet — säätää tällaista toimintaa maakuntalainsäädännön mukaisesti harjoittavalle velvoitteita siltä osin kuin toiminta asiallisesti merkitsee arpojen myymistä myös valtakunnan alueella. Rahapelitoiminnan sääntelyn kohdalla tätä korostaa se, että arpajaislakiehdotuksen 11 §:ssä tarkoitettu rahapelilupa annetaan valtakunnan alueella kutakin rahapelitoiminnan muotoa varten yksinoikeutena.

Arpojen tarjoamista verkon välityksellä valtakunnan alueella ostettavaksi on teknisesti mahdollista rajoittaa esimerkiksi siten, että arpajaisten toimeenpanija asettaa vaatimuksia arvan ostajaksi rekisteröityvälle. Valiokunnan mielestä arpajaisia Ahvenanmaan maakunnassa toimeenpanevalle voidaan lailla säätää velvollisuus huolehtia siitä, että valtakunnan alueella pysyvästi asuva henkilö ei voi täällä osallistua Ahvenanmaan maakunnassa järjestettäviin arpajaisiin puhelimen, internetin tai muun niihin verrattavan tietoteknisen sovelluksen välityksellä. Tätä sääntelyä ei ole valiokunnan mielestä tarpeen tehostaa kriminalisoinnilla. Lailla on sen sijaan tarpeen säätää Ahvenanmaan lääninhallituksen oikeudesta määrätä velvollisuutta rikkova täyttämään velvollisuutensa sekä asettaa määräyksen tehosteeksi uhkasakko. Tällainen sääntely on sopusoinnussa Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 26 kohdan ja 27 §:n 42 kohdan kanssa, koska hallinnollisen pakkokeinon käytössä on tällöin kyse valtakunnan eikä maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvasta asiasta. Arpajaislakiin voidaan edellä esitetyn perusteella ottaa esimerkiksi näin kuuluvat säännökset:

"Arpajaisia puhelimen, internetin tai muun niihin verrattavan tietoteknisen sovelluksen välityksellä Ahvenanmaan maakunnassa toimeenpanevan on huolehdittava siitä, että valtakunnan alueella pysyvästi asuva henkilö ei voi täällä osallistua tällaisiin arpajaisiin. Ahvenanmaan lääninhallitus voi sisäasiainministeriön esityksestä määrätä 1 momentissa säädettyä velvollisuutta rikkovan täyttämään velvollisuutensa sekä asettaa määräyksen tehosteeksi uhkasakon."

Arvauskilpailut

Arpajaislakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta piti tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä, että arvauskilpailujen toimeenpano jätetään ehdotetun lupasääntelyn ulkopuolelle ja että lakiehdotuksesta poistetaan arvauskilpailujen toimeenpanoa koskeva alueellinen rajoitus (PeVL 23/2000 vp, s. 4/I). Valiokunnan kannan mukaan arvauskilpailujen toimeenpanon tarpeellinen valvonta voi perustua esimerkiksi lupajärjestelmää kevyempään ilmoitus- ja tilitysmenettelyyn.

Hallintovaliokunta mainitsee lausuntopyynnössä, että arvauskilpailujen toimeenpanoon liittyy vilpin ja väärinkäytösten riskejä. Niitä voidaan perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ehkäistä riittävästi myös ennakkoilmoitusmenettelyssä. Ei nimittäin ole valtiosääntöoikeudellisia esteitä säätää lailla esimerkiksi viranomaisen toimivallasta antaa ilmoitusmenettelyn yhteydessä yksittäisten arvauskilpailujen järjestämistä koskevia tarkempia määräyksiä. Samoin lailla voidaan säätää viranomaisen toimivallasta kieltää arvauskilpailun järjestäminen, jos on perusteltua syytä epäillä, että ilmoituksen tekijä rikkoo arvauskilpailujen toimeenpanosta annettuja säännöksiä tai määräyksiä. Hallintovaliokunnan ehdotus (24 §) arvauskilpailujen jättämisestä koko laajuudessaan luvanvaraiseksi ei ole toteutettavissa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista hallintovaliokunnan ehdotuksesta arvauskohteelle asetettavia yleisiä edellytyksiä koskevaksi arpajaislain säännökseksi (31 §).

Muita seikkoja

Perustuslakivaliokunta on hallintovaliokunnan lausuntopyynnössä rajattujen seikkojen lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että sisäasiainministeriön hallintovaliokunnalle toimittamassa, 23.3.2001 päivätyssä vastineessa on otettu puutteellisesti huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 23/2000 vp) esitetyt valtiosääntöoikeudelliset huomautukset lainsäädäntövallan siirtämistä ja rahapeliyhteisön hallintotehtäviä koskevista arpajaislakiehdotuksen säännöksistä. Arpajaislakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan aiemmin esittämät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan myös näiltä osin asianmukaisesti huomioon.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu arpajaislaki ei sisällä kotimaassa sovellettaviksi tarkoitettuja säännöksiä verkkopelien järjestämisestä. On todennäköistä, että rahapelien lisäksi myös muita arpajaisia pannaan vastaisuudessa toimeen puhelin- tai tietoverkon välityksellä. Sääntelyn epätäsmällisyys ei ole asianmukaista. Tietoteknisten verkkojen kansainvälisen luonteen vuoksi on selvää, että verkkopelien ja -arpajaisten sääntelyssä on pitkällä tähtäimellä pyrittävä eurooppalaisiin ja kansainvälisiin ratkaisuihin. Valiokunta toistaa aikaisemman kantansa tarpeesta selvittää erikseen verkoissa harjoitettavan arpajaistoiminnan sekä kansallista että kansainvälistä sääntelytarvetta ja -mahdollisuuksia.