Yleistä

Esityksen tavoitteena on säätää puolustusvoimien suorittamista turvaamistehtävistä. Turvaamistehtävällä tarkoitetaan puolustusvoimien henkilöstöön kuuluvien, puolustusvoimien vieraana olevan vieraan valtion sotilasjohtoon kuuluvien tai kansainvälistä järjestöä edustavien erityistä suojelua tarvitsevien henkilöiden turvallisuuden sekä puolustusvoimien erityisen omaisuuden kuljetusten koskemattomuuden suojaamista (1. lakiehdotuksen 18 a §:n 1 momentti). Esityksen perusteluissa todetaan, että puolustusvoimien erityisen omaisuuden kuljetuksen suojaamiseen sisältyy myös kuriiritehtävien suojaaminen. Kuriiritehtävillä tarkoitetaan tiettyjen asiakirjojen kuljettamista. 

Henkilösuojauksen osalta asiantuntijakuulemisissa tuotiin esiin, että puolustusvoimien kansainvälinen yhteistyö edellyttää, että vieraiden turvallisuus pystytään takaamaan. Suojattavana voi olla myös puolustusvoimien johtoon kuuluva upseeri tai henkilö, jolla on puolustusvoimien näkökulmasta erityisosaamista. 

Saadun selvityksen mukaan turvallisuustilanteen voidaan arvioida huononevan joissakin normaaliolojen tilanteissa niin merkittävästi, että esityksessä ehdotetuille uusille toimivaltuuksille on konkreettinen tarve. Esimerkiksi tiettyihin kriisinhallintatehtäviin osallistuvien henkilöiden osalta terroristisen toiminnan uhka voi olla todellinen. Valiokunta huomauttaa, että kriisitilanteessa henkilösuojauksen merkitys korostuu entisestään. 

Valiokunnnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan puolustusvoimien erityisten materiaalikuljetusten suojaamisen tarve perustuu kuljetettavan materiaalin merkitykseen maanpuolustukselle ja operatiiviselle käytettävyydelle, materiaalin arvoon tai vaikeaan saatavuuteen, rikolliseen käyttötarkoitukseen soveltuvuuteen, materiaalin puolustusvoimille aiheuttamaan julkisuuskuvaan ja maineen hallintaan sekä kuljetettavan materiaalin vaarallisuuteen. Puolustusvoimien erityisten materiaalikuljetusten suojaaminen on tärkeää myös sivullisten turvallisuuden takaamiseksi. 

Nykylainsäädännön puutteet

Saadun selvityksen mukaan nykyinen lainsäädäntö on puolustushallinnon näkökulmasta puutteellinen. Nykytilassa puolustusvoimat voi pysyvässä käytössä olevilla alueillaan suorittaa puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 18—23 a §:issä tarkoitettuja vartio- ja päivystystehtäviä. Sama koskee puolustusvoimista annetun lain 14 §:ssä tarkoitettuja puolustustusvoimien tilapäisesti käytössä olevia kiinteistöjä sekä valmiuslain (1552/2011) 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa lain 113 §:n nojalla puolustusvoimien haltuun tulevia alueita ja tiloja. Muilla alueilla puolustusvoimilla ei ole erityisiä henkilösuojaustoiminnassa käytettäviä toimivaltuuksia. 

Puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetussa laissa (781/1980) edellytetään aina poliisin virka-apupyyntöä puolustusvoimille. Tämä tarkoittaa sitä, ettei puolustusvoimilla ole mahdollisuutta osallistua turvaamistehtävään puolustusvoimien hallinnassa olevien alueiden ulkopuolella ilman poliisin esittämää virka-apupyyntöä. Virka-apusääntelyä ja siihen liittyviä käytäntöjä voidaan valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan pitää tätä taustaa vasten jossain määrin epäkäytännöllisinä. Puolustusvoimat on tähän asti hoitanut nyt säädettäväksi ehdotettuja turvaamistehtäviä ilman erityisiä toimivaltuuksia hyvällä suunnittelulla yhteistyössä poliisin kanssa ja hätävarjeluperusteisesti. Asiantila ei ole tyydyttävä turvaamistehtävän tehokkaan suorittamisen tai turvaamistehtävää hoitavan henkilön oikeusturvan kannalta. 

Saadun selvityksen mukaan puolustusvoimat ja poliisi tekevät tiivistä yhteistyötä henkilö-suojauksen ja kuljetusten suojauksen uhka-arvioon liittyvien tietojen vaihdossa. Tämä ei kuitenkaan välttämättä tarkoita sitä, että poliisin suorittama uhka-arvio aina vastaa puolustusvoimien omaa tarvetta turvaamistehtäville. Erilaiseen arvioon voi vaikuttaa esityksen perustelujen mukaan se, että poliisin uhka-arvio perustuu yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle perustuvan uhkan arviointiin, eikä siinä voida aina ottaa huomioon puolustusvoimien erityistä suojausta tarvitseviin henkilöihin tai omaisuuteen liittyviä operatiivisia näkökulmia. 

