Allmän motivering

Utgångspunkter för totalreformen

Allmänt

Sammanfattningsvis anser utskottet att propositionen är behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslagen med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Kraven inom avfallssektorn har skärpts efter det att avfallslagen stiftades och EU-lagstiftningen har ökat avsevärt. Avfallslagen bygger på flera olika direktiv, den reglerar i vissa delar i detalj enskilda typer av avfall och har därför en mycket splittrad struktur. Bestämmelserna behöver förtydligas och samordnas. Utskottet har i flera sammanhang försökt driva på en totalreformTill exempel MiUB 10/2006 rd — RP 257/2006 rd.. Genom propositionen sätts också ett nytt avfallsdirektivEuropaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv. Direktivet bör sättas i kraft senast den 12 december 2010. i kraft som ställer en lång rad villkor för lagstiftningen.

I och med att kommunerna har intensifierat sitt samarbete om avfallshanteringen, affärsverksamheten och konkurrensen i branschen har ökat, avfallsmaterialet har stigit i värde och olika system för producentansvar har införts för vissa produkter har avfallshanteringen fått lov att se över sina gamla verksamhetsmetoder. Avfallshanteringen har blivit en kugge i ett större materialekonomiskt maskineri. Hantering och återvinning av avfall har blivit lönsam business i vissa avseenden. Därmed har frågan om konkurrensneutralitet blivit en faktor att räkna med.

Den totala mängden avfall uppgick 2008 till ca 80 miljoner ton. Omkring 3 miljoner ton eller ca 4 procent av den totala mängden avfall uppkommer i hushåll och tjänstesektorn. Hushållen stod för ca 60 procent av det kommunala avfallet. Omkring 40 procent av avfallet uppkommer i gruvor. Byggsektorn står för ungefär en tredjedel och industrin för en femtedel.

Strategin för hållbar utveckling, naturresursstrategin och råvaruinitiativet har ett nära samband med de avfallspolitiska målen. Genom bättre material- och energieffektivitet går det bra att minska åtgången på naturresurser och gå över till mindre skadliga materialkretslopp också med tanke på uppkomsten av avfall. I ett slutet kretslopp ger produktionen inte upphov till vare sig utsläpp eller avfall. Genom effektiv användning av återvinningsmaterial kan man minska förbrukningen av jungfruliga råvaror. De här olika tillvägagångssätten bör ingå i en samlad policy.

De viktigaste syftena med avfallslagen

Den riksomfattande avfallsplanen fram till 2016 — Mot ett återvinningssamhälleSuomen ympäristö 32/2008 anger de viktigaste avfallspolitiska målen och styrmekanismerna för att nå dem. Målen omfattar flera avfallshanteringssektorer, som hantering av kommunalt avfall och hantering av avfall från industri och gruvdrift, byggande, jordbruk, handel och tjänster. Målen för materialeffektivitet omfattar olika samhällsfunktioner i ett bredare perspektiv. I den riksomfattande avfallsplanen ingår också Finlands nationella strategi för att förhindra uppkomsten av avfall. Avfallslagen bidrar till de här målen.

Enligt den riksomfattande avfallsplanen ska mängden kommunalt avfall minskas till nivån i början av 2000-talet (till omkring 2,3—2,5 miljoner ton per år) och därefter ska den minska ytterligare fram till 2016. Inför 2016 ska 50 procent av det kommunala avfallet återvinnas som material och 30 procent utnyttjas för energi. Därmed ska högst 20 procent av det kommunala avfallet deponeras på soptipp.

Vad gäller annat avfall än kommunalt avfall är målet i den riksomfattande avfallsplanen att minst 70 procent av byggavfallet används som material och för energi kring 2016. Enligt avfallsdirektivet ska 70 procent av bygg- och rivningsavfallet återvinnas fram till 2020. Vid anläggningsarbeten ska 5 procent, eller ca 3—4 miljoner ton, av allt naturgrus och all bergskross ersättas med avfall från industri och gruvdrift.

I Finland fanns det omkring 400 verksamma soptippar 2009 och 137 av dem var avsedda för vanligt avfall. Femtio av dem var avsedda för kommunalt avfall och drevs av kommuner. Enligt den riksomfattande avfallsplanen ska högst 460 000—500 000 ton kommunalt avfall per år längre deponeras på soptipp 2016. Det kommer att behövas kring 30—40 soptippar för kommunalt avfall 2016.

År 2009 uppkom det omkring 2,6 miljoner ton kommunalt avfall i Finland och ca 36 procent av det gick till återvinning. Nästan hälften av allt kommunalt avfall deponerades på soptipp. Tre fjärdedelar av det återvunna avfallet var bioavfall och pappers- och kartongavfall som omfattas av producentansvar. Andra viktiga återvinningsfraktioner är metall- och glasavfall och el- och elektronikskrot som huvudsakligen omfattas av producentansvar.

Med den nya avfallslagen och de förordningar som ska omarbetas utifrån den vill man utveckla hanteringen av kommunalt avfall, öka mängden avfall som återvinns i betydande grad och i praktiken helt sluta upp med behandling på soptipp. För att målet om ökad återvinning ska nås krävs det framför allt ett strängare producentansvar, striktare kvantitativa mål för återvinningen och begränsningar i behandlingen på soptipp. De största avfallsmängderna och de mest intressanta fraktionerna av kommunalt avfall med tanke på en effektivare återvinning består av avfall som omfattas av producentansvar och bioavfall, för de utgör merparten av det återvinningsbara kommunala avfallet, men de hamnar fortfarande i stor utsträckning bland det blandade avfallet.

Utifrån den nya lagen kommer det att utfärdas en förordning med klart strängare begränsningar för behandlingen av biologiskt nedbrytbart eller organiskt avfall på soptipp för att få bukt med mängderna växthusgasutsläpp och de negativa miljöeffekterna av avfall. Begränsningarna främjar återvinning av kommunalt avfall, utveckling och tillämpning av biologisk behandling och andra alternativa behandlingsmetoder och bidrar därmed till att nå materialåtervinningsmålen. För att de tilltänkta begränsningarna för behandlingen på soptipp ska kunna tillämpas i praktiken måste materialåtervinningen och den biologiska behandlingen bli effektivare, men avfall måste också i klart större utsträckning återvinnas för energi.

Det finns tre verksamma avfallsförbränningsanläggningar i egentlig mening i Finland, i Kotka, Riihimäki och Åbo. Avfallskraftverk planeras eller uppförs som bäst också i Vasa, Uleåborg, Vanda och Riihimäki. Dessutom pågår några andra projekt. I ett tiotal kraftverk bränns avfallsbränsle vid sidan av annat bränsle vid s.k. samförbränning. Den mängd kommunalt avfall som den riksomfattande avfallsplanen ställt som mål, alltså under 2,3—2,5 miljoner ton, kräver en komposterings- eller rötningskapacitet på ca 320 000—350 000 ton 2016 om man vill nå materialåtervinningsmålen. För annan återvinning till material behövs det en årlig anläggningskapacitet på ca 700 000 —750 000 ton. För energiåtervinning behövs det en förbränningsanläggningskapacitet på ca 700 000—750 000 ton och där ingår avfallsförbränning både i anläggningar för samförbränning och i egentliga anläggningar för avfallsförbränning. Det beräknade kapacitetsbehovet har senare höjts till omkring en miljon ton. Avfallskraftverk bränner inte bara kommunalt avfall och därmed är deras kapacitet inte direkt jämförbar med mängderna kommunalt avfall som styrs någon annanstans från soptippar.

