Motivering

Allmänt

I redogörelsen redovisas Europeiska unionens konstitutionella fördrag (nedan det konstitutionella fördraget) som undertecknades i Rom den 29 oktober 2004 och som ska ersätta unionens nuvarande fördrag. De grundläggande normerna för unionen, den institutionella strukturen och uppgifterna samt befogenheterna och kompetensfördelning mellan medlemsstaterna och unionen liksom t.ex. grunderna för den enskildes rättsliga ställning i gemenskapsrätten går tillbaka på olika dokument och EG-domstolens praxis och har sammanställts till ett enda enhetligt konstitutionellt fördrag. I denna mening kan fördraget sägas vara en kodifiering av unionens nuvarande konstitutionella och statsförfattningsrättsliga normer.

Det konstitutionella fördraget förändrar inte unionens grundläggande karaktär. Den är fortfarande en gemenskap för medlemsstaterna och medborgarna, och det konstitutionella dokument som ligger till grund för dess existens är juridiskt sett ett fördrag mellan medlemsstaterna. Unionens befogenhet är en begränsad befogenhet som bestäms utifrån principen om tilldelade befogenheter. Unionen handlar inom ramen för den befogenhet som medlemsstaterna tilldelat den genom det konstitutionella fördraget och för att nå de mål som lagts fast i fördraget. All befogenhet i övrigt hör till medlemsstaterna. Den europeiska union som ska upprättas genom det konstitutionella fördraget är en efterföljare till den fördragsfästa Europeiska gemenskapen och Europeiska unionen och dess verksamhet grundar sig på rättslig kontinuitet enligt vad som lagts fast i fördraget.

Det konstitutionella fördraget omfattar bestämmelser som kommer att förändra det rådande läget på många sätt. De viktigaste bestämmelserna innebär bl.a. att unionen får ökade befogenheter i rättsliga och inrikes frågor och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, att unionen får juridisk personlighet, att europeiska rådet blir en officiell institution i unionen och att ordförandeskaps- och beslutssystemen i Europeiska rådet och ministerrådet läggs om, att kommissionen får en ny sammansättning och att lagstiftningsförfarandet förbättras. De grundläggande rättigheterna i unionen förstärks genom att stadgan om grundläggande rättigheter tas in i det konstitutionella fördraget. Det samma gäller fördragsbestämmelsen (artikel I-9) om unionens anslutning till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. Redogörelsen beskriver i detalj för det konstitutionella fördragets innehåll och Finlands viktigaste mål vid förhandlingarna.

Det konstitutionella fördraget har förberetts i ett särskilt konvent och konventets utkast till fördrag vid en särskild regeringskonferens. Grundlagsutskottet har i olika beredningsfaser deltagit i debatten genom att lämna utlåtanden om statsrådets redogörelse om europeiska unionens framtid (GrUU 56/2001 rd), statsrådets utredning med anledning av befogenhetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna (GrUU 38/2002 rd) och statsrådets redogörelse om konventets resultat och förberedelserna inför regeringskonferensen (GrUU 7/2003 rd).

Ratificering av det konstitutionella fördraget

Det konstitutionella fördraget är juridiskt sett ett fördrag som för att träda i kraft internationellt kräver godkännande- och åtagandeåtgärder av alla avtalsparter.

Enligt artikel 18 i Wienkonventionen är en stat som har undertecknat en traktat förpliktad att avhålla sig från handlingar som skulle omintetgöra traktatens ändamål och syfte. Det faktum att det konstitutionella fördraget har undertecknats kan därmed i princip anses innebära en förpliktelse för staten att sträva att ratificera det. En sådan förpliktelse kan också läsas in t.ex. i fördragsbestämmelserna (artikel IV-447) som har som mål att fördraget skall träda i kraft den 1 november 2006 och förklaring nr 30 om ratificeringen av Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa i en bilaga till beslutsdokumentet. Europeiska rådet tar enligt förklaringen upp frågan om fyra femtedelar av medlemsstaterna har ratificerat fördraget inom en period på två år efter undertecknandet av fördraget (alltså senast den 29 oktober 2006) och en eller flera medlemsstater har stött på problem med ratificeringen.

Hittills har 13 medlemsstater slutfört sin nationella ratificeringsprocedur. Men i juni 2005 fattade Europeiska rådet beslut om en tankepaus i ratificeringsprocessen när folkomröstningar i Frankrike och Nederländerna gick emot fördraget. Europeiska rådet bestämde att man tar upp frågan på nytt under första halvåret 2006 för att göra en samlad bedömning av debatterna i medlemsstaterna under tankepausen och för att besluta om hur processen eventuellt ska fortsätta. Utskottet anser att en situation som denna som bygger på samsyn mellan fördragsparterna inte innebär någon direkt förpliktelse för medlemsstaterna att arbeta för en ratificering av det konstitutionella fördraget. — Frågan måste bedömas på nytt om t.ex. eventuella beslut om tankepausen och en fortsatt i det kommande Europeiska rådet ratificering ger anledning till det.