Perustuslakivaliokunnan huomioita hallituksen esityksestä

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 67/2016 vp) todetaan, että hallituksen esityksen keskeisenä muutoksena nykytilaan verrattuna on puolustusvoimien turvaamistehtävien ja niitä koskevien toimivaltuuksien laajentaminen ulottumaan myös puolustusvoimien hallinnassa olevien alueiden ulkopuolelle. Nykyisin yleinen toimivalta suorittaa turvaamistehtäviä on poliisilla. Poliisi arvioi omien käytäntöjensä mukaisesti sen, missä tilanteissa on ryhdyttävä erityisiin toimiin henkilön, kohteen tai omaisuuden suojaamiseksi. Käytössään poliisilla on tällöin poliisilain määrittämät toimivaltuudet ja voimankäyttövälineet. 

Perustuslaissa ei ole säädetty siitä, mille viranomaiselle voidaan säätää toimivaltuuksia yleisellä paikalla. Perustuslakivaliokunta on viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan pitänyt arvion lähtökohtana sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (ks. PeVL 51/2006 vp, s. 2/I). Julkisen vallan käytön tulee momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Toimivaltasääntely on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan yleensä merkityksellistä myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta (ks. PeVL 10/2016 vp). 

Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen on lainsäädännössä osoitettu poliisin tehtäväksi. Lähtökohtaisesti poliisille kuuluvien tehtävien ja toimivaltuuksien osoittaminen muulle viranomaiselle on poikkeuksellista ja edellyttää erityisiä perusteita. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan katsonut, että poliisin käytössä olevien toimivaltuuksien kanssa samojen valtuuksien säätäminen muulle viranomaiselle ei välttämättä ole sopusoinnussa perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan välttämättömyysvaatimuksen näkökulmasta (ks. PeVL 10/2016 vp, s. 3, PeVL 49/2014 vp, s. 2/I, PeVL 37/2002 vp, s. 1—2 ja PeVL 2/1996 vp, s. 3/I). 

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että poliisilla on perusoikeuksiin kajoamista sisältävien valtuuksien käyttöön erityinen koulutus ja kokemus. Tämän vuoksi puolustusvaliokunnan tulee vielä harkita, onko ehdotetulle sääntelylle riittäviä perusteita ja päästäisiinkö esityksen tavoitteisiin riittävästi sellaisilla toteuttamisvaihtoehdoilla, jotka säilyttäisivät yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitotehtävät yleisillä alueilla ja paikoilla nykyiseen tapaan lähtökohtaisesti poliisilla. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa tuodaan myös esiin, että laki puolustusvoimista ei sisällä erillistä säännöstä toimivaltuuksien käytöstä välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden vaatimusten mukaisesti kussakin yksittäistapauksessa. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti korostanut perusoikeuksien rajoitusedellytysten, erityisesti välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden vaatimusten, asianmukaista huomioon ottamista sovellettaessa yksittäistapauksissa sellaisia ehdotettuja toimivaltasäännöksiä, jotka merkitsevät perusoikeuksien rajoituksia. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että lakiehdotusta täydennetään esimerkiksi poliisilain 1 lukua ja rajavartiolain 2 lukua vastaavasti toimivallan käyttöä rajoittavin säännöksin (ks. myös PeVL 10/2016 vp, s. 3). 

Perusteet esitetylle sääntelylle

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Puolustusvaliokunta toteaa, että poliisi on yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä rikostorjunnan keskeisin ja johtava viranomainen, myös kriisiaikoina. Puolustusvoimien päätehtävä on sotilaallinen maanpuolustus. Rajavartiolaitos vastaa johtavana viranomaisena rajaturvallisuudesta. 

Valiokunta toteaa, että eri turvallisuusviranomaisia koskevan lainsäädännön kehittämistarpeita on arvioitava turvallisuusympäristöä koskevan kehityksen valossa. Tätä taustaa vasten on valiokunnan mielestä selvää, että nykymuotoinen viranomaisyhteistyötä koskeva sääntely ei kaikin osin pysty vastaamaan uusiin uhkakuviin. Valiokunta pitää välttämättömänä, että turvallisuusviranomaisten toimivaltuudet ovat sellaiset, että normaaliajan toimivaltuuksilla kyetään vastaamaan myös normaaliajan häiriötilanteisiin. Epäsymmetristen uhkakuvien luonteeseen kuuluu eräänä keskeisenä piirteenä vaikuttaminen viranomaistoiminnan rajapintoihin. Siksi on tärkeää varmistaa, että johtovastuut ovat selkeät ja toimivaltaisella viranomaisella on riittävät resurssit tehtävän menestykselliseen hoitamiseen. 