I de förordningar som kommer att utfärdas med stöd av den nya avfallslagen bör skyldigheterna till separat insamling och återvinning och de kvantitativa målen för återvinning vara så ambitiösa att de uppfyller målen i den riksomfattande avfallsplanen och höjer standarden på avfallshanteringen. Ambitionen bör vara att minst 50 procent av det kommunala avfallet 2016 ska materialåtervinnas eller behandlas biologiskt och det avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning återvinnas för energi. Utskottet poängterar att avfallsförbränning är ett alternativ först när andra åtgärder som främjar återvinning har vidtagits. Deponering av kommunalt avfall på soptipp bör begränsas till det yttersta. Det gäller att se på materialåtervinnings- och återvinningsmålen med jämna mellanrum och skärpa dem när den tekniska utvecklingen och andra omständigheter medger det. Utskottet förutsätter följaktligen

Andra styrmekanismer

Vid sidan av avfallslagstiftningen är ekonomisk styrning en särskilt effektiv mekanism för att genomföra målen. Avfallsskatten till exempel på avfall som deponeras på soptipp styr enligt prioritetsordningen avfall från behandling på soptipp till bättre behandling och återvinning, som bioförgasning, kompostering och förbränning. Avfallsskatten bör backa upp de övergripande målen i avfallslagen och visa aktörer hur de i linje med prioritetsordningen och övriga principer för avfallshantering ska förebygga uppkomsten av avfall och återvinna detta i stället för att bortskaffa det. Det är viktigt att se över skattebasen med jämna mellanrum för att den ska vara à jour och konsekvent för allt avfall. Utskottet hänvisar till sitt utlåtande om reformen av avfallsskattelagen och framhåller att skattestrukturen bör bestämmas utifrån den styrmekanism som mest gynnar avfallshanteringsmålen. Avfallsskatten bör bli ett incitament för att minska de negativa miljökonsekvenserna av avfallshantering och för att återvinningsbart avfall inte i större omfattning ska hamna i förbränningsanläggningar. I framtiden bör argumenten för en skattefri avfallsförbränning ses över på nytt mot målen i den riksomfattande avfallsplanen.

Det gäller att upptäcka potentialen i tekniken för avfallshantering och utveckla den. I den riksomfattande avfallsplanen anges en rad viktiga insatser för att utveckla kompetensen i avfallssektorn och de bör främjas. Det handlar till exempel om att finansiera forskning kring avfallshantering och materialåtervinning och att omsätta dem i produkter, ta fram finansiella instrument, genomföra och exportera referensverk för avfallssektorn och att främja modellinstitutioner för olika slag av behandlings- och återvinningsteknik och ny teknik med tanke på investeringar i avfallshantering.

Allmänna skyldigheter och bemyndigandebestämmelser

Det typiska för avfallslagstiftningen och miljölagstiftningen över lag är att detaljerna till stor del lämpligen regleras genom förordning. Det beror delvis på att bestämmelserna till stor del bygger på EU-direktiv, som reglerar genomförandet i minsta detalj. Dessutom är bestämmelserna ofta tekniska och förändras snabbt och gör det därmed oändamålsenligt att lagstifta om dem. Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att det i ett sådant sammanhang är motiverat att utfärda bestämmelser genom förordning till exempel enligt verksamhet och avfallstyp eftersom det skulle bli onödigt detaljerat och specifikt att föreskriva om sådant i lag. Med hänsyn till detta bör bemyndigandena att utfärda förordning i förslaget till avfallslag anses vara i det stora hela tillräckligt exakta.

Allmän skyldighet att iaktta prioriteringsordningen

Enligt 8 § i förslaget till avfallslag fastställs en prioriteringsordning för avfallshanteringen som följer avfallslagstiftningen i EU och som anger ordningen för avfallshanteringsåtgärder i EU:s och medlemsstaternas avfallspolitik och avfallslagstiftning. Prioriteringsordningen omfattar 1) att minska avfallsmängden och avfallets skadlighet (förebyggande), 2) att förbereda avfallet för återanvändning, 3) att materialåtervinna avfallet, 4) att återvinna avfallet på annat sätt och 5) att bortskaffa avfallet.

Enligt propositionsmotiven innebär prioriteringsordningen innehållsmässigt ingen väsentlig förändring jämfört med gällande lagstiftning, men den får i alla fall större betydelse (s. 34). Prioriteringsordningen ska styra normgivningen och uppgörandet av avfallsplanerna och det övriga beslutsfattandet. Den ska också beaktas i all verksamhet där genomförandet går att påverka, men någon enskild verksamhet kan inte förbjudas enbart på grundval av en bestämmelsen om prioriteringsordning (s. 70). Utskottet konstaterar att prioriteringsordningen således är programmatisk på det sätt som grundlagsutskottet bedömer och att det behövs en särskild grundläggande bestämmelse i lagen om skyldigheten att iaktta prioritetsordningen. Prioriteringsordningen är en av de mest centrala principerna i avfallslagen och därmed spelar det en väsentlig roll att betydelsen förtydligas och bekräftas.

I det här sammanhanget har utskottet också begrundat hur det ska föreskrivas om materialåtervinnings- och återvinningsmålen i lag och i förordning. Med stöd av 8 § 3 mom. i förslaget till avfallslag får bestämmelser om de kvantitativa målen och skyldigheterna som avses i prioriteringsordningen, till exempel de procentuella målen för återvinning, utfärdas genom förordning av statsrådet. Det betyder att de avfallspolitiska målen blir bindande först genom förordning. Ekonomiutskottet ber miljöutskottet förutsätta av regeringen att den så fort som möjligt anger kvantitativa mål för materialåtervinning av avfall.

Miljöutskottet framhåller vilken väsentlig betydelse de kvantitativa målen för att minska mängden avfall, återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning har som instrument för att genomföra målen i avfallslagen. Men det anser inte att det är lämpligt att lagstifta om några numeriska mål enligt typ av avfall, för det skulle bara leda till onödigt detaljerade bestämmelser i lag med hänsyn till hur många olika typer av avfall och verksamheter som producerar och behandlar avfall det finns. I de gällande förordningarna anges olika slag av kvantitativa mål för följande typer av avfall som omfattas av producentansvar: returpapper, skrotade bildäck, elektriska och elektroniska apparater, skrotfordon, förpackningar och förpackningsavfall, batterier och ackumulatorer och dryckesförpackningar som omfattas av retursystem för dryckesförpackningar. I fortsättningen måste det föreskrivas om mål också för en del andra avfallstyper, som kommunalt avfall eller bygg- och rivningsavfall.

Noteras bör att det är svårt att fokusera skyldigheter i fråga om kvantitativa mål på någon bestämd aktör när det gäller annat avfall än sådant som omfattas av producentansvar. Möjligheterna att nå målet till exempel för materialåtervinningen av kommunalt avfall påverkas av avfallsinnehavarna, kommunen och de producenter som omfattas av producentansvar. Deras möjligheter att nå målet i sin egen verksamhet beror bland annat på mängden av och kvaliteten på det avfall som de innehar, var avfallet uppkommit och tillgången på återvinningstjänster och var man kan få dem. Det går alltså inte att gradera skyldigheten att uppnå målet för materialåtervinning av kommunalt avfall så att den är rättvis för alla de här aktörerna.