Utifrån det som sagts ovan är det juridiskt sett upp till medlemsstaterna att pröva om det är lämpligt att ratificera det konstitutionella fördraget under tankepausen eller inte. Det är alltså en fråga för politiskt övervägande och beslutsfattande om Finland i rådande läge vidtar åtgärder för att ratificera fördraget eller inte. Det samma gäller vår eventuella ambition att ratificera fördraget inom den frist som nämns i förklaring nr 30, dvs. senast den 29 oktober 2006.

Behövs riksdagens samtycke för att sätta i kraft det konstitutionella fördraget?

Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen godkänner riksdagen fördrag och andra internationella förpliktelser som innehåller sådana bestämmelser som hör till området för lagstiftningen eller annars har avsevärd betydelse eller som enligt grundlagen av någon annan anledning kräver riksdagens godkännande.

Europeiska unionens konstitutionella fördrag innehåller bestämmelser som täcker in unionens uppgifter och befogenheter, unionens institutionella system och beslutsfattande och grunderna för individens rättsliga ställning. Ett fördrag som detta med omfattande statsförfattningsrättslig substans kräver utan tvivel riksdagens godkännande för att det "har avsevärd betydelse" i den mening som avses i grundlagen. I fördraget ingår också bestämmelser som hör till området för lagstiftningen. Dessutom behövs riksdagens godkännande för fördraget för att det får konsekvenser för budgetmakten.

Enligt 95 § 1 mom. i grundlagen sätts de bestämmelser i fördrag och andra internationella förpliktelser som hör till området för lagstiftningen i kraft genom lag. Det är klart att det konstitutionella fördraget kräver en ikraftträdandelag för att kunna träda i kraft statsinternt.

Grundlagens 94 och 95 § gör tydligare åtskillnad än tidigare mellan att godkänna och att sätta i kraft ett fördrag. Godkännandet betraktas tydligare än förr som en självständig fråga. Det framgår också av 56 § i riksdagens arbetsordning och av förarbetena till grundlagen och riksdagens arbetsordning (RP 1/1998 rd TKF 1/1999 rd).

Regeringen har enligt utskottets mening skäl att överväga, inte minst på grund av de särskilda osäkerhetsfaktorerna kring det konstitutionella fördragets ikraftträdande internationellt, om det i sak alls behövs ett förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i det konstitutionella fördraget som hör till området för lagstiftningen i den proposition som regeringen möjligen kommer att avlämna om godkännande av fördraget. I förekommande fall kan man nämligen avlämna en särskild proposition om ikraftträdandelagen i det fall att det konstitutionella fördraget ser ut att träda i kraft internationellt utan ändringar. Frågan om förfarande måste prövas med hänsyn till att fördraget för att kunna sättas i kraft i landskapet Åland kräver att lagtinget godkänner en ikraftträdandeförfattning i detta syfte.

Behandlingsordningen

I 94 § 2 mom. i grundlagen föreskrivs att beslut om godkännande av en internationell förpliktelse fattas med enkel majoritet. Men om förslaget om godkännande av en förpliktelse gäller grundlagen ska beslutet fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. I 95 § 2 mom. i grundlagen anges lagstiftningsordningen för ett lagförslag om ikraftträdande av en internationell förpliktelse. Ett sådant lagförslag behandlas i regel i vanlig lagstiftningsordning. Men om förslaget gäller grundlagen eller ändring av rikets territorium ska riksdagen, utan att förslaget lämnas vilande, godkänna det med ett beslut som har fattats med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Ett beslut om godkännande av en förpliktelse som gäller grundlagen ska alltså fattas med lika stor majoritet som ett beslut om godkännande av en lag som sätter i kraft förpliktelsen (RP 1/1998 rd, GrUU 38/2001 rd). Det beslutsfattande med kvalificerad majoritet som avses i 95 § 2 mom. i grundlagen benämns inskränkt grundlagsordning (RP 1/1998 rd).

