Perustelut

Tieoikeuden muuttaminen omistusoikeudeksi

Ehdotetun maantielain voimaantulosäännöksiin liittyvän 112 §:n 1 momentin mukaan olemassa olevan yleisen tien tiealue, johon tienpitäjällä on tieoikeus, siirtyy tämän lain tullessa voimaan tienpitäjän omistukseen. Sama koskee 2 momentin mukaan tiealueeseen välittömästi rajoittuvaa ja maantietä varten edelleen tarpeellista liitännäisaluetta. Saman pykälän 3 momentin nojalla kiinteistörekisterin pitäjä muuttaa kiinteistörekisterissä olevat 1 momentin yleisen tien rekisteriyksiköt lunastusyksiköiksi. Toimenpide tehdään ilman erityistä toimitusta tai päätöstä.

Tieoikeuden muuttamista omistusoikeudeksi lain voimaantulon jälkeen kirjaamistoimenpiteellä on arvioitava perustuslain 15 §:n mukaisen omaisuudensuojan kannalta. Menettelyä on pidettävä pakkolunastuksena eikä oikeudenrajoituksena, koska omaisuus siirtyy omistajalta tienpitäjälle lopullisesti. Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksen edellytyksenä on yleinen tarve ja täysi korvaus.

Tiealueet on aikanaan lunastettu tienpitäjälle yleistietoimituksissa pysyvällä käyttöoikeudella eli tieoikeudella tietarkoituksiin. Yleisen tien perustaminen tieoikeudella on aikanaan täyttänyt yleisen tarpeen vaatimukset. Vaikka tienpitäjälle tieoikeus riittääkin, kiinteistöjärjestelmän selvyyden kannalta voidaan pitää perusteltuna, että tieoikeus muutetaan omistusoikeudeksi. Tältä osin ehdotus täyttää pakkolunastuksen edellytyksenä olevan yleisen tarpeen vaatimuksen.

Perustelujen mukaan pysyvää käyttöoikeutta lunastettaessa tiealueesta on maksettu omistajalle täysi korvaus. Tiealue on myös vähennetty omistajan kiinteistön pinta-alasta. Valiokunta katsoo, että tässä tapauksessa pysyvästä käyttöoikeudesta maksettu täysi korvaus ei suuruudeltaan poikkea omistusoikeuden pakkolunastuskorvauksesta. Omistaja on siten jo saanut täyden korvauksen. Näin ollen ehdotuksen 112 § täyttää pakkolunastuksen edellytyksenä olevan täyden korvauksen vaatimuksen.

Omistajalla katsotaan olevan tietty odotusoikeus siihen, että jos kiinteistöstä erotettu tiealue lakkautetaan, se palautuu takaisin kiinteistön yhteyteen. Tienpitäjän omistama lakanneen maantien tiealue siirtyy ehdotuksen 91 §:n 1 momentin nojalla tien lakatessa tienpitäjältä korvauksetta viereiseen kiinteistöön sekä asemakaava-alueella ja alueella, jolle kunta on päättänyt laadittavaksi asemakaavan, kunnan omistukseen. Pysyvä käyttöoikeus on ajallisesti rajoittamaton. Omistajalla ei siten ole varmuutta, että omaisuus koskaan palaisi takaisin siihen kiinteistöön, josta se on erotettu. Se voi joutua mainituilla kaava-alueilla kunnan omistukseen. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tällaista tien vierialueen omistajan odotusoikeutta varsin kuvitteellisena ja palautumisen edellytyksiä arkikokemuksen mukaan hyvin epätodennäköisenä (PeVL 7/1990 vp s. 2/I). Se on katsonut, että vain perustellut ja konkreettiset odotusoikeudet nauttivat omaisuudensuojaa (PeVL 17/1997 vp. s. 3/II). Valiokunta katsoo, että pysyvällä käyttöoikeudella lunastetun tieoikeuden palauttamisen odotus ei ole omaisuudensuojan kannalta merkityksellinen. Näin ollen ei ole merkitystä myöskään sillä, palautuuko maantien alue tien lakatessa luovuttaneen kiinteistön sijasta kunnan omistukseen.