Regeringen framhåller i motiven till miljökonsekvenserna (s. 56) att man inte nämnvärt kan påverka avfallsmängden med avfallslagstiftning, trots att också produkter och produktion i allt större utsträckning har kommit att omfattas av avfallslagstiftningen i den takt livscykeltänkandet har vunnit terräng. Propositionen inverkar alltså indirekt på avfallsmängden. Enligt motiven blir det aktuellt med allt fler skyldigheter och förbud förknippade med tillverkning och marknadslansering de närmaste åren på grund av EU-lagstiftningen. Till exempel lagen om krav på ekodesign kommer att ställa striktare krav på produkter som använder energi. I fortsättningen kan också andra aspekter än energieffektivitet bli aktuella.

En annan aspekt som gör det svårt att ställa upp numeriska mål är osäkerhetsfaktorerna kring metoderna för att samla in uppgifter om avfall och beräkna graden av materialåtervinning och annan återvinning. När avfallslagen bereddes upplevdes det som ett problem till exempel i bedömningen av målen för kommunalt avfall och bygg- och rivningsavfall. Kommissionen har angett tre olika alternativa formler för att beräkna det i avfallsdirektivet fastslagna målet för materialåtervinning av kommunalt avfall som alla leder till olika slutresultat.

Utskottet anser att det inte finns några förutsättningar för att föreskriva om bindande mål för att minska uppkomsten, materialåtervinningen och återvinningen av avfall i lag. Men med hänvisning till sitt förslag om ett uttalande förutsätter utskottet att förordningar som förpliktar till separat insamling och materialåtervinning bör utfärdas med det snaraste och att de kvantitativa målen för materialåtervinning i förordningarna bör vara så ambitiösa att målen i den riksomfattande avfallsplanen och EU:s avfallsdirektiv kan nås. Utskottet konstaterar att det enligt 87 § i förslaget till avfallslag föreskrivs att det i den riksomfattande avfallsplanen ska göras en bedömning av möjligheterna att minska mängden avfall och göra det mindre skadligt och av de åtgärder som behövs för att nå målen. Den del av den riksomfattande avfallsplanen som gäller minskning (förebyggande) av mängden avfall och skadligheten kan göras upp i form av en separat plan.

Utskottet föreslår följaktligen

Skyldigheten att iaktta prioriteringsordningen och bemyndigandena att utfärda förordning

Grundlagsutskottet fäster sig i sitt utlåtande särskilt vid den föreslagna 8 § i dess helhet och anser att paragrafen nödvändigt måste preciseras med en bestämmelse om grunderna för skyldigheterna, vilket också är en förutsättning för att förslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. På grund av den programmatiska prioriteringsordningen i 8 § uppstår det en asymmetri mellan de grundläggande bestämmelserna och bemyndigandet att utfärda förordning i 3 mom. i och med att de programmatiska bestämmelserna kan kompletteras med förpliktande reglering på förordningsnivå. Lagen måste åtminstone kompletteras med en grundläggande bestämmelse om skyldigheten att iaktta prioriteringsordningen och om vad som då ska beaktas och vem som omfattas av förpliktelsen.

Miljöutskottet föreslår följaktligen att 8 § justeras på det sätt som framgår närmare av detaljmotiven. Tanken är främst den att prioriteringsordningens programmatiska karaktär ska framgå av paragrafens 1 mom., att 2 mom. kompletteras med en bindande grundläggande bestämmelse om skyldighet för verksamhetsutövaren att iaktta prioriteringsordningen och 3 mom. med ett bemyndigande att utfärda förordning som bygger på den grundläggande bestämmelsen. Ändringen ska närmast precisera bestämmelsen, den avser inte att rucka på prioriteringsordningen. Den nya bindande grundläggande bestämmelsen för verksamhetsutövaren preciserar i alla fall bestämmelsens innehåll med beaktande av att prioriteringsordningen i 1 mom. i den föreslagna formen enligt grundlagsutskottets åsikt är programmatisk. Formuleringen uppfyller grundlagsutskottets krav för att förslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Vidare föreslår utskottet att bemyndigandebestämmelsen i 9 och 10 § ska ändras på grund av grundlagsutskottets utlåtande. Det lämpligaste är att formulera bestämmelsen i 9 § så att det framgår att myndigheterna får bestämma om förbud, begränsningar och villkor, om de nämnda villkoren är uppfyllda. De här grundläggande bestämmelserna kan sedan kompletteras med behövliga bemyndiganden att utfärda förordning i 10 §. Utskottet föreslår ett nytt 9 § 4 mom. med en grundläggande bestämmelse med detta syfte och att 10 § justeras på det sätt som anges närmare i detaljmotiven.

Grundlagsutskottet har kommit med en liknande invändning mot 67 § för att där saknas en grundläggande bestämmelse på lagnivå. I 67 § ingår ett bemyndigande att utfärda förordning för att genomföra EU:s rättsakter om producentansvar. I paragrafen sägs det att bestämmelser får utfärdas genom förordning av statsrådet för att genomföra EU:s rättsakter om producentansvar, till exempel om producenters och producentsammanslutningars skyldighet att i sin tjänsteupphandling gynna aktörer som har tagit certifierade miljöledningssystem i bruk (3 punkten). Utskottet föreslår inga ändringar i bestämmelserna men konstaterar med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande att det utifrån bemyndigandena i paragrafen inte är möjligt att utfärda förordningar som enligt 80 § 1 mom. i grundlagen innehåller bestämmelser som hör till området för lagstiftning.

Ansvaret för att ordna avfallshantering

Hur långt kommunens ansvar för att ordna hantering av kommunalt avfall sträcker sig

Principen är att avfallsinnehavaren har ansvar för att ordna avfallshantering, men kommunens skyldighet enligt 5 kap. och producentansvaret enligt 6 kap. utgör ett undantag från huvudregeln. Kommunens skyldighet att ordna avfallshantering läggs fast i 32 §. Där anges i vilka delar kommunen har ansvar för att ordna hanteringen av kommunalt avfall.

Jämfört med den gällande lagen är kommunens ansvar i stort sett oförändrat i 32 §. Kommunens ansvar ändrades genom en delreform av avfallslagen 2007 så att det gällde inte bara avfall från boende utan också till beskaffenheten, sammansättningen och mängden jämförbart fall från offentlig verksamhet. Propositionen avser att undanröja oklarheter kring tolkningen i praktiken och att precisera bestämmelserna om olika aktörers rättigheter och skyldigheter. Enligt motiven kommer kommunernas företrädesrätt i fråga om att ordna avfallshantering inte att utvidgas, utan vissa rättigheter och skyldigheter anges exaktare i lag för att garantera en laglig verksamhet. En ändring jämfört med den nuvarande lagen är att kommunen bär hela ansvaret för att ordna hantering av kommunalt avfall från hälsovårds- och socialtjänster och utbildningsverksamhet (32 § 1 mom. 2 punkten). Argumentet är att det inte längre behöver dras någon gräns mellan privat och offentlig verksamhet och att det förenklar praxis.