Lagen om godkännande av vissa bestämmelser i fördraget om Finlands anslutning till Europeiska unionen har med stöd av de tidigare grundlagarna — regeringsformen (1919) och riksdagsordningen (1928) — av flera olika orsaker stiftats i inskränkt grundlagsordning efter utlåtande från grundlagsutskottet (GrUU 14/1994 rd). Orsaken till kvalificerad lagstiftningsordning var huvudsakligen den att bestämmelserna i anslutningsfördraget juridiskt sett inskränkte Finlands suveränitet. Också lagen om ikraftsättande av Amsterdamfördraget har kommit till i inskränkt grundlagsordning (GrUU 10/1998 rd). Däremot har beslutet om godkännandet av Nicefördraget fattats med enkel majoritet när den nya grundlagen redan hade trätt i kraft (2000). Förslaget till lag om ikraftsättandet av Nicefördraget har analogt behandlats i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 38/2001 rd).

De lagar som stiftas i inskränkt grundlagsordning är till sin konstitutionella karaktär s.k. undantagslagar. De kan ändras i vanlig lagstiftningsordning om ändringslagen inte avser att utvidga de undantag som gjorts genom undantagslagar i grundlagen. Också tillägg och ändringar som inte spelar någon väsentlig roll för helheten och som i sig innebär en obetydlig utvidgning av undantagen från grundlagen kan genomföras i vanlig lagstiftningsordning om den helhet som en gång kom till som ett undantag från grundlagen inte förändras genom detta (RP 1/1998 rd).

När grundlagsutskottet behandlade Nicefördraget utgick det från att fördraget primärt skulle bedömas med tanke på den nya grundlagen som trätt i kraft den 1 mars 2000 och först sekundärt med tanke på lagarna om ikraftsättande av anslutningsfördraget och Amsterdamfördraget, eftersom suveränitetsbestämmelserna i grundlagen delvis skiljer sig från den upphävda regeringsformens bestämmelser om samma sak (GrUU 38/2001 rd).

Enligt förarbetena till 1 § 1 mom. i grundlagen bör bestämmelsen om Finlands suveränitet tolkas med hänsyn till Finlands medlemskap i flera internationella organisationer och framför allt medlemskapet i Europeiska unionen. Grundlagsreformen tog allmänt avstånd från en sådan formell tolkning att statens medlemskap i internationella organisationer alltid innebär en inskränkning av statens suveränitet. I förarbetena hänvisades på denna punkt till grundlagsutskottets tidigare karaktärisering att Finland som medlem av Europeiska unionen utövar en del av sin suveränitet tillsammans med andra suveräna medlemsstater till förmån för det europeiska samarbetet (RP 1/1998 rd).

Suveränitetsbestämmelsen i 1 § i grundlagen innehåller jämfört med tidigare ett nytt 3 mom. om att "Finland deltar i internationellt samarbete i syfte att säkerställa fred och mänskliga rätttigheter samt i syfte att utveckla samhället". Bestämmelsen betyder bl.a. att den ska tjäna som fästpunkt när man bedömer om en ny internationell förpliktelse står i strid med suveränitetsbestämmelserna i grundlagen eller inte. Enligt förarbetena till grundlagen är det motiverat att utgå från att sådana internationella förpliktelser som är sedvanliga i modern internationell samverkan och som bara i obetydlig utsträckning inverkar på statens suveränitet inte som sådana står i strid med suveränitetsbestämmelserna i grundlagen (RP 1/1998 rd). Finlands medlemskap i Europeiska unionen är en viktig och redan hävdvunnen form av medverkan i det internationella samarbetet (GrUU 38/2001 rd).

Att tolka suveränitetsbestämmelserna i grundlagen utgående från att Finland är medlem av Europeiska unionen innebär enligt utskottets tidigare överväganden att det måste beaktas att medlemskapet uttryckligen har inneburit inskränkningar i suveräniteten inom olika sektorer av det allmänna. Å andra sidan tangerar t.ex. frågan om att tilldela unionens institutioner nya befogenheter i princip suveränitetsstrukturerna i grundlagen. En obetydlig utveckling av unionens uppgifter, t.ex. enbart en justering, utifrån de befogenheter som unionen redan har kan beroende på fall vara förenlig med suveränitetsbestämmelserna i grundlagen. En normal utveckling av unionens interna funktioner på institutionell nivå spelar vanligen ingen roll för suveräniteten (GrUU 38/2001 rd, GrUU 7/2003 rd).

I redogörelsen utreds relationen mellan Europeiska unionens konstitutionella fördrag och Finlands grundlag i första hand med tanke på vilka ändringar fördragets ikraftträdande betyder i nuläget. Regeringen bedömer att fördraget omfattar ett antal bestämmelser som gäller grundlagen på det sätt som avses i 94 § 2 mom. och 95 § 2 mom. Det betyder att beslut om godkännande av fördraget och lagen om ikraftsättande av fördraget måste fattas med kvalificerad majoritet. Vidare finns det bestämmelser som enligt regeringens bedömning står i strid med självstyrelselagen för Åland. För att en sådan fördragsbestämmelse ska kunna sättas i kraft i landskapet måste lagtinget enligt 59 § 2 mom. i självstyrelselagen ge sitt bifall till den författning genom vilken bestämmelsen sätts i kraft med ett beslut som fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Det ska dessutom föreskrivas om ikraftsättandet genom lag som behandlas i inskränkt grundlagsordning i riksdagen.