Liitännäisalueen lakkauttaminen

Ehdotuksen 7 §:n mukaan maanteihin luetaan niiden liitännäisalueina tiealueen ulkopuoliset tienpitoaineen ottopaikat maantien rakentamista ja kunnossapitoa varten sekä maantietä ja tienpitoa varten tarpeelliset teknisen huollon alueet. Tienpitoviranomainen lakkauttaa ehdotuksen 95 §:n 1 momentin nojalla liitännäisalueen, kun sitä ei enää tarvita tienpitoon. Saman pykälän 2 momentin mukaan muuna rekisteriyksikkönä kiinteistörekisteriin merkitty lakkautettu liitännäisalue on maantietoimituksessa määrättävä kuulumaan siihen kiinteistöön, josta se on otettu tietarkoituksiin tai, jollei sitä kiinteistöä enää ole, siihen tai niihin kiinteistöihin, joihin se alueellisesti parhaiten soveltuu.

Maanomistajalla on säätämisjärjestysperustelujen mukaan kiviainesten ottamiseen tarkoitetun, voimassa olevan lain nojalla perustetun liitännäisalueen suhteen perusteltu odotusoikeus siihen, että alue palautuu ottotoiminnan lakattua omistajalleen. Valiokunta toteaa, että kiviainesten ottoalueita koskeva maanomistajan odotusoikeus alueen palauttamiseksi on omaisuudensuojan kannalta merkityksellinen.

Lakkauttamisen peruste, ettei liitännäisaluetta enää tarvita tienpitoon, voi johtaa tulkinnallisiin epäselvyyksiin. Ehdotuksen 9 §:n mukaan tienpito käsittää maantien suunnittelun, rakentamisen, kunnossapidon ja liikenteen hallinnan. Kiviainesten ottoon tarkoitetut liitännäisalueet on perustettu juuri ottotoimintaa varten. Sen vuoksi on perusteltua, että kiviainesten oton tai maa-ainesluvan voimassaolon lakattua alue palautuu omistajalleen. Ehdotuksen 95 §:n 1 momentin sanamuoto mahdollistaisi kiviainesten oton päätyttyä sen, että aluetta voitaisiin käyttää esimerkiksi tienpitäjän varikkoalueena tai varastoalueena. Sen vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että säännöstä täsmennetään esimerkiksi siten, että liitännäisalue on lakkautettava, kun sitä ei enää tarvita siihen tarkoitukseen, jota varten se on perustettu.

Tilusjärjestelyt

Ehdotuksen 63 §:n 2 momentin mukaan voidaan maantietoimituksessa tilusjärjestelytoimenpiteenä suorittaa tilusvaihto kiinteistöjen kesken tai, jos sitä ei voida sopivasti toimittaa, alueen siirtäminen kiinteistöstä toiseen rahana suoritettavaa täyttä korvausta vastaan. Ehdotuksen 64 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla tilusjärjestely voidaan suorittaa muun muassa, jos alueen siirtäminen lisäalueen antamiseksi maantiehen rajoittuvalle kiinteistölle on erityisen tärkeää kiinteistön käyttökelpoisuuden lisäämiseksi. Samoin 4 kohdan perusteella tilusjärjestely voidaan suorittaa, jos se on tarpeen sellaisen arvoltaan vähäisen, maantien vuoksi erilleen jäävän alueen siirtämiseksi toiseen kiinteistöön, jota alueen omistaja ei voi käyttää tarkoituksenmukaisella tavalla hyväkseen, mutta jota voidaan käyttää toisen kiinteistön yhteydessä. Lisäedellytyksenä tilusjärjestelylle on muun ohella 64 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan, ettei siitä aiheudu kenellekään merkittävää haittaa.

Valtiosääntöoikeuden kannalta merkityksellistä on, täyttääkö tällainen alueen siirtäminen tilasta toiseen pakkolunastukselle perustuslain 15 §:n 2 momentissa säädetyn yleisen tarpeen vaatimuksen. Alueen siirtäminen tapahtuu yksityisen edun eli toisen maanomistajan hyväksi.