Utskottet har gjorts uppmärksamt på vilken roll avfallslagen spelar för att främja företagsamhet. Tanken har framkastats att avfallshanteringen skulle kunna utvecklas så att den ger aktörer i branschen fler marknadsmässiga alternativ för verksamheten utifrån principen att producenter, handeln, inrättningar, hushåll och företagare i avfallssektorn i största möjliga utsträckning själva ska få bestämma på vilket sätt avfallet samlas in och materialåtervinns enligt prioritetsordningen. Propositionen anses föra utvecklingen i rakt motsatt riktning och urholka möjligheterna att tillämpa en marknadsmässig modell. Ekonomiutskottet ser det som viktigt att kommunens ansvar för att ordna avfallshanteringen inte åsidosätter eller diskriminerar privata företag som tillhandahåller avfallshanteringstjänster och att kommunen fullgör sin skyldighet att ordna avfallshantering i andra hand bara om det är absolut nödvändigt. Som förvaltningsutskottet ser det underlättar den föreslagna ansvarsfördelningen miljö- och hälsoskyddet och möjliggör lönsamma investeringar i materialåtervinning och behandling av avfall. Långtidsplanerna för hanteringen av kommunalt avfall bör fortsatt vara en kommunal angelägenhet.

Miljöutskottet påpekar att det enligt lagen om avfallshantering från 1979 var kommunen som svarade för hanteringen av allt avfall från boende och annat liknande kommunalt avfall. Kommunens ansvar har kringskurits genom senare ändringar inte minst när det blivit vanligare med system som bygger på producentansvar och genom ändringen 2007 som flyttade över ansvaret för det kommunala avfallet från privat tjänsteverksamhet och annan näringsverksamhet på avfallsinnehavaren. Regeringens förslag om att ansvaret för det kommunala avfallet från privata hälsovårds-, social- och utbildningstjänster ska flyttas över på kommunen innebär ingen väsentlig förändring, den totala mängden har ju uppskattats till 1—2 procent av allt kommunalt avfall. Det här avfallet omhändertas till stor del också nu inom den kommunala avfallshanteringen. Förslaget spelar alltså ingen större praktisk roll för hur ansvaret för avfallshanteringen delas upp. Den föreslagna ändringen får bara en obetydlig effekt för näringsverksamheten med hänsyn till att den inte inverkar alls på efterfrågan på privata transporttjänster.

Det främsta syftet med att reglera hanteringen av kommunalt avfall är att säkerställa att avfallshanteringen ordnas på ett sätt som är säkert för miljön och hälsan. Att främja näringsverksamhet är ett annat viktigt mål, men sekundärt i relation till miljö- och hälsoskyddet. Det är lämpligast att kommunen får det övergripande ansvaret för att ordna en adekvat och fungerande hantering av avfallet från boende och annat liknande avfall. Kommunen behövs också som parallell tillhandahållare av hantering av avfall från näringsverksamhet i ett sådant läge där det inte går att få privata avfallshanteringstjänster på skäliga villkor.

Det är viktigt att kommunerna i sina upplägg för avfallshanteringen redan nu, och i framtiden i ännu större utsträckning, stöder sig på privata företags avfallshanteringstjänster. Genom att sammanföra större avfallsflöden blir kommunen sakkunnigare och starkare som beställare av avfallshanteringstjänster och tillika som skapare av efterfrågan på privata tjänster och teknik än vad enskilda hushåll eller fastighetsinnehavare kan vara. Kommunerna har i samverkan med privata företagare tagit fram innovationer inom materialåtervinning och återvinning och samtidigt väsentligt minskat mängden avfall som till slut hamnar på soptipp. Samarbetet mellan privat och kommunal sektor behöver stärkas och gränserna för båda sfärerna anges tydligt och klart. Det måste bra samverkan mellan aktörerna till för att hålla ett samlat grepp om frågan.

Det går ändå att bevilja undantag från kommunens utvidgade ansvar, påpekar utskottet. Enligt 42 § kan kommunen på ansökan av avfallsinnehavaren nämligen besluta att hanteringen av avfall från hälsovårds- och socialtjänster och utbildningsverksamhet och från offentligrättsliga sammanslutningars förvaltning och servicefunktioner kan ordnas av avfallsinnehavaren själv, om det är befogat med tanke på fastighetens övriga avfallshantering och bättre med tanke på prioritetsordningen och det inte medför någon fara eller skada för miljön eller hälsan. Möjligheten omfattar både kommunens egna enheter som tillhandahåller hälsovårds-, social- och utbildningstjänster och privata serviceproducenter. Beslutet fattas för en viss tid, längst fem år. Utskottet föreslår följaktligen

Kommunens skyldighet att ordna avfallshantering i andra hand

Enligt 33 § ska kommunen ordna hanteringen av annat avfall än det som avses i 32 §, i praktiken alltså avfall från näringsverksamhet, om avfallsinnehavaren begär det på grund av bristande utbud av andra tjänster och avfallet till sin beskaffenhet och mängd lämpar sig för transport eller behandling i kommunens avfallshanteringssystem. Om det handlar om ett kontinuerligt behov av avfallshanteringstjänster ska kommunen ingå avtal med avfallsinnehavaren, men för längst fem år i sänder. Förvaltningsutskottet noterar i sitt utlåtande att kommunernas andrahandsansvar för att ordna avfallshantering är den rätta lösningen. Ekonomiutskottet framhåller i sin tur att kommunen bara i nödvändiga fall bör fullgöra sin skyldighet att ordna avfallshantering i andra hand.

Enligt miljöutskottets uppfattning behövs bestämmelsen för att trygga tillgången på avfallshanteringstjänster och den är dessutom motiverad med tanke på upphandlingslagstiftningen. Syftet är att begränsa kommunens avfallshanteringstjänster i andra hand bara till sådana situationer då det inte finns något privat tjänsteutbud alls i ett visst område eller då priset på den tillgängliga privata tjänsten är oskäligt ur avfallsinnehavarens synvinkel. Det handlar alltså om en exceptionell situation. En sådan förpliktelse blir inte något hinder för privat näringsverksamhet och den bör gälla bara så länge omständigheterna tvingar till det. Utskottet vill därmed förkorta giltigheten för avtal om avfallshantering i andra hand mellan kommunen och avfallsinnehavaren från fem till tre år. En giltighetstid på tre år beaktar på ett balanserat sätt behovet av en regelbunden bedömning av det aktuella privata tjänsteutbudet utan att skyldigheten ökar den administrativa bördan i oskälig grad. Avtalets giltighet behöver å ena sidan vara tidsbestämd för att garantera att läget för det privata tjänsteutbudet blir regelbundet bedömt och å andra sidan för att kommunen ska kunna förutse hur stort behovet av offentliga tjänster är.

Utskottet bedömer att de föreslagna ändringarna i propositionen inte får några så stora omedelbara verkningar för företagsamheten att de skulle leda till väsentliga förändringar i villkoren för avfallshanteringen. Tanken bakom flera av ändringsförslagen har också varit att se till att kraven på konkurrensneutralitet blir beaktade på behörigt sätt.