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan esitystä pitää arvioida erityisesti siitä näkökulmasta, että sillä parannetaan puolustusvoimien toimintamahdollisuuksia sekä normaalioloissa että erityisesti tilanteissa, joissa valmiutta voidaan joutua tehostamaan ja korottamaan. Valiokunta toteaa, että valmiuden tehostamisessa on kyse puolustusvoimien valmiuden säätelyn ensimmäisen vaiheen toimenpiteistä, joihin ryhdytään puolustusvoimien omalla päätöksellä, puolustusvoimien omin voimavaroin ja pääasiassa normaaliolojen toimivaltuuksin. Esimerkkejä valmiuden tehostamisen keinoista ovat puolustusvoimien oman johtamisvalmiuden lisääminen, alueellisen koskemattomuuden valvonnan ja turvaamisen tehostaminen, kohteiden suojaamisen tehostaminen ja joukkojen kouluttamisen tehostaminen. 

Valmiuden kohottamisessa on kyse puolustusvoimien valmiuden säätelyn toimenpiteistä, jotka liittyvät sotilaalliseen uhkaan ja jotka aloitetaan valtion johdon päätösten ja puolustusvoimain komentajan käskyjen mukaisesti. Valmiuden kohottaminen edellyttää valtion johdon päätöstä, valmiuslainsäädännön toimivaltuuksia sekä yhteiskunnan resurssien saamista käyttöön. Esimerkkejä valmiuden kohottamiseen liittyvistä toimenpiteistä ovat ylimääräiseen palvelukseen käskeminen ja sodan ajan joukkojen perustaminen. Valmiuden kohottamiseen voidaan ryhtyä suoraan, ilman edeltävää valmiuden tehostamista. 

Puolustusvoimien turvaamistehtävien toteuttaminen nykyisen lainsäädännön mukaisella virka-apurakenteella ei valiokunnan mielestä ole toiminnallisesti tehokkain tapa hoitaa asiaa. Etenkin normaaliolojen ulkopuolella muiden viranomaisten — erityisesti poliisin — rajalliset resurssitsaattavat olla sidottuina muihin yhteiskunnan toiminnan kannalta merkittäviin tehtäviin, jolloin puolustusvoimien on pystyttävä suojaamaan tiettyjä keskeisiä henkilöstöönsä kuuluvia henkilöitä ja puolustusmateriaalin siirtämistä asianmukaisella tavalla. Valiokunta huomauttaa tässä yhteydessä, että Suomen poliisin resurssit ovat alimoitettuja tehtäviin nähden. Europppalainen keskiarvo on yksi poliisimies 400 asukasta kohden, Suomessa suhdeluku on 1:733. Valiokunta on tarkastellut poliisin ja muiden sisäisen turvallisuuden toimijoiden resurssitarpeita lausunnossaan sisäisen turvallisuuden selonteosta (PuVL 8/2016 vp). 

Uuden sääntelyn haasteet

Valiokunta toteaa, että ehdotettu sääntely voi hämärtää rajaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä vastaavien viranomaisten ja puolustusvoimien välillä. Valiokunta pitää keskeisen tärkeänä sen mielikuvan välttämistä, että puolustusvoimat millään lailla vastaa yleisen turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitämisestä. Tämä tehtävä kuuluu yksiselitteisesti poliisille. Saadun selvityksen mukaan tämä näkökulma on pyritty esityksessä huomioimaan 1. lakiehdotuksen 18 b §:ssä (Turvaamistehtäviin liittyvä yhteistyö poliisin kanssa).  

18 b §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että puolustusvoimat pitää poliisin tietoisena turvaamistehtävästä, joka tapahtuu yleisellä paikalla. Puolustusvoimien on ilmoitettava turvaamistehtävän suorittamisesta ennakolta päällystöön kuuluvalle poliisimiehelle tai poliisin kenttäjohtajalle. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan poliisille tehtävän ennakkoilmoituksen tulee sisältää tiedot turvaamistehtävästä, tehtävässä mahdollisesti käytettävistä toimivaltuuksista sekä siitä, miten puolustusvoimat on varautunut mahdolliseen voimankäyttöön turvaamistehtävän suorittamiseksi. Perusteluissa tuodaan myös esiin, että matkaltaan pitkissä kuljetuksissa paikallispoliisilla tulee olla riittävä etukäteistieto alueellaan mahdollisesti yleistä vaaraa aiheuttavasta kuljetuksesta. Valiokunta korostaa ajantasaisen ja kattavan tiedonvaihdon merkitystä puolustusvoimien ja poliisin kesken kaikkien yleisellä paikalla tapahtuvien kuljetusten ja henkilösuojaustehtävien osalta. 