Yhtäaikaa voimassa olevan yleisen tielain säätämisen kanssa säädettiin perustuslain säätämisjärjestyksessä valtuuslaki eli laki vastikemaan luovutuksesta yleisiä teitä varten toimitettavan tilusjärjestelyn yhteydessä. Vaikka lakia yleisistä teistä ei vuonna 1954 käsitelty perustuslakivaliokunnassa, on perustuslakivaliokunta myöhemmin todennut eduskunnan tuolloin tarkoittaneen, ettei lunastuksen kohteeksi joutuneen kiinteistön omistajan intressi saada tiluksiaan eheyttävää maata toiselta maanomistajalta ollut yleinen tarve (PeVM 14/1977 vp s. 2/II). Valtuuslakia 1971 muutettaessa tilusten siirron edellytykseksi asetettiin huomattavan haitan poistaminen tai sen olennainen vähentäminen. Laista ei pyydetty perustuslakivaliokunnan lausuntoa. Laki on edelleen voimassa.

Lunastuslakia säädettäessä ehdotuksen 23 §:n mukaan lunastuksesta aiheutuvasta tilusten pirstoutumisesta tai muusta syystä johtuvan haitan poistamiseksi tai olennaiseksi vähentämiseksi voitiin tilusvaihtojen lisäksi erityisistä syistä siirtää luovutuksen kohteeksi joutuneeseen kiinteistöön tiluksia muista kiinteistöistä. Perustuslakivaliokunta tuolloin katsoi, että "näiden kahden tapauksen perusteella ei voida puhua mistään sitovasta käytännöstä varsinkaan, kun säätämisjärjestykseen vaikuttaneet tulkintaratkaisut on omaksuttu valiokunnan ulkopuolella. Kun otetaan huomioon se yhteys, missä lakiehdotuksen 23 § on ehdotukseen kokonaisuudessaan, valiokunta katsoo, että varsinaisen lunastuksen oikeuttava yleinen tarve kattaa kaikki ne toimenpiteet, jotka oleellisesti ja luontevasti kuuluvat lunastusmenettelyyn ja pyrkimykseen lunastuksesta aiheutuvien haittojen minimoimiseen sekä että tähän voidaan lukea myös muihinkin kansalaisiin kuin lunastuksen varsinaiseen kohteeseen ulottuvat toimenpiteet edellyttäen, että ne eivät tuota sanottavaa haittaa tai vahinkoa. Lakiesitys voidaan valiokunnan mielestä tältäkin osin näin ollen käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä." (PeVM 14/1977 vp. s. 2/II).

Perustuslakivaliokunta on käytännössään myös katsonut, ettei yleisen tarpeen vaatimus välttämättä edellytä lunastuksen toteuttamista julkisyhteisön hyväksi, vaan lunastetun omaisuuden saajana voi olla muukin taho (PeVL 28/2000 vp s. 4/I ja PeVL 49/2002 vp s. 4/I).

Valiokunta katsoo, että maantietoimitukseen sisältyviä tilusjärjestelyjä mukaan lukien alueen siirtäminen kiinteistöstä toiseen voidaan pitää osana lunastuskokonaisuutta, joka täyttää välillisesti yleisen tarpeen vaatimuksen. Valiokunnan mielestä tilusjärjestelyn edellytyksenä ehdotuksen 64 §:n 2 momentin 2 kohdassa olevan määräyksen ilmaisu, ettei toimenpide saa aiheuttaa kenellekään merkittävää haittaa, on syytä muuttaa sanottavaksi haitaksi. Tältä osin ehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Poikkeuslakien välttäminen

Vuoden 1971 valtuuslaki on voimassa edelleen. Perustuslakiuudistuksen myötä on omaksuttu poikkeuslakien välttämisen periaate, jonka mukaan tulee välttää perustuslaista poikkeavien, uusien puhtaasti kansallisten lakien säätämistä. Poikkeuslakimenettelyyn tulee turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavasta syystä (PeVL 1a/1998 vp s. 2/II ja PeVL 26/2004 vp s. 5/II). Valiokunnan kannan mukaan hallituksen tulee arvioida ennen uuden perustuslain voimaantuloa säädettyjen poikkeuslakien tarpeellisuus ja suhde uuden perustuslain säännöksiin ja ryhtyä tarvittaviin toimiin sääntelyn saattamiseksi näiltäkin osin uuden perustuslain vaatimuksia vastaavaksi (PeVM 10/1998 vp s. 23/I).