Kommunalt anordnad avfallshantering

Avfallstransport

Den viktigaste förändringen i reformen av avfallslagenMiUB 10/2006 rd — RP 257/2006 rd. 2007 var att kommunalt avfall från näringsverksamhet flyttades över på producentens ansvar och att kommunerna fick ansvaret för kommunalt avfall från boende och offentlig tjänsteverksamhet. Under hela den tid som det funnits lagstiftning om avfallshanteringen i Finland har två sätt att ordna avfallstransport varit rådande. År 2009 var transporten kommunalt anordnad i 128 kommuner med omkring 53 procent av Finlands befolkning och avtalsbaserad i 134 kommuner med omkring 33 procent av befolkningen.

Tanken i regeringens proposition är att kommunen fortsatt ska kunna ta hand om transporten av det avfall som hör till kommunens ansvar, antingen som kommunalt anordnad eller av fastighetsinnehavaren anordnad avfallstransport.

De föreslagna kvalitetskraven för kommunala avfallshanteringstjänster (34 §), liksom bestämmelserna om fastighetsvis avfallstransport (35 §) och uppgifter om den (39 §) gäller både kommunalt anordnad och av fastighetsinnehavaren anordnad avfallstransport. I 36 § och 37 § finns särskilda bestämmelser om kommunalt anordnad respektive av fastighetsinnehavaren anordnad avfallstransport. Det behövs särskilda bestämmelser för att de här två sätten att ordna avfallstransport är olika och i princip utgör två olika system. Propositionen vill tillgodose fastighetsinnehavarnas intresse och garantera att avfallshanteringen uppfyller kraven på miljö- och hälsoskydd överallt, oavsett vilketdera transportsystemet som gäller i kommunen.

Vid avfallstransport som ordnas av fastighetsinnehavaren är det enskilda fastigheter som har ansvar för att ordna transporten. Medan den nuvarande avfallslagen varit gällande har man kunnat konstatera att det finns vissa problem i det system som fastighetsinnehavaren står för som inte finns i det kommunala systemet. Regeringen nämner som ett exempel att det i det avtalsbaserade systemet finns fastighetsägare som inte alls har beställt någon transport. Avfallet har i vissa fall hamnat någon annanstans än i en kommunal behandlingsanläggning. Dessutom har fastigheter i glesbygden helt uteslutits från tjänsteutbudet. Man har ansett att transport som ordnas av fastighetsinnehavaren blir mer splittrad och logistiskt ineffektivare och mer miljöbelastande än kommunalt anordnad avfallstransport, som innebär att kommunen ordnar avfallstransport för varje fastighet, upphandlar de transporttjänster den behöver genom att begära anbud av privata företag, anvisar leveransplatsen i entreprenadavtal och anger villkoren för transporterna. Avfallstransporterna följs upp när det kontrolleras hur entreprenadavtalen efterlevs.

Det ställs en rad villkor i 37 § för kommunens beslutsfattande för att säkerställa att de grundläggande kraven uppfylls också vid avfallstransport som ordnas av fastighetsinnehavaren och för att undanröja eventuella problem på den punkten. Kraven har ansetts nödvändiga för att trygga en fungerande avfallshantering som uppfyller miljö- och hälsoskyddsvillkoren och en opartisk behandling av fastighetsinnehavarna i områden med olika transportsystem. I samband med beredningen av propositionen kom det fram att det av skäl som hänger samman med grundlagen är nödvändigt att lagstifta om villkoren för beslut om avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar för att det transportalternativet över huvud ska kunna stå kvar i lagen.

Framför allt 37 § har ansetts hindra en jämlik behandling av offentliga och privata aktörer i och med att paragrafen anses ställa särskilda krav bara för transport som ordnas av fastighetsinnehavaren. Ekonomiutskottet föreslår i sitt utlåtande att 37 § 1 mom. 1 punkten stryks eller att punkten och 35 § ändras så att de harmonierar med varandra med avseende på konkurrensneutraliteten. Också förvaltningsutskottet anser att kvalitetskraven ska vara desamma oavsett om det är kommunen eller fastighetsinnehavaren som ordnar avfallstransporten.

Utskottet föreslår följaktligen att 35 och 37 § ändras så att det tydligare framgår att kvalitetskraven för olika transportsystem är likadana. Med ändringen i 35 § 2 mom. vill utskottet poängtera att kraven gäller båda transportsystemen. Vidare föreslås kriterierna bli kompletterade med att tjänsterna ska vara allomfattande, vilket är ett väsentligt krav med tanke på fastighetsinnehavarnas rättsskydd. Momentet spjälks upp i två separata moment på grund av den hänvisningsbestämmelse som föreslås i 37 §. Kriterierna i 37 § 1 mom. 2 punkten ändras så att det ställs som villkor för avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar att avfallstransporten främjar en fungerande avfallshantering i kommunen över lag, stöder utvecklingen av avfallshanteringen i regionen och inte medför fara eller skada för hälsan eller miljön. Sättet att skriva principerna är således det omvända mot propositionens, där villkoret är att beslutet inte får försvaga avfallshanteringens allmänna funktion eller öka faran eller skadan för hälsan eller miljön jämfört med kommunalt anordnad avfallstransport. Utskottet anser att det handlar om en så till vida betydelsefull ändring i lagstiftningssättet att den understryker att systemen i princip är likvärda och därmed konkurrensneutrala.

Slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar

Enligt 6 § är kommunalt avfall sådant avfall som uppkommer i stadigvarande bostäder, fritidsbostäder, internat och vid annat boende, inbegripet slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar, och annat till sin beskaffenhet jämförbart avfall som uppkommer i förvaltnings-, service- och näringsverksamhet. Propositionen utgår från att kommunen fortsatt ska ha ansvaret för slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar som uppkommer vid boende och annan verksamhet enligt 32 §, precis som enligt 10 § i den gällande avfallslagen. När kommunen har ansvar för avfallet ska den i enlighet med 34 § se till att det finns en adekvat tillgång till lämplig behandlingskapacitet till skäliga priser med hänsyn till miljö- och hälsoskyddet för sådant slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar som ska transporteras bort från fastigheten. Om kommunen inte hade detta ansvar skulle varje fastighetsinnehavare själv få lov att ordna avfallshantering för slammet och försäkra sig om att leveransplatsen för slammet är lämplig. Det har i många fall ansetts som ett oskäligt krav för enskilda fastighetsinnehavare.

Enligt förslaget ska transporten av slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar genom beslut av kommunen alltså ordnas antingen av kommunen eller fastighetsinnehavaren. De flesta kommuner har numera avtalsbaserad, alltså av fastighetsinnehavaren anordnad slamtransport. Utifrån 39 § kommer företag som transporterar slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar att omfattas av regelbunden uppföljning från den kommunala avfallshanteringsmyndighetens sida.

Enligt den riksomfattande avfallsplanen ska all gödsel som uppkommer i näringsverksamhet på landsbygden materialåtervinnas. Av den här gödselmängden ska 10 procent, eller ca 2,1 miljoner ton, behandlas i biogasverk på gårdar. Det är tänkt att anläggningarna också ska ta emot minst 10 procent av slammet från slamavskiljare och samlingsbrunnar i glesbygden. Lagändringen rubbar inte möjligheten att kalkstabilisera slammet och placera det på nuvarande villkor till exempel på åkermark på fastigheten. I lagen om gödselfabrikat och avfallslagen och författningar som utfärdats med stöd av dem föreskrivs hur slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar får användas. Det är viktigt att man inte genom lagstiftning hindrar en lämplig behandling av sådant slam nära uppkomststället.