På grund av den korta tid som utskottet i praktiken har haft på sig för att behandla redogörelsen har det inte bedömt bestämmelserna i det konstitutionella fördraget i relation till Finlands grundlag eller självstyrelselagen för Åland. Det hänvisar till sina preliminära överväganden i ett tidigare utlåtande om konventets förslag till fördrag (GrUU 7/2003 rd). Det blir aktuellt med en detaljerad bedömning i samband med regeringens eventuella proposition om godkännande av det konstitutionella fördraget. Hur noggrann och detaljerad bedömningen då blir beror delvis på om propositionen utöver en begäran om riksdagens godkännande också kommer att innehålla ett förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i fördraget som hör till området för lagstiftningen. Grundlagsutskottet understryker att det i sin tidigare praxis utgått från att det konstitutionella fördraget primärt kommer att bedömas med hänsyn till grundlagen som trädde i kraft den 1 mars 2000. Utifrån denna utgångspunkt och utredningen i redogörelsen är det i och för sig sannolikt att beslutet om att godkänna och sätta i kraft det konstitutionella fördraget måste fattas med en sådan kvalificerad majoritet som föreskrivs i 94 § 2 mom. och 95 § 2 mom. i grundlagen.

Folkomröstning

Beslut om att ordna rådgivande folkomröstning fattas enligt 53 § i grundlagen genom lag. Möjligheten att ha folkomröstning kompletterar den representativa demokrati som vårt statliga system i allt väsentligt bygger på. Denna utgångspunkt som hör till grunderna för vårt statsskick framgår av 2 § i grundlagen där det sägs att statsmakten i Finland tillkommer folket, som företräds av riksdagen (RP 1/1998 rd).

När det var dags att överföra beredningen av det konstitutionella fördraget från konventet till regeringskonferensen såg utskottet på behovet av att ordna en rådgivande folkomröstning både i ett nationellt och alleuropeiskt perspektiv. Utskottet gjorde sin bedömning i ett nationellt perspektiv utgående från om följdändringarna på grund av fördraget i sig eller tillsammans med ändringarna i Amsterdam- och Nicefördragen till exempel var så nya och betydande att det positiva slutresultatet i folkomröstningen om ett medlemskap 1994 inte längre kunde anses täcka dem. Utskottet ansåg då att reformerna inte nödvändigtvis var av sådant slag att det för deras skull hade varit motiverat att ordna en folkomröstning (GrUU 7/2003 rd). Under behandlingen av redogörelsen har det inte kommit fram sådana omständigheter som skulle ge utskottet anledning att revidera sin uppfattning.

För utskottets bedömning på EU-nivå var det väsentliga att det nya fördraget uttryckligen eftersträvade sådana verkningar som var typiska för en grundlag. Fördraget avsåg enligt den dåvarande skrivningen, precis som det numera undertecknade fördraget, att ge uttryck för en önskan hos Europas medborgare att bygga sin gemensamma framtid (artikel I-1). Utskottet ansåg att sådana legitimitetsaspekter hörde till saken på unionsnivå (GrUU 7/2003 rd). Utskottets tidigare synpunkter är i sig fortfarande beaktansvärda. Men en analys på unionsnivå försvåras av medlemsstaternas olika statsskick och framför allt av att folkomröstningar eller möjligheten att ordna folkomröstningar spelar olika roller i dem. Det har också en viss betydelse hur klart man vill att unionen härleder sin existens, sina uppgifter och sin befogenhet från medlemsstaterna och deras beslut. Folkomröstningar bara i vissa medlemsstater kan ändå inte avgöra unionens legitimitetsfrågor på europeisk nivå.

Övriga synpunkter

Utifrån artikel I-11 i det konstitutionella fördraget tillämpas principen om subsidiaritet på unionens utövande av sina befogenheter. De nationella parlamenten ska se till att principen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Det är viktigt att värna landskapet Ålands ställning i detta system med s.k. tidig varning genom statsinterna åtgärder.Se t.ex. betänkandet från kommissionen för översyn av EU-procedurer, riksdagens kanslis publikationer 2/2005. — Oberoende av det konstitutionella fördraget är det enligt utskottets mening befogat att fortsätta diskussionen mellan riket och landskapet för att komma till en lösning på hur den åländska självstyrelsen ska kunna beaktas i de situationer då EG-domstolen behandlar frågor som faller inom landskapets befogenhet.