Valiokunta ehdottaa, että liikenne- ja viestintävaliokunta tekisi huomautuksen, että valtioneuvoston piirissä ryhdyttäisiin tarvittaviin toimenpiteisiin vuoden 1971 valtuuslain kumoamiseksi.

Tutkimusoikeus

Voimassa olevan yleisen tielain 46 §:n mukaan, kun on tehty aloite tien tekemisestä tai liitännäisalueen perustamisesta, on kiinteistöllä sallittava viranomaisten toimesta tai toimeksiannosta erinäisiä valmistavia toimenpiteitä kuten mittauksia, paalutuksia, kartoituksia ja maaperän tutkimista. Myös säädettävän lain 16 §:n mukaan näin ehdotetaan meneteltäväksi. Tutkimustyö ei saa aiheuttaa omistajalle tai oikeudenhaltijalle tarpeetonta häiriötä, ja siitä tulee ilmoittaa kuulutuksella tai muulla sopivalla tavalla muiden ohella maanomistajille. Toimenpiteistä aiheutuvista vahingoista ja haitoista on maksettava ehdotuksen 73 §:n mukaisesti korvaus. Muussa lainsäädännössä, kuten lunastulain 84 §:ssä ja vesilain 1 luvun 31 §:ssä, tällaisen tutkimustoiminnan edellytyksenä toisen alueella on lupa. Koska tutkimustyöt useimmiten edellyttävät koneiden käyttöä ja tiehankkeen toteuttaja käytännössä voi olla myös yksityinen yritys eikä ehdotus aseta ehdottomaksi edellytykseksi henkilökohtaista tiedoksiantoa omistajalle tai oikeudenhaltijalle, pitää valiokunta perustuslain turvaaman omaisuudensuojan ja oikeusturvan kannalta parempana, että tutkimustöiden suorittamiseen tulee saada lupa.

Arvohetki

Ehdotuksen 76 §:n mukaan korvaus lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä haltuunoton ajankohdan (arvohetki) arvon perusteella. Jos maanomistajalla on ollut voimassa oleva maa-aineslupa, maksetaan hänelle korvaus maa-aineslupaan kuuluvien, tiealueelle jäävien maa-ainesmäärien perusteella. Maantien linjalle jää kuitenkin usein myös sellaisia maa- tai kiviainesten ottoon soveltuvia alueita, joille maanomistaja ei ole ehtinyt vielä hakea ja saada maa-aineslupaa. Mikäli maanomistajalla ei ole ollut maa-aineslupaa, hänelle on monissa tapauksissa korvattu tielinjalle jääneistä maa-aineksista vain kotitarvekäyttöä vastaava osuus. Sen vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että joko 76 §:n 1 momenttia tai 74 §:n 1 momenttia täsmennetään esimerkiksi siten, että korvauksen määrää arvioitaessa on otettava huomioon, olisiko korvauksensaajalla todennököisesti ollut mahdolisuus saada tiealueelle maa-aineslupa, ellei tiehanketta olisi toteutettu.

Muutoksenhaun rajoitukset

Ehdotuksen 106 §:n mukaan yleissuunnitelman hyväksymispäätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta siltä osin kuin maantien sijainti ja tekniset ratkaisut on jo hyväksytty lainvoimaisesti oikeusvaikutteisessa kaavassa. Vastaavasti tiesuunnitelman hyväksymispäätöksestä ei saa valittaa, jos maantien sijainti ja tekniset ratkaisut on jo hyväksytty yleissuunnitelmassa. Ehdotus vastaa pääpiirteittäin voimassaolevan yleisen tielain 105 a §:ää, joka lisättiin lakiin vuoden 1998 lakimuutosten yhteydessä. Asiasta ei tuolloin pyydetty perustuslakivaliokunnan lausuntoa.