Producentansvar

Allmänt

Producentansvarssystemen är ett nytt inslag i hela det sammanhang där man försökt delegera en allt större del av ansvaret från offentliga aktörer till producenter och importörer. Det har uppkommit en global marknad för återvinningsbara avfallsfraktioner. Efterfrågan och priserna på avfallsmaterial har stigit och det har uppstått konkurrens och lönsam affärsverksamhet i branschen. Producentansvaret omfattar tillverkare och importörer av följande produkter: 1) personbilar, paketbilar och andra jämförbara fordon, 2) däck till motordrivna och andra fordon, 3) elektriska och elektroniska produkter, 4) batterier och ackumulatorer, 5) tidningar, tidskrifter, kontorspapper och andra liknande pappersprodukter och 6) förpackningar.

Producentansvarssystemen har i det stora hela fungerat bra och bidragit till att nå målen för materialåtervinning. De är i bästa fall mycket effektiva och bidrar till att förebygga uppkomsten av avfall genom att integrera kostnaderna för en produkts hela livscykel i produktens pris och till att avfall materialåtervinns enligt idén med prioritetsordningen. Men det har också funnits problem med att fullfölja producentansvaret; de har att göra med motstridiga uppfattningar dels om hur omfattande parternas ansvar är, dels rätten till avfallet och de oklara definitionerna. Producentsammanslutningarna måste ha ett konstruktivt och fungerande samarbete sinsemellan. Dessutom ska sanktionssystemet fungera effektivt för att motverka plankning.

Förbudet försvårar producentordnad avfallshantering

Syftet med 47 § är att garantera att producenten kan ordna avfallshantering och den vägen bidra till att producentansvaret fullföljs på ett effektivt sätt. Avfall som omfattas av producentansvar hamnar också i händerna på privata aktörer som inte har någon skyldighet att ordna avfallshantering och som inte står i avtalsförhållande till producenten. Aktörerna försöker samla in produkter som omfattas av producentansvar i områden där det är lönsamt att göra det och därmed undergräver de producenternas möjligheter att genomföra sina egna avfallshanteringssystem på ett kostnadseffektivt sätt.

Ekonomiutskottet anser att förbudet mot att försvåra avfallshantering i 47 § är motiverat för att andra än producenter inte ska samla upp värdefullt avfall och lämna övrigt avfall på producentens ansvar. Också grundlagsutskottet anser att bestämmelsen är acceptabel och proportionell men att 47 § 1 mom. behöver preciseras i väsentliga avseenden genom att ange de fall där avfallshantering som ordnas eller tillhandahålls av någon annan inte försvårar för producenten att fullgöra sina skyldigheter i fråga om avfallshantering. Alternativt kan man ange de fall där verksamheten försvårar fullgörandet och därmed är förbjuden. Om bestämmelsen ändras på detta sätt kan förslaget till avfallslag behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Tanken bakom förbudet mot att försvåra avfallshantering i 47 § är att tillförsäkra producenten företrädesrätt också till avfall med ett positivt värde. Som insamlare av stora mängder avfall har producenterna goda chanser att skapa efterfrågan på materialåtervinning och avfallsåtervinning, för företagsamhet där avfall utnyttjas som råvara bygger i många fall på materialåtervinning av stora råvaruflöden. Om avfallsfraktioner som omfattas av producentansvar leds till producentens system möjliggör det också en enhetlig och heltäckande avfallsbokföring som visar hur producentansvarssystemet fungerar och att informationen översänds till kommissionen i enlighet med EU-lagstiftning. Verksamhet som avser återanvändning av produkter, som handel med reservdelar, har enligt propositionen uttryckligen undantagits från förbudet mot försvårande och producentens företrädesrätt (s. 102).Utskottet föreslår följaktligen att 47 § 1 mom. preciseras för att det ska bli klart vilken verksamhet som är tillåten och vilken som inte är det. Enligt 1 mom. har producenten företrädesrätt att ordna avfallshantering för kasserade produkter som omfattas av producentansvaret. Övriga aktörer får inrätta parallella insamlings- eller mottagningssystem för kasserade produkter eller erbjuda fastighetsinnehavaren eller någon annan avfallsinnehavare anknytande tjänster men bara i samverkan med producenten. Enligt 3 mom. kan kommunen som ett led i avfallshantering som den ordnar enligt 5 kap. komplettera transporten och mottagningen av kasserade produkter till den del som producenten inte ordnar sådan själv. Samverkansskyldigheten i 1 mom. omfattar också kommunen och därmed kan kommunen inte inrätta eller upprätthålla överlappande system för insamling av kasserade produkter utan att samverka med producenten.

På grund av ändringen måste också paragrafrubriken ändras. Utskottet föreslår tekniska preciseringar i 2 och 3 mom. utifrån detaljmotiven.

Producentens ansvar för avfallshantering av förpackningar

Enligt propositionen ska producenten inte längre vara partiellt utan fullt ut ansvarig för förpackningar. Verksamhetsutövarna har ställt sig kritiskt till den föreslagna ändringen och menar att det nuvarande systemet är kostnadseffektivt och därför inte bör ändras.

Utskottet konstaterar att producentansvaret för förpackningar till stor del täcker in avfall från boende, som kommunen enligt 5 kap. har ansvaret för. Därmed blir rollfördelningen mellan producenterna och kommunen när det gäller avfallshanteringen ofrånkomligt en fråga om överenskommelse och samarbete mellan parterna, oberoende av vilken modell för ansvarsfördelning som tillämpas. Parterna kan fortfarande avtala sinsemellan till exempel om att avfall som inte är återvinningsbart går direkt till någon annan behandling från en fastighet eller regional insamlingsplats. Genom att fokusera avfallshanteringsansvaret på producenten säkerställer man i alla fall att det alltid i sista hand är producenten, inte kommunen, som vid eventuella meningsmotsättningar har skyldighet och rätt att ordna avfallshanteringen. Genom fullständigt producentansvar för förpackningar främjar man också planering och produktutveckling av förpackningar och bidrar den vägen till oskadligt, återvinningsbart och materialeffektivt avfall.

Om man vill öka materialåtervinningen av förpackningar måste separatinsamlingen av förpackningsavfall byggas ut. Då går det inte att undvika att kostnaderna för hantering av förpackningsavfall stiger. Regeringen föreslår utvidgat producentansvar, vilket vältrar över merkostnaderna på förpackningsproducenten och höjer priset på förpackningar. Merkostnaden uppskattas ändå vara mindre än en cent per förpackning i genomsnitt. Om producentansvaret inte utvidgas på föreslaget vis vältras merkostnaderna över på hushåll och andra avfallsinnehavare genom den kommunala avfallsavgiften eller de avgifter som tas ut hos avfallsinnehavaren för att ordna avfallshantering. Ansvarsfördelningen bedöms inte ha någon större betydelse för de totala kostnaderna. Det föreslagna ansvaret hindrar inte att producenter inrättar för ändamålet lämpliga insamlingssystem i samverkan med kommunen, kommunala avfallsanläggningar, handeln eller privata tjänsteföretag inom avfallshanteringssektorn. Förslaget betyder således inte vare sig överlappande insamlingssystem eller ökade totalkostnader. Utskottet hänvisar till sitt förslag till justering av 47 § 1 mom. och poängterar att producenten har företrädesrätt att ordna avfallshantering och att kommunen kan komplettera transporten och mottagningen av förpackningsavfall på de villkor som anges i paragrafen. Paragrafen gör det möjligt att fortsätta med det framväxande samarbetet mellan producenter, handel och kommuner om insamling av förpackningsavfall, och tack vare formuleringen i 3 mom. leder bestämmelserna inte heller till att det inrättas överlappande insamlingssystem för förpackningsavfall.