Ensimmäisen lakiehdotuksen 18 b §:n 2 momentissa esitetään säädettäväksi siitä, että turvaamistehtävän laadun niin vaatiessa tehtävä suoritetaan yhteistoiminnassa poliisin kanssa poliisin yleisjohdossa. Turvaamistehtävän johtaja ja asianmukainen poliisiviranomainen sopivat yhteistoiminnassa tehtävään liittyvistä kysymyksistä. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tilanne lähenee virka-aputehtävää, kuitenkin sillä erotuksella, että aloite turvaamistehtävän suorittamiseen tulee aina puolustusvoimilta. Poliisi suorittaa aina harkinnan siitä, millä edellytyksillä tehtävä voidaan suorittaa joko ottamalla tehtävä poliisin hoidettavaksi, ottamalla tehtävän yleisjohto poliisille tai jättämällä tehtävä täysin puolustusvoimien suoritettavaksi. Valiokunta huomauttaa, että poliisilla on paras asiantuntemus arvioida tapauskohtaisesti yleiseen paikkaan kohdistuvien toimenpiteiden tarve ja mitoitus esimerkiksi paikallisten olosuhteiden, liikenteen sujuvuuden ja yleisen turvallisuuden kannalta. 

Puolustusvoimien turvaamistehtäviin osallistuvan henkilökunnan erityiskoulutus

Saadun selvityksen mukaan puolustusvoimat tulee erityiskouluttamaan noin 50 henkeä turvaamistehtäviin. Tätä kautta pyritään osaltaan varmistamaan, että turvamiehillä on riittävät tiedolliset ja toiminnalliset valmiudet tehtäviinsä. Valiokunta pitää hyvänä, että turvamiehinä ei voida käyttää ketä tahansa puolustusvoimien palvelukseen kuuluvaa henkilöä. Valiokunta korostaa tarvetta turvamieskoulutuksen suunnitteluun ja toteuttamiseen tiiviissä yhteistyössä poliisin kanssa.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että puolustusvoimien suorittamassa turvaamistehtävässä kansalaisille tulee käydä selvästi ilmi, että käskyvaltaa käyttävä puolustusvoimien turvamies on tunnistettavissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämä tapahtuu turvamiehen virkamerkkiä (henkilökorttia) näyttämällä. Ensimmäisen lakiehdotuksen 18 c §:n 2 momentissa esitetään säädettäväksi, että turvamiehen on tarvittaessa ilmaistava toimenpiteen kohteena olevalle henkilölle olevansa turvamies ja pyynnöstä näytettävä virkamerkkinsä, jos ilmaiseminen tai esittäminen on mahdollista toimenpiteen suorittamista vaarantamatta.  

Hallituksen esityksen vaikutusten seuranta ja arviointi

Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan arvioon siitä, että hallituksen esityksessä on kyse merkittävästä muutoksesta viranomaisten väliseen perinteiseen työnjakoon. Valiokunta pitää välttämättömänä, että uuden sääntelyn vaikutuksia viranomaisyhteistyöhön seurataan tarkasti. Valiokunta esittää eduskunnan hyväksyttäväksi lausumaa, jossa puolustusministeriö ja sisäministeriö antavat eduskunnalle vuoden 2018 loppuun mennessä selvityksen uuden sääntelyn toimivuudesta. (Valiokunnan lausumaehdotus) 

Yhteenveto

Suomen turvallisuusympäristön muutos yhdistettynä poliisin jo nyt riittämättömiin resursseihin puoltavat sitä, että puolustusvoimille annetaan suurempi vastuu oman henkilöstönsä ja vieraiden sekä puolustusmateriaalisiirtojen suojaamisesta. Puolustusvoimien henkilösuojaustehtäviä on esityksen mukaan vuosittain noin 50 ja erityistä suojaamista vaativia materiaalikuljetuksia noin 200. Etenkin materiaalikuljetusten määrää voi pitää jo normaaliolosuhteissa varsin suurena. 

Valiokunnan näkemyksen mukaan on erittäin tärkeää, että Suomella on joustava kyky vastata erilaisiin turvallisuushaasteisiin ja että johtovastuussa oleva viranomaistaho on aina selvillä. Esitetyt säädösmuutokset tähtäävät siihen, että puolustusvoimilla on jo normaaliolosuhteissa kyky sellaisiin henkilöiden ja materiaalin suojaustoimiin, jotka arvioidaan tarpeellisiksi. Uusi lainsäädäntö mahdollistaa tarvittaessa myös valmiuden tehostamisen joustavasti.