Menettelyn taustalla lienee pyrkimys torjua kolminkertainen valitusmahdollisuus. Järjestely näyttäisi täyttävän perustuslain 21 §:n oikeusturvavaatimuksen, koska asianosainen voi saada asian käsiteltäväksi tuomioistuimeen. Näin ei välttämättä kuitenkaan ole. Lisäksi perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Tielinjauksen merkitseminen maakuntakaavaan on sen suuren mittakaavan vuoksi melko summittainen. Siitä ei vielä voi varmasti päätellä, minkä kiinteistöjen kautta tie kulkee. Epätietoisuuden vuoksi omistajat ja oikeudenhaltijat eivät ehkä tule käyttäneeksi muistutuksenteko- tai valitusoikeuttaan. Tiehanke täsmentyy vasta vaiheittain yleispiirteisestä kaavasta yleissuunnitelman kautta tiesuunnitelmaan. Eri vaiheissa ratkaistaan myös eri asioita. Vielä maakuntakaavavaiheessa eivät omistajat ja oikeudenhaltijat ole osanneet ennakoida kaikkia tien suunnitteluun liittyviä seikkoja, kuten melukysymysten ratkaisemista. Kaavavalitus on kunnallisvalitus, jossa valitusoikeus ja valitusperusteet poikkeavat tieasioissa noudatettavasta hallintovalituksesta.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin ja 20 §:n 2 momentin perusteella valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotuksen 106 §:n 1 momenttia täsmennetään siten, että kaavalla tarkoitetaan kyseisessä lainkohdassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa tai lainvoimaista asemakaavaa siten kuin voimassa olevassa laissakin on menetelty. Valiokunta katsoo, että liikenne- ja viestintävaliokunnan tulee harkita, tulisiko yleissuunnitelman tai tiesuunnitelman hyväksymipäätöksestä sallia muutoksenhakuoikeus.

Tienvarsimainonta

Asemakaava-alueen ulkopuolella sekä asemakaava-alueella maankäyttö- ja rakennuslain 83 §:n 4 momentin mukaisella liikennealueella on ehdotuksen 52 §:n 1 momentin nojalla kielletty maantien käyttäjille tarkoitettujen ulkomainosten asettaminen. Tienpitoviranomainen voi myöntää poikkeuksen tästä kiellosta, jos sitä on pidettävä liikenteen opastuksen tai matkailun kannalta tai muusta sellaisesta syystä tarpeellisena. Mainostamista koskevat säännökset siirretään näin luonnnonsuojelulain 36 §:stä maantielakiin.

Lunnonsuojelulain säätämisen yhteydessä perustuslakivaliokunta ei ottanut kantaa ulkomainontaan. Se on kuitenkin käytännössään todennut, että mainonta ja kaupallinen viestintä kuuluvat sananvapauden piiriin, joskaan ei sen ydinalueelle (PeVL 14/2000 vp s. 3/I, PeVL 23/2000 vp s. 3/I ja PeVL 22/2001 vp s. 4/I). Sananvapauteen liittyy perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan muun muassa oikeus ilmaista ja julkistaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään sitä ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Ulkomainosten asettamiskieltoa ehdotuksen 52 §:n 1 momentissa manituilla alueilla on arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusperiaatteiden mukaisesti. Rajoituksella tulee olla hyväksyttävä peruste. Perustelujen mukaan kieltoa puolletaan muun muassa liikenneturvallisuussyillä ja maisemallisilla perusteilla. Mainos ei saa myöskään aiheuttaa näkemäestettä tai johtaa sekaannusriskiin muistuttaessaan liikennemerkkiä tai valo-opastetta.

Valiokunta katsoo, että ehdotuksen 52 §:n 1 momentin mukaisia alueita koskeva mainostamisen kielto, josta tosin voi saada poikkeuksia, voi johtaa tarpeettomaan sananvapauden rajoittamiseen ja voi vaikeuttaa elinkeinon harjoittamista. Sen vuoksi poikkeamisen edellytyksiä tulee täsmentää ja helpottaa.