Krav på mottagning av förpackningsavfall som ska anges i förordning

Den föreslagna 49 § omfattar alla områden av producentansvar och gäller hur många mottagningsplatser för kasserade produkter producenten ska ordna. Antalet nödvändiga mottagningsplatser ska fastställas med hänsyn till de kasserade produkternas typ, beskaffenhet och förväntade mängd och miljökonsekvenserna av mottagningen och transporten. Närmare bestämmelser om antalet mottagningsplatser får utfärdas genom förordning av statsrådet. Det kan variera för olika produktgrupper och områden.

Bestämmelsen utgår från att den sista innehavaren av produkten ska ha en skälig möjlighet att överlämna avfallet utan avgift till producentens system överallt i landet. Syftet är att garantera en viss minimitjänstenivå oavsett hurdana och hur många mottagningsplatser som står till buds för att nå de i förordning fastlagda målen för materialåtervinning och annan behandling av kasserade produkter.

Det har påpekats för utskottet att bestämmelserna resulterar i en oändamålsenligt dyr struktur i och med att eventuella kostnader för separat insamling av förpackningsavfall inte alls beaktas i kraven på antalet mottagningsplatser. Utifrån prioritetsordningen i 8 §, skyldigheten att hålla avfall åtskilt enligt 15 § och allmänna principer för förvaltning är det självklart att kostnaderna räknas med i bedömningen när närmare krav bestäms. För att tydliggöra detta föreslår utskottet att 49 § 1 mom. justeras så att kostnaderna nämns som en faktor som ska beaktas i den samlade bedömningen. Meningen är i alla fall att se till att målen i avfallslagen genomförs.

Detaljkommentarer

Säkerheter som krävs för avfallsbehandling

Enligt 43 a § i lagförslag 2 ska den som bedriver avfallsbehandling ställa säkerhet för att garantera en adekvat avfallshantering och kontroll och åtgärder som behövs när verksamheten avslutas eller efter avslutad verksamhet. Säkerhet behöver inte krävas av den som bedriver annan verksamhet än avstjälpningsplatsverksamhet, om de kostnader som avses bli täckta genom säkerheten när verksamheten avslutas är ringa med beaktande av avfallets mängd och beskaffenhet och övriga omständigheter. I samma lagförslag föreskrivs i 43 b § om säkerhetens storlek och i 43 c § om ställande av säkerhet och säkerhetens giltighet.

Ekonomiutskottet ber miljöutskottet klarlägga om också någon annan betryggande säkerhet kan godkännas som säkerhet, för kostnaderna för de säkerheter som nämns i lagförslaget kan vara mycket höga och bli en avsevärd börda för framför allt för små företag. Någon annan säkerhet skulle kunna vara lämpligare. Vidare har det föreslagits att koncernborgen och bedömning av solvensen fortsatt bör vara tillåtna alternativ till säkerheter från finansinstitut. Ekonomiutskottet poängterar vidare att säkerhetskraven bör vara sådana att de inte påverkar konkurrensen mellan aktörerna i branschen. Förvaltningsutskottet konstaterar i sin tur att i dagens praxis tillåtna säkerhetsförbindelser som kommunen ingår inte längre kommer att vara godtagbara på grund av frågan om konkurrensneutralitet mellan aktörerna. Det föreslår att kravet på säkerhet inte ska gälla kommuner och samkommuner.

Bestämmelserna om säkerhet bör ses mot kravet på kostnadsmotsvarighet inom avfallshanteringen. Direktivet om deponering av avfall kräver att alla soptippar inom direktivets räckvidd ska ställa säkerhet eller ha något motsvarande arrangemang. I direktivet har kravet på kostnadsmotsvarighet preciserats med en särskild bestämmelse om att kostnaderna för säkerhet eller något motsvarande arrangemang ska ingå i avgiften för bortskaffande av avfallet. Följaktligen ska kostnaderna eller avgiften för att bortskaffa avfall enligt 21 § inkludera kostnaderna för att inrätta, driva, lägga ned och efterbehandla en anläggning eller plats för bortskaffande och kostnaderna för säkerhet enligt 43 a § i miljöskyddslagen och andra jämförbara kostnader. Att säkerhetskostnaderna fullt ut inkluderas i kommunens avgifter för behandling på soptipp är en ekonomisk styrmekanism för prioritetsordningen inom avfallshanteringen så till vida att den höjer priset på behandling på soptipp i relation till materialåtervinning och andra återvinningsåtgärder som går före i prioritetsordningen.

Bestämmelserna om säkerhet bygger också på konkurrensneutralitet. Om kommunen eller ett kommunägt avfallsföretag kan ta hand om säkerheten på något annat motsvarande sätt utifrån kommunens allmänna status, gynnas kommunalt anordnad avfallshantering omotiverat i förhållande till privat verksamhet. Kommunen eller ett kommunalt företag kan tillhandahålla marknadsmässiga tjänster bl.a. på de villkor som upphandlingslagstiftningen och bestämmelserna om kommunal sektor medger. Kommunens marknadsmässiga tjänster kan t.ex. gå ut på att deponera företags förorenade marksubstanser, bygg- och rivningsavfall eller motsvarande annat avfall på den kommunala soptippen. Här är kravet på neutral konkurrens befogat. Man kan bedöma utifrån information från säkerhetsbranschen att kommunernas kostnader för säkerheter är ganska små och effekten för avfallsavgiftens storlek försumbar.

Analogt accepteras koncernborgen eller borgen som ställts av en privatperson inte som gångbara säkerhetsformer i privat näringsverksamhet. Argumenten för att ändra bestämmelserna har att göra med kravet på konkurrensneutralitet. Kravet på kostnadsmotsvarighet inom avfallshanteringen lämpar sig också för bedömning av enskilda aktörers säkerheter. Ett annat argument är att bedömningen av säkerheter behöver förenklas och förvaltningens arbetsbörda minskas, för en koncernborgen kräver till exempel fortlöpande uppföljning och andra liknande åtgärder när det gäller säkerhetens värde och hur företagets solvens utvecklas. Sakkunniga bedömer att det inte ens för privata företag handlar om någon betydande förändring i pengar.

Skyldighet att ta emot lågenergilampor

Mottagningssystemet för elektriska och elektroniska produkter (EE-produkter) i propositionen förbättrar avsevärt mottagningen av lågenergilampor och andra lampor som innehåller kvicksilver. De viktigaste ändringarna är producentens skyldighet enligt 49 § att ordna mottagningsplatser för kasserade produkter så att de kostnadsfritt och utan svårighet kan lämnas till en sådan mottagningsplats. Kravet preciseras genom en förordning som utfärdas med stöd av paragrafen.

I 56 § 1 mom. 2 punkten skärps dessutom distributörens skyldighet att ta emot kasserade elektriska och elektroniska produkter från hushållen vid inköp av en motsvarande ny produkt. Produkterna kan tas emot på ett särskilt försäljningsställe eller något annat ställe som är lika lättillgängligt för produktinnehavaren som försäljningsstället, jämfört med att det enligt gällande lag räcker med att man anvisar något motsvarande ställe.

De föreslagna 51 och 57 § gäller producentens och distributörens skyldighet att informera om mottagningsställena för kasserade produkter. Det är nödvändigt med adekvat information för att säkerställa att konsumenterna är medvetna om riskerna med lamporna och för att lamporna i verkligheten inte placeras bland det kommunala avfallet utan förs till de mottagningsplatser som ordnats för dem.

Distributörens mottagningsskyldighet grundar sig enligt 56 § på en skyldighet att köpa en ny produkt. Det är viktigt att konsumenten ska kunna föra tillbaka lampor utan någon skyldighet att köpa en ny. En omfattande mottagningsskyldighet är i alla fall på så vis problematisk att lamporna lätt går sönder och kvicksilvret i dem innebär en risk för livsmedelssäkerheten och säkerheten i arbetet. Livsmedelssäkerhetsverket anser att lampor kan returneras till dagligvaruaffärerna och fordon för livsmedelsdistribution användas för transport av lampor först efter adekvata säkerhetsåtgärder, eftersom det från trasiga lågenergilampor kan frigöras kvicksilver i gasform som kan innebära säkerhetsrisker. Om mottagningsskyldigheten binds upp vid en inköpsskyldighet kommer bara enstaka lampor att lämnas in i små affärer. Då är riskerna för säkerheten i arbetet och livsmedel hanterliga.

Utskottet konstaterar att det i praktiken är de stora affärerna som i dagens läge har ordnad mottagning av lampor som innehåller kvicksilver och att de vanligen tar emot dem utan någon skyldighet att köpa en ny lampa. Systemet i propositionen uppmuntrar distributörerna att samarbeta om att inrätta gemensamma mottagningssystem till exempel i samband med affärernas ekosorteringsställen.

Det måste ses till att de ställen som lampor ska returneras till är lättillgängliga för konsumenterna och att det finns tillräckligt med information om riskerna med lamporna, kraven på hur de ska hanteras som avfall och var de tas emot. Utskottet föreslår alltså

Förbud mot uppblandning av farligt avfall

Enligt 17 § får farligt avfall inte spädas ut eller blandas upp på något annat sätt med avfall av annan typ eller beskaffenhet eller med andra ämnen. Det är viktigt att förbudet mot uppblandning iakttas i praktiken för att farligt avfall genom uppblandning inte ska hamna i miljön. Bestämmelsen bör preciseras genom förordning så att syftet nås.

Ett gemensamt kommunalt organ som avfallshanteringsmyndighet

I 23 § föreskrivs det att om kommunen i enlighet med 43 § har överfört en serviceuppgift med anknytning till ordnandet av den kommunala avfallshanteringen till ett kommunägt bolag, är den kommunala avfallshanteringsmyndigheten i enlighet med kommunallagen ett gemensamt organ för kommunerna i samarbetsområdet eller en av dessa kommuner bildad samkommun. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att samordna myndighetsverksamheten i samarbetsområdet. Det betyder i praktiken att myndighetsuppgifterna i de fall som avses i bestämmelsen ska skötas i samkommunen eller en gemensam nämnd eller något annat gemensamt organ för kommunerna i stället för att varje kommun skulle sköta uppgiften för sig. Det gemensamma organet inrättas så som föreskrivs i kommunallagen, även om det ger kommunerna ganska stor frihet att bestämma hur förvaltningen ska ordnas.

Kommunerna inom ett samarbetsområde måste redan nu med hänsyn till den praktiska avfallshanteringen fatta samstämmiga beslut till exempel om avfallstaxan och bestämmelserna om avfallshantering. En gemensam avfallshanteringsmyndighet kan genomföra den gemensamma avfallsstrategin och styra bolagets verksamhet effektivare än en enskild kommun. Därmed är det också lättare att förebygga situationer där uppgifter som innebär utövande av betydande offentlig makt i brist på resurser och expertis i praktiken kan ha glidit över från kommunala myndigheter till kommunala avfallshanteringsbolag. Förvaltningsutskottet anser också att bestämmelsen behövs med tanke på avfallshanteringen och måluppfyllelsen, låt vara att skyldigheten inte går ihop med principen att det är kommunen själv som bestämmer hur uppgifterna ska ordnas och förvaltningen skötas. Miljöutskottet understryker att kommunfullmäktiges beslutande makt i princip går före allt annat men anser på de här grunderna att förslaget om ett gemensamt kommunalt organ för att ordna avfallshanteringen i praktiken och genomföra målen är behövligt och lämpligt.

Försummelseavgift

I 131 § i förslaget till avfallslag föreskrivs det om en försummelseavgift. I tillsynen över avfallshanteringen är försummelseavgiften en ny typ av påföljdsavgift som bestäms i administrativt förfarande. Utskottet har tidigareMiUB 2/2008 rd — RP 176/2007 rd. föreslagit att bestämmelser av ny typ som de här bör förtydligas. Grundlagsutskottet anser att man med tanke på proportionalitetskravet kan ifrågasätta att försummelseavgiften är minst 500 euro även för vissa försummelser som är att anse som synnerligen ringa (särskilt underlåtenhet att medföra registerutdrag eller transportdokument enligt 131 § 2 mom. 4 och 5 punkten).

Miljöutskottet har den uppfattningen att den föreslagna avgiften är acceptabel med tanke på proportionalitetskravet, med hänsyn till att avgiften bara drabbar yrkesmässiga aktörer. Innan avgiften påförs ska den försumlige enligt 133 § uppmanas att avhjälpa försummelsen inom utsatt tid för att undvika eventuell påföljd. Utifrån 132 § är det också möjligt att jämka avgiften eller att på särskilda grunder inte alls påföra någon avgift. Med hänsyn till allt detta anser utskottet att den föreslagna minsta försummelseavgiften inte är för stor. Om den minsta avgiften minskas jämfört med den föreslagna urholkas försummelseavgiftens roll som varnande och förebyggande exempel. Försummelseavgiften är ändå i princip en betydande reform i den bemärkelsen att man särskilt måste ge akt på uppföljningen av hur den verkställs för att kunna bedöma om den är skälig eller inte. I fortsättningen kan det visa sig nödvändigt att bedöma en sådan ny avgifts användbarhet och tillämpningspraxis mot det straffrättsliga påföljdssystemet.

Avfallsavgift

Om avfallsavgifen enligt avfallstaxan måste anses oskäligt stor med beaktande av avfallets mängd, kan avgiften enligt 81 § efterskänkas eller påföras med avvikelse från avfallstaxan. Det är viktigt att den principen står kvar, för det går inte längre att få total befrielse från avfallshantering, även om man behandlar allt avfall som uppkommer på fastigheten genom kompostering. Avgiften kan behöva jämkas eller efterskänkas till exempel när fastigheten står tom på grund av att innehavaren är intagen för långvarig sjukhusvård eller har flyttat till en annan ort.